检察机关运用“枫桥经验”服务保障自贸港建设的实践思考

王刚　张惟旭

摘 要 当前，海南自贸港建设成为全省政治、经济、社会、法律等各项事业围绕推进的中心要务。作为检察机关，要切实扛起历史使命和责任担当，积极寻找服务保障自贸港建设的切入点和落脚点。本文将“枫桥经验”引入检察工作，通过分析问题困境，提出路径措施，并介绍龙华区检察院在运用“枫桥经验”参与社会治理创新，服务保障自贸港建设的经验做法，试图为新时期海南检察机关服务保障自贸港建设提供新的路径参考。

关键词 检察机关 自贸港建设 主要困境 路径措施

作者简介：王刚，海口市龙华区人民检察院检察长、三级高级检察官，研究方向：民事诉讼法;张惟旭，海口市龙华区人民检察院。

中图分类号：D926.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.11.121

一、检察机关运用“枫桥经验”服务保障海南自贸港建设的背景意义

习近平总书记在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上郑重宣布，党中央决定支持海南全岛建设自由贸易试验区和逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港，让海南成为展示中国风范、中国气派、中国形象的靓丽名片。这是总书记着眼于国内外大局、着眼于新时代、着眼于未来，所赋予海南的新定位和新使命。进入2020年，海南进入自贸港发展的快车道，迎来前所未有的发展机遇和巨大挑战，自贸港建设成为当前全省政治、经济、社会、法律等各项事业围绕推进的中心要务。作为检察机关亦不例外，如何结合自身职能定位和检察工作实际，找到更好服务保障自贸港建设的切入点，是一大难题。党的十九大后首次召开的中央政法工作会议提出，要以总结推广新时代“枫桥经验”为契机，提升城乡基层社会治理现代化水平。这为新时代“枫桥经验”赋予了新的使命，指明了新的发展方向，也为检察机关运用和发展“枫桥经验”提出了新的要求。稳定是发展的首要前提，机遇与风险往往如影随形，防范化解发展过程中的重大风险正是海南自贸港建设所面临的严峻挑战。自贸港建设离不开和谐稳定的社会环境和公正高效的营商环境，运用和发展“枫桥经验”，为海南检察机关服务保障自贸港建设提供了可行之路。

二、检察机关运用“枫桥经验”服务保障海南自贸港建设的主要困境

（一）利益需求多元化视野下，服务保障民生职能发挥不充分

十九大后，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。从“物质文化需要”到“美好生活需要”的变化，反映出人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长，特别是海南自贸港建设的逐步推进，让海南民众对多元化需求有更多的期待。利益需求的多元化让民生工作更加细化，让民情变化更加敏感。检察机关传统依托打击犯罪、刑事监督来保障民生的手段在多元化的需求面前明显呈现供不应求态势。

（二）依法履职常态化背景下，检察监督职能精细化程度不够

自贸港建设大背景下，检察机关如何做到“敢监督、善监督”，对自身职能更为精细化深耕是必然之路。从参与社会治理方面来看，检察机关是全面投身社会治理，还是积极寻求法律监督主责主业的优化升级，亦或是寻求二者最佳的结合，关键点就在于法律监督职能的坚守与适度拓展延伸的考量。法律监督数据分散、协同化程度不高、合成研判和归集治理水平不强，也直接影响业务决策管理等功能的有效发挥，这与新时期检察机关由办案向服务型转换不相适应，必须寻求多元化的监督机制构建，从而避免监督职能走向弱化的局面。

（三）矛盾纠纷复杂化现状下，多元化解和预防体系不健全

自贸港建设飞速发展的同时，经济矛盾、涉外纠纷、贫富拉大也将相伴相生。社会矛盾普遍呈现出主体多元化、类型多样化、内容复杂化、调处困难化的新趋势。传统民间调解容易陷入合法性危机，用法治途径处理矛盾才是优选方案。检察机关作为法律监督机关，在办案中对于调解主体、调解程序、调解结果等是否符合法律条文及精神的监督意识欠缺，易引发“花钱买刑”的公众质疑，导致司法权威受损。此外，当前检察机关还处于被动化解矛盾的“枫桥经验”初期阶段，缺乏稳定的机制与配套体系。

