美国“加州规划”的得失成败

魏亚 刘学东

摘要：加州高等教育总体规划让大批美国青年进入高等学校学习，上下连通的三级高等教育体系将优秀原则和普遍入学原则有机结合起来，产生广泛的国际影响。但是，长期不变的毕业生升学安排导致了不变的结构比例，形成了加州公立高等教育层次结构重心低于全州、全州高等教育结构重心低于全国的“两低于”现象，公私立高等教育格局发生了变化。加州已不再是高入学率的高等教育国家模式。高等教育须适应社会经济发展对人才需求的变化，借鉴加州经验，我国高等教育层次结构重心应逐步提高。

关键词：美国加州;加州总规划;高等教育;教育规划;层次结构

“高等教育的层次结构主要是指不同程度和要求的高等教育的构成状态，反映的是高等教育中各层次间的相互关系和组合方式。”[1]高等教育层次结构直接反映人才供给结构，直接作用于经济和社会发展。1960年加州高等教育总规划是美国乃至世界高等教育历史上对高等教育系统最有影响力的规划。在该规划的作用下，加州确立了相互连接的三级公立高等教育系统，结束了高等学校盲目扩张和无序竞争的局面。如今，我国已进入高等教育普及化时代，深入剖析加州高等教育层次结构，对于优化我国高等教育层次结构具有重要的借鉴作用。

一、“加州规划”引领下的加州高等教育发展

加利福尼亚州是美国经济总量最大的州，也是人口最多、种族组成最复杂的州。1960年，加州议会通过《加利福尼亚州高等教育总体规划（1960-1975）》（简称“加州规划”），指导并规范高等教育发展。在“加州规划”指导下，加州成功创建了美国最大规模的公立高等教育系统，推动加州高等教育事业规模扩展和质量提升。“1960年，全美高校适龄人口入学率接近45%，而加州已达55%。”[2]加州在美国率先进入高等教育普及化阶段。按照“加州规划”制定时的预测，预计1975年，加州高等学校全日制在校生将达到66.13万人。实际上，1970年加州高等教育在校生规模就增长到125.7万人，2000年增长到225.67万人，2010年增长到271.46万人。2010年后，在校生规模浮动在270万人左右，2015年在校生规模为268.74万人（如表1）。

数据来源：1958年数据取自，王道余 译，周满生 校.美国加利福尼亚高等教育总体规划[M].北京：人民教育出版社，2005：63;1975“加州规划”预测数取自，王道余 译，周满生 校.美国加利福尼亚高等教育总体规划[M].北京：人民教育出版社，2005：68-69;其余数据取自，Digest of Education Statistics 2017.U.S.Department of Education，National Center for Education Statistics，IntegratedPost secondary EducationData System （IPEDS），Institutional Characteristics component.P419-421.Table 304.10。

2015年，加州高等学校在校生总数为268.74万人，其中公立高校220.22万人，私立高校48.52万人。各类高等学校448所，其中4年制院校264所，二年制院校184所。按办学体制分，公立高校150所（四年制院校34所，二年制院校116所），非营利性高校148所（四年制院校142所，二年制院校6所），营利性高校150所（四制院校88所，二年制院校62所）。详见表2。

根据美国国家教育数据统计中心的资料，在办学层次上，高等学校分为四年制院校和二年制院校两个大类。四年制院校按办学水平又细分为非常高水平研究型大學、高水平研究型大学等小类。2015/2016年，加州有非常高水平研究型大学11所，其中公立大学8所;高水平研究型大学3所，其中公立大学2所（见表2）。全州14所非常高水平和高水平研究型大学中，公立高校占10所。这10所高校都是加州大学系统中的院校。在世界大学排行榜中，加州大学-伯克利分校、加州大学-洛杉矶分校、加州大学-旧金山分校、加州大学-欧文分校、加州大学-戴维斯分校、加州大学-圣克鲁兹分校等多所分校进入世界百所名校行列。加州州立大学系统立足于应用型院校的定位，为当地培养应用人才。加州州立大学系统的23所院校中，有21所院校发展成为博士/研究型大学和硕士学位为主型大学。社区学院系统是一个开放的教育系统，既承担转学教育任务，也承担职业教育任务。一方面尽量接纳有意愿学习的学生，另一方面为他们毕业后继续学习提供方便，先上社区学院，后转入公立大学。有的社区学院有上万名学生。

