北京市高校非编人员管理中的突出问题及对策

王秋艳

摘  要： 非编人员是高等院校人力资源的重要组成部分，保障了高等院校各项工作正常运转，在学院的行政管理、教学辅助及后勤服务等各个环节发挥着重要的作用。近年来，高校招生规模的不断壮大，对各方面的人员需求日益增加，在编人员因编制总量控制已不能满足需要，只能聘用非编人员来满足各方面的工作需要。但是随着非编人员数量的不断增加，在管理中给各高校带来了诸多问题。特别是《劳动合同法》和《社会保险法》的颁布实施，明确了用工单位应承担的法律责任。北京作为首都，在各项法律法规的实施力度与规范性上都走在全国的前列，在非编人员的管理上使北京市高校面临了很大的风险。怎样规避非编制人员日益复杂的用工矛盾，各高校应研究相关对策，有效控制非编人员数量、依法规范用工、预防劳动争议，减少不良社会影响，构建规范用工新机制。

关键词： 北京市; 高等院校; 非编人员管理; 对策

中图分类号： G647          文献标志码： A          文章编号： 1671-2153（2020）05-0054-05

随着北京市高等院校的不断发展，非编人员的数量逐年增多，在高等院校中承担教学辅助、行政管理、办公室文印、后勤保障等工作。非编人员是高等院校的重要组成部分，保障了各项工作的正常运转，在高等院校的建设和发展中发挥着重要的作用。但是，高等院校聘用非编人员“无法可依”及“准入宽松”，造成非编人员数量普遍偏多，在管理非编人员的过程中暴露出许多突出的问题，特别是《公积金管理条例》《劳动合同法》《社会保险法》的出台，产生一系列纠纷。国家不断出台的法律法规对用工单位的管控力度也日益加大。非编人员过多，职责模糊，造成了高校人浮于事的现象，高等院校的非编人员管理面临着一定的挑战。

一、非编人员的概念

北京市高等院校属全额拨款事业单位，高等院校的非编人员是指正式事业编制之外聘用的所有人员，主要包括三类人员：第一类为劳务派遣人员，第二类为服务外包人员，第三类为直聘非编人员。直聘非编人员又包含两类人员：一类是依法与学校签订劳动合同的人员，另一类是退休返聘人员。

二、北京市高校非编人员管理中存在的问题

（一）多校区办学格局，岗位分布广，管理难度大

高等院校非编人员分布在教学辅助岗位、行政管理岗位及工勤岗位，遍及学院的各个职能处室、教学系部、保卫部门、学生部门、图书馆、实训基地和后勤中心。这些人员的学历水平、个人素质、价值取向等呈多元化、复杂化状态，但他们的法律意识和维权意识普遍增强，这给高等院校集中统一管理增加了很大的难度[1]。

北京市各高校因招生规模的不断扩大及校校合并，绝大多数高校都是一校多区的办学格局，这就导致非编人员重复配备，加大了用工成本。

（二）直聘非编人员占用人员经费，用工成本逐年上升

北京市市属高等院校为全额拨款事业单位，国家对其实行编制管理，当前市财政按编制人数核拨人员经费，而直聘非编人员的工资、奖金、过节费、保险、公积金等各项费用占用在编人员经费一定的比例。在劳动合同法（2008年1月1日）实施之前，高等院校非编人员的薪资、保险、福利等方面费用的人均水平相对较低，由于制度不健全，一般不给非编人员缴纳“五险一金”。随着劳动合同法、社会保险法、公积金管理条例的颁布实施及不断完善，高等院校的非编人员需依法定标准支付工资、加班费、未休年假等，缴纳各项保险及缴存住房公积金。随着我国经济的发展，社平工资逐年提高，这使北京市最低工资标准也逐年增涨，用工成本不断上升。以北京市社会保险缴纳比例、住房公积金缴存比例及工资加班费支付规定等数据，说明聘用非编人员需支付的各项相关费用[2]。

1. 社会保险

根据北京市2014至2019年各项保险缴费基数，可测算出一名非编人员单位最低承担的社会保险成本费用（按下限计算），从2014年的872.41元上升到2018年的1242.13元，2019年因北京市调整单位养老保险缴费比例，才使单位缴费没有增加。如表1所示。

