非营利性民办高校教职工参与治理的法治路径探究接剑桥

杨小彬

摘  要：本课题旨在实证研究的基础上，通过对上海及全国部分地区的非营利性民办高校之具体法律制度和相关政策分析、研究，对教职工参与治理的法治路径进行大胆探索与可期实践：希望在这类民办高校的党委、工会、教代会、理事会、监事会，以及党政办、组织人事、财务、系部等重要部门及一线处室，发挥教职工参与治理的能动性，参与组织领导、决策，行使民主监督和部分行政职权;与此同时，创新民主参与治理的法治路径，并突破体制机制的障碍，在工会内部独立专设法律服务部门，为权利行使提供职能保障;凭依在体制机制等方面有所突破与创新，从而推动这类民办高校治理体系与治理能力的现代化进程。

关键词：非营利性民办高校;一线普通教职工;民主参与治理;法治路径

中图分类号：G640        文献标志码：A         文章编号：2096-000X（2020）33-0082-05

Abstract： On the basis of empirical research， this topic focuses on the existing institutional level and the legal environment， aiming at the problems of non-profit private university faculty's right to participate in governance， such as administrative， cadre-oriented， virtual or marginalized， ambiguous appeal path， and so on， to make a big progress on the legal path of such university faculty's participation in governance.  It is hoped that the Party committees， trade unions， faculty congresses， councils and supervisory boards， as well as important departments such as Party and government offices， organizational personnel， finance， departments and front-line offices in such colleges and universities， will give full play to the initiative of faculty and workers in participating in governance， organizational leadership， decision-making， democratic supervision and some administrative functions. Power has made breakthroughs and innovations in system and mechanism.

Keywords： non-profit private colleges and universities; front-line ordinary faculty and workers; democratic participation in governance; path of rule of law

新時代在全面依法治国的进程中，伴随《中华人民共和国民办教育促进法》的修订、颁布施行，非营利性民办高校依法治校也如火如荼地全面展开。[1]依法治校是高校管理与服务的基本方式，而民主参与治理是依法治校的底色，是加强高校顶层设计的底气，是高校民主法治文化滋润、生成和生长的主要营养元素。

一、问题研究的法治思维趋向

教职工参与治理是保障这类高校办学宗旨、办学方向、办学定位与发展目标不可或缺的。在相当长的时期内教职工参与治理的权利被行政化、干部化、虚置化或边缘化、诉求路径模糊等问题突出;在依法治国、及至依法治校等法治意识的浸润下，特别是近两年民促法等系列法规的重新修订、颁布实施以来，这类高校的治理已经从政策保障性向制度建构性转轨，从权利制度化向权利法治化转型，从消极权利保障向主动参与治理转变。本文对这类高校实施依法治校、尤其是一线普通教职工依法参与治理的法治路径展开大胆探索与可期实践，尝试进行体制与机制上的创新并深化;试图在一定程度上运用法治思维和法治方法，化解这类高校一线普通教职工参与治理以及在权益保障方面遇到的困难和矛盾;尝试破解多年以来教职工及工会依法参与治理的形式主义或形同虚设的老难问题。

二、参与治理的基本法治支撑

伴随依法治校的深入，这类高校教职工参与治理在党的政治引领方面不断强化、主要政策导向日臻明朗、规范制度依据越发明晰、基本法律规定更加明确。党的十八届四中全会关于全面依法治国的决定，党的十九大报告中提出加强社会主义法治文化建设的规定，中共中央关于加强民办高校党的建设的规定等，从政治组织的顶层设计上，在这类高校依法治理、民主参与过程中，必须加强党组织的政治核心和监督保障，充分发挥党的政治文化的引领作用;中长期教育发展规划纲要、尤其是教育部依法治校纲要、还有上海市教育委员会开展的非营利民办高校示范校建设等①。前述法律法规政策文件，对这类高校价值选择上进行了政策导向，在民主参与治理上提出了明确的制度依据;最新修订颁布施行的民促法，从学校非营利性的选择上、到教职工参与的组织层面和活动形式以及权益维护上，相比以前均有可喜进步，它以法治规定、以制度保障、以形式设置对教职工参与治理提供了可选向、可探索、可创新、可依归的法治路径②;高等教育法、职业教育法，工会法、工会章程以及教育工会章程等（以下简称：工会规范），对这类高校教职工参与治理、发挥民主监督作用、在体验中增强法治意识、树立法治观探循民主法治路径，具有可持续的社会意义与可适用的法治价值。可以说，在这个法治进程激发权利觉醒的新时代，教职工维权意识不断增强，而且已经主动要求参与学校治理，行使权利积极监督。这一趋势不断提升和扩大，将成为依法治校、民主治校中，一个接地气、可持续、能长效的法治亮点和关键词。

