我国社会养老保障的实践历程及展望

摘 要 新中国成立以来，我国的社会养老保障经历了一个从无到有，从发展到逐步完善的过程。整体上来说，我国的社会养老保障经历了初步建设期、停滞时期、恢复和发展时期、改革时期等4个时期。未来我国社会养老保障将实现一体化发展，推进养老保障一体化建设，需要做好现有各种养老保险制度之间的衔接，同时还要做好相关配套改革。

关键词 社会养老保障 发展历程 改革一体化

新中国成立以来，我国的社会养老保障经历了一个从无到有，从发展到逐步完善的过程。我国社会养老保障制度的创建与发展的经历是与新中国的社会经济发展历史相伴的。整体上来说，我国的社会养老保障经历了4个时期，分别是：1951—1965年的初步建设期、1966—1977年的停滞时期、1978—1996年的恢复和发展时期、1997年至今的改革时期。

一、社会养老保障制度的初步建立期：1951—1965年

1951年2月26日，《中华人民共和国劳动保险条例》（简称《保险条例》）正式颁布实施，标志着我国城镇职工养老保障制度首次创建。1953年，政务院又通过了《关于中华人民共和国劳动保险条例若干修改意见的决定》，进一步扩大了社会保险实施对象的范围。1956年三大改造初步完成后，我国的社会养老保险事业也进入了一个扩大规模的发展时期。1957年3月和1958年2月，国务院先后颁布了《关于工人、职工退休处理的暂行办法》和《关于工人、职工退休处理的暂行规定》，这两项法规把国家机关、事业单位工作人员和国有企业职工的养老退休办法统一了起来，建立了全国统一的退休制度。1964年，又进一步规定了集体所有制企业职工的退休条件和待遇标准。这一时期，我国城市的社会养老保障初步建立，职工的养老保障全部由国家财政和企业共同负担，由此形成了国家和企业一体化的统支统收的社会养老保障模式，即国家/企业保险模式。这一模式与计划经济体制下的劳动力用工机制相适应，对当时经济社会的发展起到了重要的保障作用。

二、社会养老保障制度的停滞时期：1966—1977年

1966—1976年的“文化大革命”使新中国的社会保障事业遭到严重破坏，《保险条例》受到批判和否定。这一时期，管理企业职工社会保险具体工作的工会组织被停止活动，主管社会保险政策的劳动部门也受到削弱，社会保险事务陷入了瘫痪状态。1969年，财政部下发《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见》，规定国有企业停止提取劳动保险金，原来在劳动保险金开支的劳动保险费用改在企业营业外列支，各个企业向本企业的退休人员发放养老金。社会保障不再统一筹划，丧失了其应有的统筹和调剂功能，出现社会保障“单位化”的局面。社会保障制度只能依靠各个独立分散的单位来延续，加重了企业的责任与负担，大大增加了保障风险，不同企业间养老金负担畸轻畸重问题突出，拖欠养老金现象时有发生。

三、社会养老保障制度的恢复和发展期：1978—1996年

1978年我国开始经济体制改革，企业逐步成为相对独立的市场经济体，退休费用的负担程度成为影响企业经营效益的一个重要内在因素，不利于企业之间的公平竞争和经济体制改革的深入发展。1982年，职工养老金社会统筹开始试点，1984年在全国普遍推行，到1991年底，全国基本上实现了职工退休费用的市县统筹。1991年，国务院颁布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》（简称《决定》），规定养老保险费由国家、企业和个人三方共同负担，并提出要建立国家强制性基本养老保险、企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度。《决定》还提出，要积极创造条件，由市、县统筹逐步过渡到省级统筹。1995年3月，国务院发布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，确立了社会统筹和个人账户相结合的养老保险模式，企业和职工均按照一定比例缴纳养老保险费，缴费被分为两个部分，分别计入社会统筹基金账户和职工个人账户。这一制度设计目的是为了体现养老保障“社会互济”和“自我积累”两方面的作用，但是，由于计入个人账户部分的比例过高，计入社会统筹部分的比例过低，削弱了社会保障互助互济的功能，损害了社会公平正义。