2. 住房公积金

2002年3月，国务院第350号令《国务院关于修改<住房公积金管理条例>的决定》公布施行，该条例的修订标志着我国住房公积金制度进入了一个新的阶段。条例中规定：职工住房公积金的月缴存额为职工上一年度月平均工资乘以缴存比例，北京市目前的公积金缴存比例按12%执行[3]。以北京市2019年7月公布执行的最低工资标准2200元实发工资为底线，应发工资3000元为缴费基数，按缴费比例12%计算出单位为非编职工缴存住房公积金最低为每人每月360元。

3. 工資

北京作为一线城市，最低工资标准一直居全国前列，并逐年递增。如表2所示。

4. 加班费

根据《北京市工资支付规定》第十四条规定，用人单位依法安排劳动者在标准工作时间以外工作的，应当按照下列标准支付劳动者加班工资：（1）在日标准工作时间以外延长工作时间的，按照不低于小时工资基数的150%支付加班工资; （2）在休息日工作的，应当安排其同等时间的补休，不能安排补休的，按照不低于日或者小时工资基数的200%支付加班工资;（3）在法定休假日工作的，应当按照不低于日或者小时工资基数的300%支付加班工资。

日工资=月工资收入/21.75（月计薪天数）

小时工资=月工资收入/（月计薪天数21.75 *8）

以北京市2019年7月执行的最低工资标准2200元实发工资为底线，应发工资3000元为月工资标准计算如下：

职工延时加班一小时，单位应支付的加班费为：3000/21.75/8*1.5=26元;

职工公休日加班一天，单位应支付的加班费为：3000/21.75*2=276元;

职工法定假日加班一天，单位应支付的加班费为：3000/21.75*3=413元;

5. 年休假

根据《职工带薪年休假条例》第三条规定：职工累计工作满一年不满10年的，年休假5天;已满10年不满20年的，年休假10天;已满20年的，年休假15天。国家法定休假日、休息日不计入年休假的假期。第五条规定：单位因工作需要不能安排年休假的，经职工本人同意按照职工日工资收入的300%支付年休假工资报酬[4]。

以北京市2019年7月执行的最低工资标准2200元实发工资为底线，应发工资3000元为月工资标准计算如下：

享受年休假5天的职工未休年休假单位应支付的工资报酬为：3000/21.75*5*2=1379元;10天支付2759元;15天支付4138元。

高等院校聘用一名非编人员至少需要承担以上几部分费用，有些单位还会有如过节费、奖金、防暑降温费、夜班费、安全奖、伙食补助、交通补助及通讯补助费等福利。

（三）劳动争议日益增多，耗费管理精力，造成不良社会影响

非编人员工作任务多时，难免会出现加班加点，因为财政经费中用于支付非编人员的经费不足，加班一般都没有按照法律规定计算支付。多数高校在对非编人员的管理中往往忽视一些法律规定，如年休假这个问题，如果没有安排非编职工休年假，也没有支付工资报酬，职工一旦离职或自然终止合同多数都会到仲裁机构申诉。随着《劳动法》《劳动合同法》《社会保险法》等一系列法律法规的完善及普及，非编职工越来越学会运用法律手段维护自己的权益。

近年来，随着法律法规的不断出台与完善，从国家层面越来越偏向保护劳动者个人，把他们视为弱势群体，尽可能维护他们的利益，单位人事部门在聘用的非编人员日益增多的情形下，不仅要承担这些编外职工的各种劳动管理和社保业务办理，还要参加仲裁活动，给学院的管理增加了很大难度，也给单位的社会声誉造成了不良影响。

（四）直聘非编人员在管理上耗费精力大，不利于提高管理水平

直聘非编人员与学院签订劳动合同，建立劳动关系，单位为其缴纳保险。人事部门负责劳动合同的签订、续签、解除及终止，考勤的管理、工资及其他福利待遇的核发、保险的增减员、社保基数的核定、医疗费的手工报销、定点医院的变更、产检的报销、生育津贴的核定发放、工伤申领、非编人员信息库的建立及维护等工作。2018年5月北京市正式实施积分落户政策，由各法人单位的人事部门开立积分落户账户并负责审理申请人员的信息。这些针对非编人员出现的新政策，都增加了学院人事部门的工作量，耗用了大量的时间与精力，人事部门在现有编制人数不变的情况下，大大增加了为非编人员办理各种事务性工作的工作量[5]。