三、基本概念的法治涵意阐释

这类高校民主参与治理的主体，从法理上讲应限定在一线普通教职工（含党员，下同）是比较符合正当性的。对从事一线教学工作、年龄在30岁至50岁之间的中青年专业教师或骨干教师（含实习实训指导教师）依法参与治理，能够确保一线普通教职工权益上的纯正性、真正的民主性和基层上的基础代表性。对基层党支委的组成人员，如党支部书记、副书记，组织委员、宣传委员;团总支的组成人员，如书记、副书记、组织委员、宣传委员;院系主任、副主任、专业主任、副主任、实习实训（室）主任、副主任等职位的教职工不应作为一线普通教职工的主体范畴，这在一定程度上能够慎防、遏制这类高校教职工参与治理权利被行政化、干部化、虚置化或边缘化等问题的发生。

对于一线普通教职工在年龄上界定在30岁至50岁之间是比较合适的。可以说，30岁是一个社会阅历相对比较成熟、工作相对比较稳定、心智比较健全的一个年龄的起点，在专业发展上正处于上升期，有个性也有一定的思想，他们的权益是比较容易受到侵害的;从年龄时段上可以理性地推断出这一主体在职称上一般是讲师、副教授，甚至正教授;鉴于这类高校多属于高等职业技术教育类，所以把实习实训指导老师也归类其中，因为在这类高校中拥有大量的工程师、中高级技师。这样的一个群体体量很大，但权益保障却堪忧。基于这样一个有专业有个性有思想有学历有职称的人，在民办非企业这样的单位是不太热衷于职务升迁当官的，但是他们的权益得不到很好地保障，是值得认真考量和深切揣度的，将这一群体界定为一线普通教职工，对于依法参与治理、行使民主权利是契合实情、符合公允、融合法理的。

四、参与治理的法治路径探究

根据新修订的党章党纪党规、教育法律法规与工会规范，这类高校教职工在组织领导、参与决策，行使民主监督、建议、审议及至决定权等参与治理方面，有可施展的空间和可探讨的法理依据。

（一）参与组织领导权

在组织领导层面，一线普通教职工党员进入校党委成为党委委员，甚或成为学校党委常委。在这类高校通过选举，吸纳一线普通教职工党员进入校党委，成为党委委员;如果条件成熟、或改革力度与党内民主允准，在一定导向的基础上，通过党内民主合法选举程序，成为党委常委;党委在关涉学校重大发展或关系教职工切身利益的决策上，一线普通教职工党员代表全体教职工行使基本一票建议权③。

从宏观架构上，着眼于组织领导层的人员结构，提出一线普通教职工参与组织领导权具有重要的法治价值。这一路径如能成行，作为指导思想或基本条款作出明确规定，不仅在党的方针政策上积极深入贯彻落实加强民办高校党的建设的精神，而且将这类高校的人民民主、尤其是教代会的民主与党内民主相契合、互融贯，在上海及至全国起到示范效应;能够增强教职工对党领导的亲和力，提升党对这类高校各项工作决策的执行力;通过制度创新加强基层党的建设这一举措，成为可复制、可借鉴、可推广的法治素材;从基层到顶层让一线普通教职工党员身同感受到学校党委的领导力，为全面深入加强这类高校党的建设起到示范作用。

（二）单独一票审议权

从教代会民主权利行使方面，一线普通教职工通过教代会、工代会，对关系教职工切身利益的议案上（注：以下简称相关议案），在实行单独召集审议制度的基础上，行使单独一票审议决议权。为避免相关议案审议决议上的行政化、領导意志性、中层干部决策的弊端，在表决形式上建议教代会主席团对事关教职工切身利益或学校长远发展、关涉教职工未来权益的议案，对所有一线教职工代表实行单独召集制，将一线教职工代表召集起来，对相关议案由主席团进行精致解读，在充分听取意见和建议的基础上，再由代表们行使一票审议决议权;代表们对相关议案享有通过、不通过、否决、搁置审议再行议决等权利④。

