扁平化管理理论对公安机关指挥调度机制改革的启示与借鉴*

曾永春 宋兆铭 王明明

四川警察学院，四川 泸州 646000

当前，我国社会治安形势呈现出动态化、复杂化等特点，违法犯罪、突发事件频繁发生，并极易转化升级，从而影响社会的安全和稳定［1］；同时，从整体国家安全观看，公安机关不仅要维护社会稳定，也要维护国家的政治安全和政权安全［2］。因此，面对管控各种社会风险和驾驭复杂局势的能力需求，公安机关迫切需要完善快速反应、统一指挥、协同行动、有效处置的指挥调度机制［3］，以便更好地整合和利用当前的人力、物力、财力、信息等社会资源，从而提高战斗力并实质性地增强自身维护社会稳定和化解危机风险的能力水平。扁平化管理理论强调管理模式的决策链短、高工作效率［4］，所以它能为公安机关的指挥调度机制改革提供了新的理论基础，能为公安机关内部管理体制改革的深化提供了新的切入点和突破口。本文拟通过对扁平化管理理论的介绍与分析，探讨该理论对公安机关指挥调度机制改革的启示与借鉴。

一、扁平化管理理论概述

扁平化管理是为提高企业效率而建立起来的富有弹性的新型管理模式，它主要通过减少管理层及压缩管理中间层职能部门和机构，使企业决策层和操作层之间的信息传递层级尽可能地减少，从而使企业迅速地将高层决策延至企业生产、营销的最前线［4］，解决了传统企业管理模式的难以适应快速变化的市场环境，决策链冗长、效率低下等企业生存与发展的问题。这是因为随着信息技术的发展、电子商务的出现和知识经济时代的到来，特别是当前高数据速率、高系统容量和大规模设备连接的4G、5G移动通信技术的普及应用，企业所处的竞争环境已发生了很大的变化。企业在现代高科技手段的有力支撑下，依靠各类大数据技术，能够实现对海量数据信息的快速、集中处理，并在第一时间内将有高价值的情报信息传递给企业高层，达到“一网打尽”的目的。所以，“扁平化管理”能在企业中形成共识，一是因为技术上的可行；二是因为市场竞争和提升管理效率的需要。同时，近年来，扁平化管理理论的相关应用也出现了由企业向政府、事业单位等行业延伸的趋势［5］。因此，在公安机关进行扁平化管理的探索是具有重要意义。

二、当前组织结构存在的问题

（一）科层固化明显，基层警力不足

当前，我国公安机关行政组织结构层级设置过多（五级行政体系），管理决策层和基层之间的行政距离较大。而且，随着我国经济的发展和城市规模的不断扩大，为了实现对社会的有效管理，当前公安机关科层化的管理模式也在客观上得到了加强，严重影响了政策制定的科学性和针对性。首先，当前的科层化管理使民警的一切工作决策必须服从于组织内各层级的节制权威。同时，决策层为了保证规章制度得到严格地遵守，又制定并实施更加繁琐的相关程序来加以保证，这也必然导致管理的僵化不畅。并且，由于各类职能部门的领导者往往既是管理者，又是业务权威，不仅掌握行政资源，还掌握着执法业务资源，使得普通民警根本无法参与重要决策的制定，并还使公安机关高层政策的制定也更加地偏向于臆断［6］，增加了普通民警对高层政策主观方面的质疑与抵触情绪，形成了许多政策在基层适用上的水土不服现象，客观地降低队伍的凝聚力。与此同时，虽然全国多地公安机关开展了“向基层下沉警力”工作，在政策层面呈现出资源配置向基层倾斜，但由于政策执行的不力——上级公安机关不愿将自身拥有的资源下放，形成了在人力资源、经费保障和装备配置等诸多方面与科层行政结构相反的倒金字塔形结构，即：上层的资源比基层要多得多！也正因此，普通民警也更倾向于选择压力小、待遇好和晋升快的机关非执法勤务类岗位，更进一步地造成基层警力的不足。