二、“加州规划”指导下的加州高等教育层次结构

加州规划的核心内容之一是高等学校生源的分配，实际上也是对公立高等教育层次结构的安排。按照规划，加州大学招收加州高中的前1/8（12.5%）的毕业生，同时接收社区学院平均绩点（GPA）高于2.4 并有意愿转入加州大学继续学习的学生。州立学院招收加州高中毕业生前1/3（33.3%）的学生，同时接收社区学院平均绩点（GPA）高于2.0 并有意愿转入州立学院继续学习的学生。社区学院招收其余加州高中毕业生。招生时，社区学院占比约为55%，由于二年后转学，其毕业生占比略低于55%。据美国教育部统计数据（见表3），2015/2016年，按毕业生数或学位授予数统计的加州高等教育层次结构比例约为，副学士︰学士︰硕士︰博士=32︰46︰18︰4;加州公立高等教育系统层次结构比例约为，副学士︰学士︰硕士︰博士=42︰46︰10︰2。

在规划指引下，研究型院校（加州大学）、四年制本科院校（州立大学）和初级学院（社区学院）三个层次的高等院校在各自范围内开展高等教育活动，从无序竞争的混乱状态中摆脱出来，形成了各按其位的秩序。根据规定，加州大学不能合并州立学院或社区学院，削弱州立学院和社区学院的办学实力;州立学院不能改变身份成为州立大学的分校，也不能超出规定开设博士学位和专业领域的课程;社区学院不能开设超过14 年级程度的课程，也不能改制为州立学院。在过去的五十多年中，三类高校系统基本保持大体相当的发展速度，实现共同发展。根据表4的数据，在过去的50年中，加州公立高等教育三大系统的在校生规模出现过小的波动，但基本保持了固定的规模比例。加州大学、州立大学和社区学院的办学规模比例维持在10︰20︰70。

资料来源：加州中等后教育委员会数库，URL：http：//www.cpec.ca.gov/OnLineData/Mining.asp;部分数据取自，何振海.系统化发展视野内的加州公立高等教育——1960年总体规划的历史价值探析[J].比较教育研究，2009（5）：25-29。

三、“加州规划”下高等教育结构矛盾

（一）“加州规划”与高等教育普及化水平

1960年，世界绝大多数发达国家的高等教育仍处于精英化阶段，能够接受高等教育的只是少数青年。“加州规划”规定了公立高等教育系统实行免学费制度，加州在美国率先实行高等教育向所有有能力接受高等教育的人开放，并且免收学费。“加州规划”在制定时就预测：到1975年，将有一百万人进入加州的高等学校学习。[5]规划实施后，加州高等教育规模不断扩大，入学率持续提升。实际情况是，1970年加州高等学校在校生规模就达到了125.7万人（见表1）。英国学者西蒙·马金森在评价“加州规划”的作用时指出：“总体规划的政策性特点、规范性权力和持久性成就在于，它把优秀原则和普遍入学原则有机结合起来，并在实践中取得成效。直到上世纪60年代，这些在很大程度上仍被认为是彼此对立的原则，而克尔和总体规划的起草者们证明了在一个系统内同时实现这两个原则是有可能的。”[6]毫无疑问，总规划快速提升了加州高等教育普及化水平。

长期不变的规制是一把“双刃剑”，带来了很多益处，能够保持政策的稳定性。但是，随着高等教育普及化水平的提高，“加州规划”也出现了令人担忧的问题。西蒙·马金森指出：“加州已不再是高入学率的高等教育国家模式。”[7]美国加州大学伯克利分校高等教育研究中心高级研究员道格拉斯博士也指出：“加州正在日益失去其对于其他州和世界上其他竞争者的竞争优势。美国在高等教育入学率和毕业率两方面都曾经处于领先地位，且在20世纪的大部分时间里，加州在这两方面都曾居于各州前列。但是如今，加州在入学率方面表现平庸，并且获得学士学位的学生比例在全美是最低的十个州之一。”[8]“在美国高等教育系统中，大约50%的学生在两年制学院中学习;而在加州，社区学院中学习的学生占到接受高等教育学生总数的十分之七，这一比率在美国是最高的。”[9]“越来越多的研究表明，进入社区学院的学生与进入四年制学院的学生相比，获得学士学位的可能性要小很多。”[10]“加州规划”虽然规定加州大学和加州州立大学接受社区学院的毕业生，但是在具体执行中存在许多转学障碍。加州大学和加州州立大学对转学的课程要求不断改变，实际上，“在加州，入读社区学院的学生只有大约22%的人能够转入四年制学院，而能够获得学士学位的人就更少了”。[11]设置社区学院的初衷是扩大入学机会、降低教育成本，随着时间的推移，出现了偏差。“加州规划”能够促进并保持较高的高等教育普及化水平，但普及化的质量却是比较低的。