（五）退休返聘人员不受劳动法保护，存在用工风险

退休返聘人员是指已经正式办理了退休手续的人员，在高等院校的直聘非编人员中占有一定的比例。但是这部分人员的年龄普遍偏大，处于疾病多发期，他们在上下班途中及工作岗位上发生意外，由于没有工伤保险，一旦发生意外，将得不到相应的法律保护，若本人及家属与学校纠缠，学校将处于被动一方。

（六）非编人员岗位职责模糊，人浮于事现象严重

高等院校的非编人员中存在对自己的工作任务不够明晰，岗位职责不够明确的情况。许多非编人员经常会被所在用工部门领导安排完成其职责范围之外的临时性工作，同部门的其他编制内职工有时也会将自己本职工作安排给非编人员去做。由于非编人员的工作范围未做明确的界定，致使非编人员增加了工作量，造成非编人员超时、加班现象的产生。同时，大多数高等院校没有对非编人员的岗位数进行核定，用工部门往往通过增编设岗的办法，解决非编人员工资水平偏低、难以调动工作积极性的问题，从而造成了非编人员数量的急剧增加，人浮于事現象明显。

三、非编人员问题的解决对策

针对北京市高等院校聘用非编人员中存在的突出问题，为使各高等院校在新形势下及时调整传统做法，对各高校的非编人员的总量进行控制，建立规范的备案制度。并尽快转变用工方式，规避劳动争议，构建用工规范新机制，建议从以下几方面入手：

（一）建立非编人员管理宏观政策，根本解决人浮于事的现象

北京市高校在编人员实行编制控制，以北京市编制办公室核定的编制数设定学校的岗位。目前市属各高校的非编人员数量整体偏多，国家应将编外人员也进行岗位规模控制。北京市编制部门、教育部门及各高校的上级主管部门，按照各高校的在编人员数量、学生数量、承担的社会服务任务等方面，尽快出台非编人员管理办法，明确各高校可以聘用的编外人员的岗位、配备的数量、审批程序、录用程序、管理方式等，还应建立备案制度，形成有效监督机制。北京市编制办公室要求各高校对所聘用的非编人员岗位调整、人员的增减及时进行实名制上报，及时掌握各高校非编人员数量及岗位变化情况，实行非编用工动态化、精细化管理，以便于实现监督功能。对于超额聘用非编人员的高校给予严厉的处罚，并责令整改，并与机关事业单位年度评优挂钩。把各高校的非编人员纳入规范性管理，根本解决人浮于事的现象，本着精简、高效的原则，从而减少财政支出，更大地发挥非编人员的作用。

（二）根本转变用工形式，减少管理成本，改变经费渠道

高校在非编人员的用工形式上由于历史原因及管理观念落后，多数非编人员与学校直接签订劳动合同，学校的人事部门除负责每一个非编职工因建立劳动关系而产生的一系列管理与服务工作的同时，还要处理非编人员的劳动争议，增加了人事部门的工作量，致使人事部门整天忙于事务性工作，耗用的精力过多，这样势必影响管理水平的提高。从另一个角度讲，是对在编职工的一种忽视，毕竟在编职工是学院的重心，人事部门应该把更多的时间和精力放在编制内职工的管理与服务上。因此各高校应及时转变用工形式，根据岗位性质，把直聘非编人员转到劳务派遣单位或服务外包单位进行管理，以减少学校的管理成本。

劳务派遣的本质是从根本上剝离劳动关系，改变了传统用工方式中的用工单位与劳动者的直接关系。派遣公司与单位签订派遣协议，规定双方的权、责、利。派遣公司与劳动者签订劳动合同，建立劳动关系，派遣公司负责所派遣职工全部的管理服务工作，并承担因此所产生的一切风险与责任，派遣公司向用工单位按人员的数量收取一定数额的管理费。从管理的角度上给单位减轻了工作量，降低了管理成本。

