财政金融领域精准扶贫政策研究

文/丁义久，长春大学

1 财政金融精准扶贫政策概述

精准扶贫这一理念是习近平总书记新时代中国特色社会主义思想的重要内容，是助力实现全面小康的重要举措。精准扶贫更加强调精准这个概念是相对于一般的粗犷的扶贫的一个概念，所谓的“精准”主要表现在以下六个方面：其一，扶贫对象的确定要求精准，通过对扶贫的精准识别，扶贫对象锁定在贫困人口，谁贫困就扶持谁，相较于以往“大水漫灌”式的粗放扶贫识别程度更高。其二，项目安排精准，扶贫项目因地制宜，能够真正满足贫困人口的切实需求，更能解决突出的民生问题。其三，资金使用精准，通过加强对财政资金的统筹整合和监管力度，促进财政资金扶贫功能的集中性和优先性，确保扶贫工作的规范和高效性。其四，扶贫措施到户精准，根据每家每户的具体情况，科学制定相应的扶贫方法。确保扶贫项目和措施有效落实，切实将扶贫项目和措施做到位，能够让贫困人口真正享受到扶贫项目的有效落实，切实将扶贫项目和措施做到位。

1.1 财政领域精准扶贫概述

1.1.1 财政投融资

精准扶贫离不开财政政策的扶持，地方政府投融资是我国财政投融资的主要形式。财政投融资本质上是以政府财政政策为主要目标，以政府信用为基础进行的政府投融资活动。作为财政政策和金融政策协调配合的重要结合点，一方面，财政投资这一基本的手段既是政府政策意图最为突出的指引性体现，也是确保政府财政支出落实最重要的手段；另一方面，财政投融资实质上就是财政资金信用化的过程，即通过财政资金提供信用来筹集和运用金融资金。为应对国际金融危机，我国于2009年出台了4万亿元财政刺激政策，其中的很大一部分资金来自地方政府。由于地方政府财政收入本身不足以支撑如此庞大的刺激计划，于是地方政府开始大量通过融资平台进行债务融资，以实现促进经济增长的目标。根据审计署债务审计结果，地方政府融资平台数量由2013年的6576家增加至2016年6月的7170家。地方政府负有偿还责任的债务余额为10.89万亿元，其中融资平台债务4.08万亿元，占比37.47%；地方政府或有债务为7.01万亿元，其中融资平台债务为2.89万亿元，占比为41.22%。一直以来，以银行信贷为主的间接融资方式在我国占据着主导地位，商业银行贷款便自然而然地成为地方政府和融资平台最重要的资金募集渠道。

1.1.2 减税降费

作为政府财政扶贫的另一项重要手段，对重点领域实施减税降费现在也越来越成为重要的扶贫手段。减税降费是政府落实积极财政政策的一项最基本的手段。积极财政政策加力提效在此有重要的体现，减税降费规模 2018 年达到 1.3 万亿元；2019 年更是大幅度扩大，预计近2万亿元。减税降费规模中有 70%是减税，减税之于积极财政政策的重要性可见一斑。

201 2年中国开始进行“营改增”试点，“营改增”试点从一开始就设定了减税目标或至少不增加税负（先是强调企业税负不增加，后强调行业税负不增加），但由于企业所处的生产经营周期不同，对一年或更短时期的企业税负的升降作出明确的评判并不容易。随着新增不动产进项税额可以抵扣，增值税税率的直接下调，再说增值税改革不是减税已经很难站得住脚。2019 年增值税税率的下调，特别是 16%下降为13%，减税的大方向已没有什么争议。小微企业所提供的税收收入有限，但在就业上有重要的贡献。2019

年小微企业税负普降，这对于促进就业和增强企业活力都有重要的作用。2019 年中国还有其他减税降费措施，包括降社保费率等。这些减税降费措施已经形成合力，助力经济增长，激活市场活力。减税降费在很大程度上可以减缓企业负担，促进就业问题解决，达到扶贫效果。