（二）“加州规划”与高等教育层次结构

自1960年以来，“加州规划”没有发生太大的变化。虽然根据实施过程中出现的问题，加州分别于1966年、1972年、1986年、1989年对总体规划进行评估、讨论与修改，但基本规定未变，最大的修改是允许州立大学授予教育博士学位，并要求不管高中毕业生在加州总数中的排列位次，只要在中学排列前1/8和1/3的毕业生，加州大学和州立大学都必须录取。

不变的“加州规划”导致了不变的结构比例。规划为加州高中毕业生安排了三条继续深造的道路，长期按固定比例招生。高中毕业生的升学安排实际上是一种层次结构安排。2015年，学士及以上学位层次占比，美国为74.10%，加州为67.61%，加州公立高等教育系统为59.4%;硕士学位层次占比，美国为20.18%，加州为17.45%，加州公立高等教育系统为10.29%;博士教育层次占比，美国为4.57%，加州为4.17%，加州公立高等教育系统为2.15%。详见表5。

对于加州的高等教育层次结构，西蒙·马金森在评价其现实状况时指出：“2010年在18～24岁学士学位拥有者比例上，加州在50个州的排名中仅位列第43位”[13]。加州公立高等教育系统长期坚持这一结构安排，于是形成了公立高等教育层次结构重心低于全州、全州高等教育结构重心低于全国的“两低于”现象。2015年，美国高等学校总计4687所，其中四年制本科院校3081所，占65.7%;二年制學院1603所，占34.3%。同年，加州高等学校总计448所，其中四年制本科院校264所，占58.9%;二年制学院184所，占41.1%。加州本科院校数占比也低于美国平均水平。

高等教育层次结构因随社会经济发展而调适。一方面，全世界范围内，社会经济发展对劳动者文化素质的要求是不断提高的;另一方面，随着物质生活的不断改善，个人对接受更高层次高等教育的愿望是不断加强的。发达国家的高等教育发展历程表明，在经济社会发展过程中，既要不断提高普及化水平，适应人们普遍入学的需求，又要适时提高高等教育的层次结构重心，满足社会经济发展对高层次人才的需求。我国有学者指出：“近年来加州高等教育因金融危机影响而滞后于经济发展需求，高等教育质量和服务水平均处于下滑状态。”[14]甚至尖锐地提出，“加州规划”已从被崇拜到流于平庸。长期坚守固定不变的结构比例，不利于提升高等教育的整体质量和服务水平，不能适应经济发展和产业升级对高等教育的新要求。“在欧盟和大多数亚洲国家，绝大多数学生都是全日制，并且攻读的是学士学位课程。”[15]