目前北京市高校财政拨款项目分为基本经费与项目经费，基本经费分为人员经费和公共经费。直聘非编人员的工资福利、保险、公积金等各项费用均占用人员经费，而人员经费是按在编职工的人数核拨的，非编人员占用多了，在编人员就降低了。如果把直聘非编人员转移到派遣单位或服务外包单位，作为派遣人员或服务外包人员的工资福利、保险等各项将占用公共经费支出。从经济发展和激励的角度来看，直聘非编人员腾出来的人员经费可以为在编人员提高待遇，这种提高不是“大锅饭”，是建立在绩效考核激励机制下的增加，是以最大限度调动在编人员的工作积极性为前提的增加，也是学院师资队伍建设的根本要求。

（三）加强培训教育，建立非编人员激励机制

1. 加强教育培训

学校现有大多数非编人员因入职时间早，年龄偏大，有的人员虽然年龄适中，但是因准入门槛低，而普遍存在学历低、掌握的技能落后等特点。从人文关怀的层面上讲，也不能因为这些原因就辞退或解除劳动关系。还是要根据非编人员的技能状况及岗位要求，制定针对性强的培训计划。计划要实操性强，首先要与学校内部用工部门进行沟通，其次要和非编职工本人沟通，了解用工单位和劳动者本人的需求，重点突出地对非编人员进行多层次的培训，这种培训绝不是走形式，要建立效果评价机制及长效机制。

2. 建立激励机制

高等院校要制定和实施非编人员的考核激励机制，强化绩效管理，将月考核与年度考核相结合，工作业绩与绩效工资相挂钩。依据考核结果进行续聘或提高待遇，达到考核制度与激励机制紧密结合的促进效果，使非编职工不断提升服务意识和服务水平。通过竞争激励，增强非编人员提高自身素质的自觉性。首先，激励非编人员自学，包括学历的晋升、职称的晋升、专业技术资格证书的考证，工资与学历、职称、技能资格证书等挂钩，有利于提高非编职工的整体素质。其次，建立定期考试、考核制度，对他们的业务知识和操作技能进行全面评估，评出等级并与工资奖金等待遇挂钩，使他们不断从学习中获得工作的成就感和自豪感，把学习变成自觉行为。最后，建立末位淘汰制度，对于工作懈怠，经常出现问题的非编人员给与严重的警告，对给学校造成不良影响的职工，学校应与其解除劳动关系，能者上、庸者下，形成一种积极向上的用人机制。

（四）确定准入条件，提高准入门槛，逐步提高整体素质

虽然国家层面的非编人员管理办法还未出台，但是高校作为培养高等人才、进行科学研究及为社会提供公益性服务的场所，各高校应根据学校的自身特点，制定非编人员准入条件，提高准入门槛。随着非编人员的自然减员，在增加新的非编人员时，各学校根据岗位需求，制定岗位任职条件（年龄、健康程度、政治素养、学历、职称、职业资格等）标准，提高准入门槛。学校要求派遣公司按标准派遣，逐步提高非编人员队伍的整体素质，保障学校各方面工作的良好运行。

（五）加强校区间流动办公，避免人员重复配备

北京市各高校因招生规模的不断扩大及校校合并，绝大多数高校都是一校多区的办学格局。这就导致非编人员重复配备，是造成非编人员成本加大的主要原因之一。高校可以打破常规，进行管理创新，将管理岗和教学辅助岗非编人员的工作跨校区安排，专任教师都能够跨校区上课，非编人员也可以采取这种工作模式，打破校区概念，把学校作为一个整体统筹安排工作，学校可以根据实际路程情况支付一定数额的交通补助费，比配备一个非编人员更能节约人员成本。

参考文献：

[1] 刘焕云. 高校编外聘用人员存在的问题与建议[J]. 教育教学论坛，2017（4）：78-79.

[2] 化振勇. 高校非事业编制人员管理探索[J] 北京教育（高教），2015（9）：40-42.

[3] 杨恩明，孙卫敏. 高等院校编外用工规范管理的思路探析[J]. 经济师，2010（7）：97-98.

[4] 蒋运钧. 事业单位编外用工管理探索. 人才开发，2009（11）：31-34.

[5] 蒋红健，魏昉，李文芳. 高校合同工劳务派遣用工模式的利弊分析与对策研究[J]. 华南理工大学学报，2013（3）：107-113.