（二）部门沟通不畅，警力资源浪费

目前，与公安机关各部门职能划分相比，各部门之间具体所承担业务工作的划分相对模糊。在具体工作中，各部门对完全属于自己职责范围内的工作能够做到各司其职，但是对于需要统一指挥、联勤联动和协同努力的工作则存在一定程度的相互推诿现象。例如，由于现行的数据考核要求，形成了当前基层执法部门与上级职能部门以完成相关考核指标为工作标准的思想认知偏差，造成了相关部门在警务工作中避重就轻，能力弱化的现象。特别是对于遇到突发重特大警情时，由于相关职能部门之间缺乏流畅地沟通，造成所成立的临时指挥部下达的指令时常缺乏论证，无法满足实际处置需求，极易造成与原负责部门的指令矛盾，使指挥不畅。并且，如警保处、教育处等警务辅助部门，在现实中也经常因人员配备不足而导致服务不到位。但与此同时，有些部门则工作量相对较少，人员冗余，事实上存在人员配备不公的现象。

三、启示与借鉴

（一）促进工作创新发展，提升情报研判能力

2019年5月，习近平在全国公安工作会议上强调：“要把大数据作为推动公安工作创新发展的大引擎、培育战斗力生成新的增长点［6］。”科技信息化在公安工作中具有战略性、基础性、全局性地位。实行扁平化管理可以实施警务大数据战略，推进信息化建设，将对各类警情的现场指挥与处置系统合成一体化的信息共享平台，使离散的数据库和信息资源实现共享并通过对大数据记录、分析和梳理，提高信息系统对警务指挥的参与性，减少上下级之间传递信息的中间环节，避免信息因传递原因的失真，提升情报研判的准确度，从而避免传统执法模式下主观性、偶然性办案，实现公安工作创新发展。

（二）促进部门警种改革，合成作战体系建设

随着警务活动的规模日益扩大，与目前科层体制相匹配的内部机构层级也日益复杂，出现人员配置不合理，警种分工过细、各部门职责重叠严重、信息阻隔、沟通不畅等现象。扁平化管理最大特点是压缩处于中间层的职能部门和相关机构，使决策层和操作层之间的衔接层级尽可能地减少，从而提高工作效率。所以，公安机关的扁平化管理体系内部各警种都应是横向排列的作战单元，并能在指挥体系的统筹指挥下形成整体合力。因此，扁平化指挥调度是提升现代警务指挥决策水平的必由之路，更是新形势下提高快速反应能力、有效应对复杂局面、提升驾驭动态治安局势能力的有效途径。

四、构建扁平化管理体系的基本做法

（一）确立指挥权威，强化合成作战

扁平化指挥以科技通讯为支撑，坚持开放合作理念，打破部门、警种和地域空间概念，充分利用指挥链条短的组织优势，即：首先，对于一般警情，在指挥中心接到报警后，指挥长可利用指挥中心平台将各类报警信息，如：电话号码、警情内容、报警人信息、警情关联人员信息等相关情况，第一时间推送至处警民警APP，让处警民警对要处置的警情预知预判、做好事先应对准备；并根据报警人的位置，通过警用地图生成导航路线，缩短接、处警时间。处警民警到达处置现场后，第一时间采集与警情相关的人、车、物等信息，利用警务移动终端查询比对，确定相关人员身份，并作出准确判断、快速处置。从而实现指挥长动态、全链条控制整个接、处警情况。其次，对重特大类、高风险社会敏感类警情，指挥长可一键启动相关应急预案，动态生成处置流程；并根据警情变化和相应的处置需要，划定封控圈范围、就近点对点地调动警力进行先期处置。同时，可根据现场情况，依托4G图传、飞艇、无人机等方式，实时掌控警情现场情况，指导现场做好处置工作。从而实现图上作战、可视调度、科学指挥。因此，当前公安机关的扁平化指挥调度是通过组织内部的合理分权、确立指挥长的指挥权威来实现指挥链条缩短和严格问责实现警务控制，这不仅形成科学高效、责权明晰、指挥顺畅的指挥体系；它还超越现有的行政管理层级，有效提高指挥效能。