1.2 金融领域精准扶贫概述

财政政策直接支持贫困户短期看有效，长期而言不利于贫困人口金融消费者金融意识的提升，容易造成农民将金融资金与财政资金的属性混同的问题。在发放支农小额贷款、扶贫贷款的时候，财政、信贷资金混用，这会造成借款人错认为贷款也是国家的钱，是支农或扶贫的钱，可以不还，导致有能力还款的人的也不愿意还。一个缺乏信用意识的借款人，对于取得的资金，在使用上就很随便，多用于消费等支出，后续还款就不会有保障。财政资金可以发挥撬动商业保险的作用，为农村保险市场开拓提供条件。政府、农户共同购买商业保险，有助于农民金融信用意识、风险意识的培养。

2 财政金融精准扶贫政策效果

2.1 财政扶贫政策及效果

2.1.1 财政扶贫政策已经初步形成体系

中央以及省级财政支出加大对贫困地区倾斜力度，逐步增加像贫困地区的一般性转移。在全国832个国家扶贫开发工作重点县和连片特困地区县一般预算支出中，上级补助及返还比例达80%。中央以及省级财政支出的力度针对这一地区的实际情况，在转移支付方面加大了对贫困地区的倾斜支持，切实有效的增强了贫困地区的财力保障，实现了地方放开手脚加大贫困产业扶持力度。

2.1.2 精准扶贫专项财政转移支付初具效果

专项转移支付向农村贫困地区、贫困人口倾斜，有力地支持了改善农民生产生活条件及农业生产发展。中央财政安排的支持农业生产发展、草原生态保护、退耕还林、农田水利设施建设、水库移民后期扶持、“一事一议”奖补资金等。

2.2 金融扶贫政策及效果

金融扶贫体现在人民银行的货币信贷政策、银监会的监管支持政策、证监会资本市场支持政策、保监会针对扶贫的专项产品开发，以及开发性金融扶贫、商业性金融扶贫等方面。在习近平总书记精准扶贫思想引领下，金融部门对金融扶贫高度重视，“一行三会”出台了一系列扶贫政策和措施，相关部门之间发挥了协同攻坚的作用。

2.2.1 小额信贷

中国人民银行于2016年3月提出大力推贫困地区普惠金融发展，设立扶贫再贷款，利率在正常支农再贷款利率基础上下调1个百分点，引导地方法人金融机构切实降低贫困地区涉农贷款利率水平。与此相配套地，2017年银监会（现银保监会）推出了扶贫小额信贷产品，通过为建档立卡贫困户量身定制的精准扶贫金融产品，其政策要求及含义是“5万元以下、3年期以内、免担保免抵押、基准利率放贷、财政贴息、县建风险补偿金”。

2.2.2 扶贫专项贷款

证监会加大了对贫困地区直接融资政策扶持力度，对国家级贫困县（市）企业和将注册地迁入国家级贫困县（市）的企业，在境内主板、中小板、创业板首发上市的给予“绿色通道”。鼓励成立扶贫产业发展基金，支持发挥政策性、政府性融资担保机构产业扶贫贷款担保功能。2018年1月，人民银行等四部门出台政策，主张加强深度贫困地区扶贫再贷款管理，加大对深度贫困地区的扶贫再贷款倾斜力度，到2020年，力争每年深度贫困地区扶贫再贷款占所在省（自治区、直辖市）的比重高于上年同期水平。

3 财政金融精准扶贫存在的问题

3.1 财政精准扶贫存在的问题

3.1.1 精准扶贫资金的滞留问题突出

在现行的财政政策使用方面，由于资金管理制度存在不足，财政扶贫资金存在滞留问题。在现有的报账制安排下，扶贫项目需要在验收合格后，才能到财政部门报账拨付资金。项目签字资金需要垫付，资金需要通过多渠道筹集。有的贫困户前期通过使用民间借贷进行生产投资，利率较高；项目验收后用补贴资金来归还借款，遇到极端情况会入不敷出，扶贫资金的使用成本增加了。财政扶贫的体制、财政扶贫资金的管理机制需要改革完善。

3.1.2 财政转移支付比例低

目前在财政转移支付过程中长期以来，尽管对贫困县各类转移支付的资金支持力度一直在加大，其经济绩效却并不尽如人意。在2005—2009 年间，一般性转移支付和专项转移支付的平均增速分别为 85% 和 48%，而其间贫困县GDP 平均经济增速仅为 18%。