从中观角度，扎根于民主权利的切实行使，让一线教职工代表们行使单独一票审议决议权具有深厚的法治蕴意。一线民主的法治价值就在于，让代表数量不占优势的一线普通教职工，在权利行使上和代表数量上占大多数的党政干部代表们，在票决上保持形式和程序上的一对一的均等持衡，保证基本的形式民主，实现看得见的民主，感受到法律面前人人平等在工会层面上代表权利的形式民主之彰显。至于实体平等甚或实质平等，一则是法治问题需要代表们对于代表权的认知程度、法治意识的增强、法治思维的生成、法治规则的养成以及法治方法的运用;二则是权利行使需要代表们对权利行使的范围、权利行使的度量以及权益维护的动力、积极性、持久力、耐性等权利素养的提高、巩固、加强和完善;三则是公益修为需要代表们立足为全体教职工权益负责、为学校发展负责的责任意识和公益之心的修身与修为。才能使形式上看得见、摸得着的一对一的均等持衡的民主表决权发挥实在的效能。对一线普通教职工代表而言，真心向善行使权利是最好的民主。

（三）特别一票决策权

在理事会（含监事会）组成人员中，一线普通教职工对理事会或监事会形成决议时，行使特别一票决策权⑤。在已有法治和政策的基础上，着眼于创新这类高校体制机制，从完善法人治理结构入手，在确保一线普通教职工进入理事会、监事会，成为其法定组成人员的基础上，建议在理事会（含监事会）组成人员中，一线普通教职工对理事会或监事会形成决议时，行使特别一票决策权。领悟法治理念、运用法治思维解读民促法中关于决策层组成上所说的教职工代表，从法律嫉妒强权、同情弱者的法理以及从纯粹法律的纯粹性的立法原意探究，这里所指应该是一线普通教职工。因为从一所学校的权力结构上看，一线教职工代表的薄弱或缺席，是法治必须彰显的人文及至对教职工权益的关注和关爱，这正如国家为更好地保护社会弱势群体而特别制定的妇女、儿童、老人、残疾人权益保障法一样，这是衡量一个法治国家的底线标准。同理民促法在决策层上作出这样的明确规定，是对这类高校居于一线的普通教职工的法治关注和权益关怀，也是全面依法治国在教育领域、在这类高校的一次践行，是对构建现代大学制度、推动这类高校治理体系与治理能力走向现代化的一次法治变革。

特别一票决策权的效能在于，代表对事关教职工切身利益或关涉学校长远发展或教职工未来权益的重大决策的议题（以下简称：相关议题），是可以行使如下权利的：第一是议题无效。在教职工代表没有参会缺席或特别授权代替表决的情况下，本次理事会或监事会上不得通过相关议题，否则无效;第二是享有否决权。也就是说，如果在本次理事会或监事会上通过相关议题时，教职工代表本人不同意该项议题，那么该项议题即无效;第三是搁置不议。如果教职工代表不同意相关议题，那么该项议题被搁置，不得作为本次或下次理事会或监事会的议题进行审议、表决，否则作无效议题处理;第四是暂被搁置，下次再议。也就是说，如果教职工代表不同意相关议题，那么这一议题暂被搁置，等下一次会议再提交审议和表决。相比而言，这是一种比较折中的做法。这样会避免因教职工代表自身认知的局限，使所涉事务的延搁或耽误、甚至会影响学校发展、或者其他教职工的权益。通过暂被搁置、下次再议，在一定程度上对所涉议题会给与教职工代表本人和其他理事或监事一个相对宽松的增强了解、加深认识的时间;同时教职工代表或其他理事或监事也会对相关议题通过咨询等形式，听取周边同事或向专业人事请教，能够在一定程度上彼此形成一个较为客观、更加全面地认识;与此同时，也会融合教职工代表在理事会或监事会会议上与其他理事或监事的关系，避免被孤立、被排斥。

（四）重要一票决定权

在重要部门或重要岗位或一线处室，普通教职工在相关部门或岗位上行使重要一票决定权。基于这类高校的重要部门或重要岗位或一线处室职能的重要性、民主的代表性、决策的利害性、利益的相关性、辐射面的民主性、代表的针对性等，对这些部门处室岗位中的普通教职工，依规或依法或依据学校章程需要参与监督、参与决策和建议的权利，尤其是，一线普通教职工在相关部门或岗位上形成决策上建议行使重要一票决定权。