三、检察机关运用“枫桥经验”服务保障海南自贸港建设的路径措施

（一）坚持“一个核心”，着力构建服务保障民生的法治化体系

自贸港建设是否成功，应以人民群众受不受惠、满不满意作为核心标准，而不仅仅以经济数据增长、楼宇大厦变多作为衡量。检察机关运用“枫桥经验”服务保障自贸港建设，既要顺应人民群众日益增长的美好生活需要，又要立足检察职能定位，推动基层服务保障民生法治化体系的建设。

一是加强民生领域犯罪治理。将“枫桥经验”倡导的预防与修复理念融入其中，在深入开展食品药品、涉众型经济犯罪、电信网络诈骗专项打击的同时，做好事前预警、事中监督、事后修复的全流程文章，构建民生权益保障的立体化防控体系。

二是深入推进公益诉讼。既要尊重司法规律，严守职能边界，又要积极回应群众诉求，避免公益诉讼中对私权利的不当挤压。对内与民行、公诉、侦监等部门建立协作，对外则强化与行政机关、审判机关的协调，健全公益诉讼调查取证、法律适用、案件管理等长效机制，确保人民群众在公益诉讼中获得实惠。

三是健全法治化便利化服务体系。提升检察服务质量，倡导在提供检察服务时检察官“至少跑一次”，如在办理涉非公企业案件、未成年人刑事案件时，检察官至少到现场一次了解案情，听取意见，释法说理。探索在重點企业、重大工程、涉外项目等设立检察服务工作站，为企业提供法律咨询、犯罪预防、线索受理等法治服务。

（二）抓住“一根主线”，着力构建精细化的法律监督体系

围绕群众利益开展法律监督，是“枫桥经验”融于检察工作的中心主线。新时代检察机关法律监督的主责主业不仅不可丢，还应当有所作为、大有可为，这既是高检院张军检察长的要求，也是人民群众的心声。

一是增强法律监督权威。法律监督要强起来，必须先硬起来。要充分发挥诉前主导、审前过滤功能，严把案件事实关、证据关、程序关和法律适用关。加快推进重大监督事项“案件化”办理模式，进一步规范监督线索的受理、调查核实等程序，加大跟踪监督力度。

二是找准法律监督发力点。下大力气强化精准监督，持之以恒纠防冤假错案，把罪刑法定、疑罪从无等人权保障理念坚持好，把认真听取律师意见等制度贯彻好。要着力破解民事诉讼监督的瓶颈，围绕虚假诉讼、恶意欺诈等严重侵害企业、群众切身利益的领域，大力开展类案监督和专项监督。

三是统筹运用多元化的监督方式。检察机关开展法律监督也应借鉴“枫桥经验”刚柔并济的模式。既要运用抗诉、纠正违法等刚性方式，又要善于通过检察建议、 瑕疵通报、专题报告、综合分析、检察白皮书等“柔性”方式，提升监督的集成效应。

（三）凝聚“一股力量”，着力构建多元化防治矛盾纠纷机制体系

发动一切可以发动的力量，凝成一股绳，劲往一处使，是解决一切矛盾的最好方法。

一是建立矛盾风险防控网络。充分领会“枫桥经验”中“群防群治”的理念，依托基层检察室延伸监督触角，全方位收集基层群众关注的医疗、就业、社会保障等矛盾苗头、隐患，[1]同时对内与公诉、侦监等部门对接，对外与基层站所庭做好对接，实现重大案件风险隐患排查，推行矛盾纠纷的“前端介入”，确保矛盾早知晓、早着手、早化解，防止因小变大。切实发挥刑事执行监督职能，构建罪犯“回归式”教育改造网络，均衡设计各方权利清单，设立检察联络员巡回检察罪犯改造成效，实现个案法律适用与社会机能修复的有效统一。

二是完善“检调对接”工作機制建设。“调解”是“枫桥经验”社会治理方式的核心和灵魂。在“检调对接”机制中可以依托社会矛盾纠纷大调解机制，加强控告申诉环节、刑事和解环节、民事申诉环节三大检调对接，建立释法说理、优先调解、协调配合、联席会议、重点调处等工作机制，实现检调对接中多元素、多领域、多环节的有机融合。

