探索建立涉农资金统筹整合长效机制的研究分析

周苇

贵州市白云区财政局 贵州贵阳 550014

1 涉农资金使用现状

1.1 总体情况

A区在上级关于探索建立涉农资金统筹整合长效机制的工作要求指导下，编制出台《A区涉农资金统筹整合实施方案》，主要从几个方面推进工作：一是加强组织领导，成立区政府统一领导、相关部门参与的涉农资金统筹整合工作专班及办公室，负责涉农资金的统筹推进工作；二是建立相关机制。形成以区财政局和农业农村局为牵头部门，各相关责任单位明确分工，对标落实职责的运行机制；财政局负责按照约束性任务和指导性任务确定可以整合的涉农资金和编制财政规划；发改局负责编制政府投资规划，并与国民经济、社会发展五年规划纲要、区委全会精神和政府工作报告进行衔接；各行业主管部门按照行业、用途对涉农资金进行初步分类清理，清理后会同财政、发改等部门按照财政规划和政府投资规划合理确定政策目标、资金来源、扶持对象、补助标准、实施期限、绩效管理等。三是加强资金管理，强化监督检查，努力发挥涉农资金使用效益。面上来看，涉农资金整合工作推进以来，一定程度上将原有的分散化、碎片化的资金纳入统一管理，形成“多渠道引水、一个管子放水”的资金管理模式，虽然仍然存在不同程度的问题，但总体来说一定程度上有效提高了涉农资金的使用效益，推动了农村经济社会的发展进程[1]。

1.2 近几年A区涉农资金使用情况

从资金支出范围角度来看，2016年—2019年A区涉农资金支出62033万元，占全区一般公共预算收出比重为2.79%，其中：上级下达资金33462万元，占涉农资金支出比重为53.94%，区级资金28571万元，占涉农资金支出比重为46.06%。资金主要用于农业产业结构调整、食用菌产业、农村土地确权、农村厕所革命、动物防疫、防汛抗旱、发展壮大村集体经济、农业综合开发、农村公益事业、百山保护治理、国家级自然保护地整体优化、退耕还林、农村人工湿地、森林资源调查、森林防火、森林管护、大中型水库移民后期扶持、山洪灾害防治、农田水利建设、农村安全饮水、污水治理、水库大坝安全检测等方面。

2 A区涉农资金统筹整合存在的问题和分析

2.1 涉农整合资金扶持产业市场动态导向不足

一是A区农业产业结构中种植结构小而不全，产业链不长，区位优势和主导产业不明显。目前推进的产业主要还停留于第一产业，“短平快”项目多，二三产业开发严重不足，尤其是适于农产品初加工、休闲农业和乡村旅游等谋划开发不够。市场思维不够，产品销售考虑少。在发展农村产业革命的大背景下，大多数首先考虑的是种进去、产出来，对于未来产品销售普遍考虑较少。二是产业开发无品牌。截至目前当地还没有一个公共品牌，各类产品自成一体，品牌推广成本高、力度弱。各乡镇缺乏龙头企业的引领示范及辐射带动不足，生产大户较少，投资能力及抗险能力较弱。

2.2 涉农整合资金运行机制上仍有短板

一是涉农整合资金范围边界模糊，主观随意性大。对上级出台的涉农整合资金范围在理解上有争议。二是涉农整合资金开展绩效评价存在技术难度，大部分单位开展此项工作由财务人员负责，对项目实施目的等方面均不了解，导致各单位在设置绩效评价指标时，细化指标设置随意性大，指标设置量化度不高、评价结果存在偏差[2]。

2.3 涉农整合资金项目“最后一公里”落地难

一是在项目谋划方面不够深入、组织申报项目不够科学，纳入项目库的项目主要为种植、养殖等投资小见效快的项目，基础设施建设项目纳入项目库较少。导致项目总体表现为小、弱、散，因项目规模效益不足，带动群众收益力度不够，导致群众支持落地、发展力度不够。与群众利益链接机制不明显。例如实施的先建后补养殖项目，属短平快项目，没有建立长期有效的利益联结机制，导致群众支持力度不够。二是群众缺乏有效技术培训和专业技术指导，导致群众无信心。当地农户缺乏食用菌种植技术，种植积极性不高，产业内生动力不足、综合实力不强。三是与群众沟通协调力度不够，导致“群众看不清路、算不清账”，对项目不支持。如项目申报前未召开村民大会告知村民、未充分征求相关部门意见、未进行可行性研究和科学研判，导致项目还未实施就因村民上访、不符合土地规划和林地规划等原因无法实施[3]。