重要一票决定权的行使蕴含着朴素的民主的法理基础。如上所述，在这类高校的人事处（含组织部）、财务处（含资产处、室、科）、党办、校办、工会等关涉学校的重要部门或重要岗位，教务处（含督导科研处、室）、学生处（含学生部）、二级学院（含系/部）等一线处室，这些部门或处室关系到教职工的升职、评聘、发展、福利、待遇、社保、医保、报销、科研、教学工作量核定、资产采购、设备招标、发展规划、顶层设计、组织架构等事关人财物，在这些重要部门或关键岗位或一线处室的普通教职工和管理者，他们掌握着体量很大的内部信息资源，受到工作环境影响和劳动纪律约束，他们对所掌握的体量信息资源相对普通职工形成信息不对称;另外，受到业务水准的影响和工作需要，他们对掌握的信息资源更加熟知;受自身普通职位的影响，处于维护自身权益的考虑，在形成内部意见和建议的时候，他们会更易于提出客观的意见和建议，以便使建立在内部信息基础之上形成的决议，一旦上升到学校层面公布实施的时候，于己于人会更加有利。因为这样的决议是建立在这些重要部门或重要岗位或一线处室的普通教职工的朴素民主基础之上的。

五、民主权益的部门职能保障

针对这类民办高校对依法治校、民主参与、民主监督的匮乏和教职工权益保障不到位、制度不落实的问题，突破法治的常规性基本思维逻辑，在体制机制方面尝试突破与创新，补强教职工依法参与治理的权益保障，在工会内独立专设一个法律服务部门，弥补先前民主法治权益保障的不足和欠缺，从而加快推动这类民办高校治理体系与治理能力的现代化进程。也就是在非营利性民办高校的群团组织、主要是指工会，为了更好地发挥民主参与、民主监督作用，通过相对独立设置或专门设置的模式，在工会内部成立或设立专门的法律服务部门的形式，为教职工依法参与治理提供法律服务或救济路径、维护集体或个体权益等，对依法治校、依章办学发挥民主监督的这样一个独立专设的职能部门⑥。通过这样一个职能部门的设置，创建起部门独立专设的基本模式，为教职工参与治理提供了法治路径上的依赖;在尝试厘清部门职责的基础上，解决了民主参与的制度依归;从而增强工会的基本法治理念，提高民主参与学校治理的能力，助力这类民办高校向治理体系与治理能力现代化迈进。

六、民主参与治理的法治价值

对这些高校教职工参与治理的法治路径进行探索与实践，具有丰富的法治价值和持久的社会意义。

1. 尝试拓宽依循的法治路径，规范监督依法治校的实施。让教职工（含工会）参与治理有可以依循的法治路径，解决参与治理难、权利行使被边缘或被疏远的尴尬境地;对依法治校、依章办学及至管理与服务权限的理清、权力行使的边界及自束、发挥法治监督效能，促使相关规章制度的制定、修改与完善，推动教职工依法参与治理体系现代化进程[2]。

2. 增强参与意识、提高参与能力，推动治理体系与治理能力现代化进程。拓宽教职工依法参与治理有可依赖的具体的法治途径，在具体参与治理活动中发挥法治作用，增强参与意识、提高参与能力，助力依法参与治理能力现代化进程;推动上海教育系统教职工（含工会）依法参与治理的制度建设不断建立、健全和完善，权利行使更加明确、细化、精准、规范，助力教职工依法参与治理体系与治理能力现代化的实现[3]。

3. 提高依法参与治理效能，提供可资借鉴的法治素材。对工会、学校、党委、重要部门和教职工在领导、指导、管理与服务教职工依法参与治理上，投入最小的成本，赢得尽可能大的收益和良好的社会效果，从而提高这类高校坚持公益办学、提升社会声誉方面的精神收益;增强依法参与治理的效能;开辟教职工（含工会）依法参与治理的法治新路径、新境界，为这类高校治理法治化提供一些能够复制、可以借鉴、可行推广的法治素材。

注释：

①2014年5月8日《关于开展非营利民办高校示范校建设工作的通知》（沪教委民〔2014〕12号文）。

②《中华人民共和国民办教育促进法》（修订），自2017年9月1日起施行。

③《教育工會章程》在教育工会的职能部分、与党政的关系上均作出明确规定;2016年12月7日、8日全国高校思想政治工作会议精神以及上海高校思想政治工作会议精神，提出通过党委领导权力行使加强全国民办高校党的建设的基本要求，进而发挥党内民主的需要;在沪教委民〔2014〕12号文件中，对非营利性基本要素的一级指标描述上，提出要健全校级党的领导机构设置、建立规范实施教职工代表大会制度等，对教职工参与治理提供政策指导和硬性要求。