三是完善涉法涉诉信访矛盾就地化解机制。一方面做到重大维稳的敏感节点稳控在基层、化解在当地，与基层党委政府的中心工作部署良好对接;另一方面依托信息化建设，实现全部信访事项、所有信访渠道、各个业务环节的信访信息全部录入检察统一业务应用系统，全程留痕，做到信访规范化。深化探索律师参与和解和代理信访申诉、重大涉检纠纷听证等制度，提升当事人的法治认同感和信任感，将信访纳入法治轨道。同时，应当尽好“把关者”的责任，对和解主体、调解依据、和解结果等是否在法律的框架内予以严格审查，坚定情理法统筹思维，遵循法德兼治内在要求。

（四）突出“一项任务”，着力构建基层治理智能化体系

通过基层治理强化基层基础是“枫桥经验”的一项根本任务。社会治理能力和治理水平的现代化，就是要把社区、把村镇这个最基层、最小的单元治理好。检察机关在参与基层社会治理中要按照科技化引领、信息化支撑的思路，充分运用“互联网+”思维，利用“大数据”技术，融入社会基层治理，提升基层治理的现代化、智能化水平，夯实基层民心基础。

一是探索与基层综治信息系统联网。打造“网格+检察”平台，强化检察工作与基层网格员平台、乡镇综合指挥平台的融合，建立基层检察室与村务监督、综治中心、基层站所、检察内部业务部门的工作对接，推广与政府职能部门行政执法、政务服务等平台对接，配合开展检察下乡、巡回检察下基层等专项工作，畅通群众诉求渠道。[2]

二是打破信息孤岛实现数据共享。借助技术与人工智能，构建“互联网+社会治理”新模式。以突出实战需求为导向，探索推进辅助领导决策及数据可视化方面的功能开发，打造一体化检察智慧中心，构建实时监测、分析研判、决策指挥等一体化工作机制，强化司法办案全业务的智能化、集约化、规范化管理，强化对类案和系统性问题的排查整治和风险防控。

三是深度推行“阳光检务”。当今人民群众对司法公开诉求不断增加，运用 “枫桥经验”变“堵”为“疏”的智慧，充分运用“两微一端”及时发布信息，及时总结编发在优化营商环境、加强产权保护，服务自贸港建设方面的举措、成果和典型案例，通过案件信息公开网、律师阅卷预约微信平台等传达群众看得见的正义，讲好自媒体时代的检察故事，不断传播检察机关服务自贸港建设的好声音、正能量。

四、龙华区检察院运用“枫桥经验”服务保障海南自贸港建设的具体实践

（一）在服务中心大局工作中主动就位

一是提升综合治理参与意识。院领导积极参加全区“枫桥经验”工作交流会以及综治中心、雪亮工程、网格化服务管理“三位一体”新机制建设活动，为加强社会综治工作建言献策。与区人民调解委员会对接，协同配合调委会设立驻检调解室，帮助联络人民调解员，有效推进涉法涉诉人民调解工作。

二是强化专项工作责任担当。分别成立以检察长为组长、办案部门负责人为成员的禁毒三年大会战、扫黑除恶工作领导小组，制定工作具体实施方案，协调区公安、法院共同建立办理涉黑涉恶案件联动配合机制。

三是打造服务营商环境平台。设立驻海口复兴城服务营商环境检察工作站，打造线下和线上两个涉企服务平台。在线下，工作站检察官定期深入企业进行调研座谈、开展法治宣讲、提供法律咨询以及收集涉企举报线索等检察服务，分别在案件管理大厅、驻复兴城检察工作站办公室和龙泉检察室内设立3个企业服务窗口。在线上，自主研发工作站服务营商环境小程序，向企业免费提供法律咨询、推送典型案例以及法治宣传视频等，还积极入驻海口市龙华区营商环境公共服务平台;另一方面组织研发“龙检云”大数据应用平台，通过与多个行政职能部门信息平台对接，实现千万级别的实时数据传递和即时共享，广泛收集掌握辖区企业关于服务营商方面的诉求线索。

（二）在参与社会综合治理时谨防“越位”