3.2 金融精准扶贫存在的问题

3.2.1 金融扶贫风险大

贫困地区多面临着粗放式农耕经济，农业生产成本高，产量水平低，需求弹性小，受自然环境和市场环境带来的影响大。遇到自然灾害，很容易返贫，这无疑加重了金融扶贫的风险。同时，贫困地区的教育水平普遍不高，容易引发信用风险和金融诈骗的发生。面临产品质量金融产品的参差不齐，贫困户以自己的现有知识难以找到适合自己的产品。

3.2.2 贷后效果差

金融手段进行扶贫存在成本高的棘手问题。从金融的角度进行扶贫的方式，多以贷款为主，贷款多以小额贷款为主，贷款笔数多，在总量不变的前提下，增加了平均贷款的成本。同时，由于配套的金融扶贫监管和优惠政策不完善。在一定程度上，这种约束导致金融机构对扶贫领域丧失兴趣，打击了金融机构参与扶贫的积极性。

3.2.3 金融扶贫工作面临着精准定位的问题

金融扶贫贷款机构与扶贫对象往往面临着信息不对称的情况。贷款金融机构很难去准确地了解每位贷款对象的具体情况。贫困地区人们又因为受教育水平有限，因而人们有时很难理解这些金融产品，甚至是根本不知道这些金融产品，导致贷款资源滥用或不能发挥出最大作用，把不同金融产品精准定位到不同类型的扶贫对象身上，是扶贫工作面临的巨大挑战。

4 提高财政金融扶贫效果对策

4.1 提高财政扶贫效果方面

4.1.1 提高资金使用效率，加快资金流通

为了有效缓解扶贫资金的滞留问题，以及资金挪用问题。最有效的途径是在各级政府成立专业职务实现专人专管。推动扶贫资金能尽快进入到扶贫领域之中，不要再么偶各环节过多停留，着用同时有利于环节风险，提高扶贫效率。

4.1.2 扩大财政转移支付的比例，完善扶贫

为了完善资金保障制度，提高财政政策助力实现精准扶贫的效果。中央对地方一般性转移支付占全部转移支付在整个2017自然年中所占比重接近62%；通过税制改革促进县域财政收入稳步增长，提升县域扶贫的财力；加强对扶贫资金的监管，各级审计、纪检监察机关，强化扶贫资金各环节的监督审计，严厉处罚违规使用扶贫资金的责任人，杜绝腐败。

4.2 提高金融精准扶贫的对策

4.2.1 精准金融扶贫贷款模式，加强金融创新

提高银行、保险、融资担保机构的之间的合作交流，探索助农贷、助保贷、助贫贷等信贷产品，充分发挥好各方的作用，分散和缓释三农信贷风险。推广实行“村委责任制”，由村委负责对收集贫困户的真实信息并对信息负责，监督落实扶贫资金的使用，同时负责落实贷前教育，贷后培训确保资金的正确使用。

4.2.2 精准金融扶贫领域

扶贫要对症下药，加强对专项贷款资金的引导和监管。习近平总书记在阜平调研时提出的因地制宜、因势利导的扶贫思路，要求扶贫开发发挥比较优势。大力发展特色产业，完善基础设施，发展教育文化事业，重视环境和生态建设，使贫困地区得到可持续发展，提高贷款资金的利用效率，真正使贫困地区脱贫。

5 结论

政府机关尤其是地方政府要加强精准扶贫的识别效率。改善机构设置，设立专人账户管理提高资金使用效率，扩大财政转移支付比例。精准扶贫需要制度保障，加快制度建设，完善扶贫资金保障制度。完善立法和政策工作，从制度和法律两个角度来推进对于扶贫资金的管理和引导，实现真正的资金流入贫困户。加强财政扶贫资金和金融领域扶贫贷款资金的配合引导，两个渠道，两种资金的有效配合，提高扶贫力度。加强对农户的教育工作，提高对扶贫的认识，提高自觉学习竹筒脱贫的意愿和力度。