3 A区建立涉农资金统筹整合长效机制的工作建议

3.1 对市场动态进行密切关注，全力提高整合涉农资金扶持产业成功率

一是立足区位优势，不断深化农村产业革命，重点围绕城市大市场和人民群众需求变化，主攻“菜篮子、果盘子、花盆子、茶园子”四大产业，突出“食文旅、果文旅、花文旅、茶文旅”发展路径，巩固提升农业产业结构调整成果，全面构建一批集精品农业、特色乡村民宿、民俗文化为一体的“微果园”“微菜园”“微花园”“微茶园”乡村旅游新业态，促进农民收益多元化。要将一二三产紧密联系在一起，引进农产品初深加工企业，并为这些企业搭建平台，与超市（尤其是大型连锁超市）和农贸市场合作，形成产业链，解决产销问题，做到横向联动纵深推进，这样才能提高整合涉农资金扶持产业的成功率。二是不断打造“蘑力小镇”平台，着力推广“蓬莱仙界”系列农产品品牌，培养“合作社+农户”经营大户，不断提升规模效应和带动效应，强化品牌内抗风险能力。

3.2 充分发挥问题导向功能，全力对涉农整合资金运行机制查缺补漏

一是明确涉农资金整合范围。涉农资金整合范围从横向和纵向进行明确。横向主要分为涉农专项转移支付和涉农基建投资两大类，涉农专项转移支付以农业生产发展、农业防灾救灾、林业改革发展、林业生态保护恢复、水利建设和改革、水土保持补偿、农业综合开发、土地整治、高标准农田建设、大中型水库库区基金、小型水库移民扶助基金等大专项为主体；涉农基建投资以水生态及中小河流治理等其他水利工程、农村饮水安全巩固提升、重大水利项目勘察设计等前期工作、农业生产发展、农业可持续发展、现代农业支撑体系、森林资源培育、重点区域生态保护与修复、生态保护支撑体系、农村民生工程、农村扶贫公路等大专项为主体。纵向主要按照中央、省、市、区、乡五级资金来源中除约束性任务以外的资金进行整合。二是明确涉农资金整合管理模式。对行业内涉农资金，实施“大专项+任务清单”管理模式，大专项分为农业、林业、水利、移民、旅游、住房、道路七大类，每个大专项下设置相应的任务清单，按照任务清单安排资金。预算编制时，充分考虑规划引领作用，将性质相同、用途相近的涉农资金统筹使用；预算批复时同步下达资金、大专项和任务；预算执行时，用执行率指标对各单位执行进度进行调度，并与年终目标考核挂勾；任务实施完成后，对各业务主管部门已开展的绩效评价进行重点绩效再评价工作，必要时还可借助第三方机构的力量，充分利用评价结果建立激励约束制度，根据评价结果，资金安排上要有所倾斜。

3.3 深入农村开展工作，有效解决涉农整合资金项目“最后一公里”落地难问题

调动企业、合作社及农户的积极性，积极开展招商引资，盘活农业园区现有资源，搞好技术服务和技术指导。加强农业技术指导服务，为产业发展做好保障。坚持农技人员深入农村、深入基地、开展“手把手”“面对面”“零距离”的技术指导和技术服务；加强与大专院校、科研单位的技术合作，将科研成果应用到现实生产中，为产业发展提供技术保障。多部门联合走基层宣传，深入开展“敲千家门，解万户惑”行动，把方法、前景、实效等给每个群众讲深讲透讲通，确保涉农整合资金项目“最后一公里”按期落地[4]。

4 结语

综上所述，以财政涉农体制机制创新为动力，合理划分政府间财权和事权责任，促进权力和责任、项目和支出相统一，建立事权和支出责任相适应的制度，提高财政涉农资金使用效率，按照科学化、精细化管理的要求，通过涉农资金整合，形成分类科学、分工明确、合理规范、运转有序的财政涉农资金运行管理体制，真正做到“花钱必问效、无效必问责”。