一是坚持法律监督宪法职能定位。牢牢把握自身角色，聚焦法律监督主责主业，在参与社会综治工作中既不缺位，更不越位。

二是树立多赢双赢共赢监督理念。多次召开党组扩大会、全院干警大会要求干警坚决贯彻落实张军检察长提出的“双赢多赢共赢”监督理念和路志强检察长“宽严相济、公正高效”“公益诉讼三多一精”等办案理念，积极与行政执法部门沟通交流，构建监督者与被监督者的良性、互动关系，形成社会综治工作合力。

三是重点防治社会重大风险。集中优势资源积极化解影响省市区的重大矛盾、敏感纠纷和群体性事件，加强对扶贫、拆迁、环保、农民工讨薪、未成年人保护、食品药品安全等重点领域社会矛盾隐患的排查和化解。比如成功调处劳务公司拖欠9名农民工28万余元工资纠纷;后协同区住建局、区劳动监察大队等部门，约谈13家在建重大项目负责人，就农民工工资发放问题提前打好“预防针”，取得良好成效。又如联合公安、法院打击李某英等人缠访闹访、寻衅滋事犯罪案件，有效震慑此类违法犯罪行为，遏制歪风邪气蔓延势头。

（三）以加强风险预警评估减少新矛盾的产生

一是加大“阳光信访”工作力度。将案管与控申部门部分职能合并，积极打造12309检察服务中心，实现案件收送、律师阅卷、控告申诉、领导接访排期、行受贿档案查询服务窗口“一站式”办理。按照“宜公开、尽公开”的要求，逐步强化公开审查和信息沟通，确保信访案件在第一时间得到妥善处理。

二是加快“智慧信访”建设。坚持以人民为中心，积极利用“互联网+”，主动融入“智慧元素”，将建设推广龙华检察微信公众号、12309网上举报平台、12309举报热线与12309检察服务中心的工作紧密结合，让信息智能多跑路，让人民群众少跑腿。依托远程技术在龙泉检察室接通视频接访专网，使乡村群众省心省力足不出“村”就可表达信访诉求，提升群众感受司法服务的获得感、幸福感。

三是逐级落实信访责任制。在承办人层面，坚持“谁办理，谁负责”原则，明确承办检察官既是风险评估责任人，又是案件责任承担者，对应评估未评估或未准确评估造成“闹访、缠访”等后果的，纳入检察官绩效考核;在部门层面，要求控申部门除受理外来控告申诉信访外，还须协同其他业务部门化解案件风险，对业务部门提交、报备的风险案件实行全程监测、评估，必要时启动部门联合接访程序;在领导层面，认真落实院领导包案责任制，明确检察长为严重风险案件主要责任人、分管副检察长为较大风险案件主要责任人。

（四）以健全工作机制助推旧矛盾的化解

一是做好司法救助工作。针对符合司法救助条件的涉法涉訴案件被害人，主动与民政、妇联、财政等职能部门沟通协调，争取资金倾斜支持，制定多元化救助方案，帮助被害人尽快回归正常生活轨道。另外，注重加强心理辅导和精神抚慰，帮助其调整心态，彰显释放检察“温度”。

二是延伸乡镇检察室“大调解”职能。将检察机关纳入调处中心，通过派驻龙泉镇检察室与周边镇委镇政府、派出所、司法所、村委会等机构建立基层矛盾纠纷大调解对接机制，运用法律监督、协商调解等多种方法，促成刑事民事案件申诉息诉和解。依托龙泉检察室建设法治教育基地，加大法治宣传教育力度，定期听取德高望重的乡贤和村民代表的意见建议，收集归类矛盾纠纷诉求，着力化解基层矛盾纠纷特别是长期以来的“积怨旧患”，打造平安法治乡村，助力龙华乡村振兴。

三是开展公开听证工作。以刑事申诉案件为重点，积极邀请办案民警、检察官、社区工作人员、人民调解员、律师等组织召开听证会对案件进行评议，以事实证据说话，让信访当事人现场陈述，以公开公平公正的方式化解涉案纠纷矛盾。

参考文献：

[1] 张灏，牛媛媛.坚持和发展“枫桥经验”创新法治在基层社会治理的作用分析[J].法制与社会，2020（8）.

[2] 张垚.检察机关参与社会治理的理念更新——以新时代“枫桥经验”为启发[J].铁道警察学院学报，2018（6）.