（三）“加州规划”与变化的公私立高等教育格局

“加州规划”是对公立高等教育体系的规划，规划严格限制公办二年制院校升格，以及开设相当于大学3～4年级的课程。社区学院处于加州高等教育体系的底层，办得再好也不允许升格为本科院校。这一规定让高等学校各按其位，形成稳定的格局和秩序，同时也扼杀了一部分院校的积极性。高质量普及化的高等教育需要消耗大量的社会资源，仅靠政府公共财政不能满足增加举办高层次高等教育的需要。这使私立四年制学院有了极大发展空间。在20世纪六七十年代，许多青年只图“有学上”，加州公立高等教育体系深受欢迎。随着时间的推移，许多高中毕业生希望直接就读本科院校，不愿意再经过副学士这一环节的遴选。有条件的家庭就让孩子放弃公办二年制学院的学习，而选择四年制私立学院学习。2015年，加州有四年制本科院校和专门学院264所（含公办高校、非营利性、营利性高校），公办高校只有34所（见表2）。公私立本科学校数之比接近1︰7，在加州大部分的本科院校是私立院校。加州公私立高等院校总数比为1︰2。但是，少部分的公立高等院校承担了大多数的在学规模，产生了较为严重的“倒挂”现象。由于公共财政不堪重负，大多数低层次高等学校的办学质量一般。“加州现在将太多的学生置于那种常常经费不足的二年制学院中，这些学院的大多数学生（约占全州学生总数的75%）都是非全日制学生，存在着严重的经济困难。”[16]根据前表数据，在规划颁行前的1958年，加州私立院校在校生占全部在校生的20%左右。“加州规划”实施了10年以后，在1970年，公立高校在校生规模上升到90%。现在，私立高等教育的在校生规模又恢复到20%（见表1）。2015年，加州本科及以上层次毕业生中，公立院校占61%，私立院校占39%（见表6）。在硕士教育层次，私立院校毕业生占比为59%;在博士教育层次，私立院校毕业生占比为64%。公立院校在研究生教育层次不占主导地位。在高层次的高等教育，公私立高等教育的格局发生了明显的转变。私立高等教育成为主流，斯坦福大学、加州理工等一批私立高校成为精英大学。

四、结语

1960年颁行的“加州规划”将加州公立高等教育分为加州大学、州立学院、社区学院三大系统，明确划分各系统的职能和招生比例，整个公立高等教育系统实行免学费原则，面向加州所有适龄人员。“加州规划”建立各安其位的办学秩序，引导各类高校分层发展，为发展和提高加州高等教育事业作出了历史性贡献，并形成广泛的国际影响。“加州规划”保障了高等教育入学率持续增长以满足经济和人口增长的需求，同时把优秀原则和普遍入学原则有机结合起来。在低层次社区学院学习的学生，如果足够优秀仍然有向上跃升的通道。大多数加州大学在学术研究方面具有卓越地位。然而，长期不变的结构比例引发了高等教育整体层次结构重心偏低，加州低层次的高等教育所占比重过大。在高层次高等教育中，私立高等教育成为主流。西蒙·马金森的结论是：“加州的第二、三级高等教育机构最终的结果不是向前进步，而是倒退。从长远来看提高大众化高等教育的质量和提高世界一流大学的质量同样重要，尽管这两者以不同的方式，也有不同的目标。不仅要强调世界一流大学的重要性，还要强调世界一流高等教育系统的重要性。”[18]我国高等教育已进入普及化阶段，高等教育事业处于由世界中上水平向更高水平迈进的阶段。高等教育须适应社会经济发展对人才需求的变化，逐步提高高层次人才培养比重和高等教育层次结构重心。在推动世界一流大学和世界一流学科建设的同时，应全面提升高等教育普及化的水平，保证高等教育内涵式发展全方位执行，提高我国高等教育综合实力和国际竞争力。

参考文献：

[1]谢维和，文雯，李樂夫.中国高等教育大众化进程中的结构分析：1998-2004年的实证研究[M].北京：教育科学出版社，2007：13.

[2]何振海.美国州级公立高等教育发展模式的构建与变迁——以加州为个的历史研究[M].呼和浩特.内蒙古大学出版社.2011：22-23.

[3]U.S.Department of Education，National Center for Education Statistics，Digest of Education Statistics 2016[R].Integrated Postsecondary Education Data System （IPEDS），Institutional Characteristics component.P524.Table 317.20.

[4][12][17]U.S.Department of Education，National Center for Education Statistics，Digest of Education Statistics 2017[R].Integrated Postsecondary Education  Data System （IPEDS），Institutional Characteristics component.Page532.Table319.20.

[5]美国加利福尼亚高等教育总体规划[M].王道余，译;周满生，校.北京：人民教育出版社，2005：63，68-69.

[6][7][13][18]西蒙·马金森.加州高等教育总体规划和高等教育系统的成败及对中国的意义[J].清华大学教育研究，2017（2）：1-13.

[8][9][10][11][15][16]黄艳霞.美国加州高等教育总规划的过去与未来——约翰·阿布雷·道格拉斯博士访谈录[J].大学教育科学，2009（5）：92-95.

[14]潘建军.从被崇拜到流于平庸——美国加州高等教育下滑的原因及其启示[J].高等教育研究，2015（7）：103-109.

（责任编辑陈志萍）