在农村，20世纪80年代以后，因为计划生育政策的实施，传统的养老保障方式面临严峻的挑战。1986年，民政部和国务院有关部委在江苏省沙洲县召开了“全国农村基层社会保障工作座谈会”，在此基础上形成了《关于探索建立农村基层社会保障制度的报告》。从1989年到1991年，民政部先后在北京市大兴县、山西省左云县和山东省牟平县等多地进行县级农村社会养老保险试点，在大量试点的基础上，1992年，民政部出台了《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》（简称《基本方案》），确定了“资金个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的指导思想，农村养老保险制度开始在全国各地逐步推开。由于《基本方案》中，政府对农村社会养老保险的责任仅是提供“政策扶持”，养老保险以个人缴费为主，在制度的推行过程中，很多贫困人群由于资金不足，无力参保，使得这项制度出现了“保富不保贫”的现象。1998年后，全国大部分地区农村社会养老保险工作出现了参保人数下降、基金运行难度加大等困难，农村社会养老保险制度陷入困境。

四、社会养老保障制度的改革期：1997年至今

自1997年之后，为了改变社会养老保险制度的各自为政和社会养老保险受益“三六九等”的局面，中国社会养老保障制度的改革明显加速。1997年，国务院颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，要求按照社会统筹与个人账户相结合的原则，在各地原有方案的基础上，建立全国统一的城镇企业职工基本养老保险制度。2000年9月，国务院决定设置全国社会保障基金，由全国社会保障基金理事会具体负责管理，通过多种渠道筹集资金，通过投资运作积累资金，以实现社会保障资金保值增值的目标。这使得养老保险和资本市场的联系得以建立。2003年，党的十六届三中全会作出“逐步做實养老保险个人账户”的决定。2005年12月，国务院下发了《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，规定自2006年1月1日开始，个人账户全部由个人缴费形成，单位缴费不再划入个人账户。

2006年10月，党的十六届六中全会通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，首次提出要建立覆盖城乡居民的社会保障体系。2008年开始，国家社会保障改革的重心移到了农村社会养老保障方面，党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出，要按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，建立新型农村社会养老保险制度。2011年6月，为解决城镇无养老保障居民的养老问题，国务院印发《关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》，城居保实行个人缴费和政府补贴相结合的模式，与新农保在制度设计上非常接近。2014年2月，国务院印发了《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，部署在全国范围內建立统一的城乡居民基本养老保险制度，合并实施新农保和城居保。

五、我国社会养老保障的未来展望

社会养老保障一体化是我国社会养老保障发展的必然趋势。目前，我国存在多种基本养老保险制度，从大的层面上可以分为城乡居民基本养老保险制度、城镇企业职工养老保险制度和机关事业单位养老保险制度，在每一项大制度下还包括区分不同统筹区域的“小碎片”格局。养老保障一体化，一是指基本养老保障覆盖全体国民，二是指制度框架和管理方式的一致性，三是指基本养老保险权益能够有效衔接，从而最终形成统一的养老保险制度。在现有的基本养老保障制度碎片化的格局下，想要推进一体化建设，必须做到三个“打通”：一是城与乡的“打通”，即城乡基本养老保险的衔接;二是区与区之间的“打通”，主要是现行跨区域基本养老保险衔接制度的改进;三是机关事业单位与企业之间的“打通”，即机关事业单位养老保险制度与企业养老保险制度的衔接。社会养老保障一体化是一项涉及面众多、关联性极强的改革，因此，还需要在法制建设、政府财政投入、养老基金运营、养老保障的服务和技术水平等方面进行努力。

（作者单位为中共烟台市委党校）

[作者简介：逄晓婷（1985—），女，山东烟台人，硕士，中共烟台市委党校讲师，研究方向：社会学。]

参考文献

[1] 马桑.中国基本养老保障一体化建设研究[M].北京：人民出版社，2014.

[2] 米红，杨翠迎.农村社会养老保障制度基础理论框架研究[M].北京：光明日报出版社，2012.