（二）整合信息资源，科学情报研判

扁平化指挥是以科技信息技术为依托，最大程度地发挥高科技手段在指挥调度中的作用。当前各地各级指挥中心均整合了“三台合一”的接处警系统以及天网监控、350兆集群等各类警务信息资源，并实现了各类信息资源与指挥中心平台的互融与互通［7］。同时，各地公安机关也着力打造“智慧大脑”，成立了大数据合成研判作战中心，加强了情报信息的科学研判。指挥中心已将各类重大敏感警情处置的预案嵌入到指挥中心平台，并汇集了丰富的移动核录、核查等信息数据。在战时，可同时依托警用地理信息系统，将所需各类警务资源精准标注，动态实时情示，实现一图可视。与此同时，指挥中心平台也已根据各类警情处置的需要，建设了警情动态研判等功能模块，且每个模块均实现了数据的自动抓取、自动分析，并与民警的移动警务终端相通，真正变数据为信息、变指令为指挥，使平台成为接警、出警、处警的信息枢纽。即：指挥中心在接到警情，在第一时内便能快速“点对点”调度最近警力开展接处警工作，并同步动态研判，充分发挥科技信息技术的集成优势、捆绑运作，从而形成对犯罪打击的强大合力。

（三）提高人员投入，落实装备保障

当前，各地各级公安机关为保证扁平化警务指挥的需要，积极响应中央深化大部门、大警种的改革部署，从做大、做强、做专的角度考虑，重新核定指挥中心的机构设置和相关人员编制，在落实指挥长制的同时也在业务部门公开选拔优秀人才充实指挥中心队伍，优化人才队伍，并将节约的相关人员投入到一线街面的执勤执法，客观上加强了特警、巡警和快反大队的力量投入，实现“警力下沉，警务前移”；且同时推进辅警员和特勤人员的选拔，积极实施政府雇员序列管理，细化相关考核标准，定期招聘和比例淘汰，拓宽人员晋级加薪路径，解决辅助人员的后顾之忧，人员流失的问题。同时，为保证扁平化指挥的技术实现，应落实与扁平化指挥平台之相配套的装备保障，探索尝试将互联网、人工智能和大数据等信息技术手段融合应用到公安实战中，实现打造数据警务、建设智慧公安的目标。

五、扁平化管理的弊端或问题

（一）人员素质参差不齐

首先，扁平化管理的初衷是为了应对“信息的多级传递使警务指挥无法及时有效地做出反应”的弊端而进行的高度分权，而高度分权的前提是成员必须具有良好的知识技能和职业素养，高度的责任心和自觉性。但在实际工作中，由于工作压力大、专业培训不足、技术储备更新不快、交流渠道不畅等原因，指挥中心相关人员在信息研判、预案实施、调度指挥等方面的能力素质与当前复杂的警情处置需求还没有完全匹配，还有一定的差距。

（二）管理控制难度增大

扁平化指挥体系是牵一发而动全身的系统工程。现在公安各级指挥中心均具有直接指挥各级信息管理能力，但还不具备指挥开展实际工作处置的能力。首先，指令传递存在层级缓冲。以市级为列，目前大多数市局指挥中心对一般警情，均指令属地派出所或相关业务部门处置，再由派出所或相关业务部门指派警力赶赴现场；对重大突发警情，在指令属地派出所或相关业务部门处置的同时，再通过无线集群调度系统，指令周边警力参与处置。两种处置方式均存在指令层级转递的缺陷，一定程度上延缓了处置反应时间，削弱了处置效果。其次，处警力量缺乏整合。目前，承担主要处警任务的基层警力以派出所、消防和特警大队、交警事故中队，其他如治安大队、刑侦大队等基层警力都没有纳入指挥中心统一指挥范畴，在遇有重大、紧急警情，特别是跨区域警情时，无法迅速实现地区和部门警种的联勤联动、统一指挥，容易导致延误战机。首先，指令有传递缺陷。以市级指挥中心为列，依据属地原则，对于一般警情，均指令属地派出所或相关警种部门，再由派出所或相关警种部门落实具体的人员；对重大突发警情，在指令属地派出所或相关警种部门的同时，通过调度系统，指令周边警力所属门落实参与处置具体的人员。以上两种处置方式均没有实现指挥中心与参战民警的“点对点”指令传递，没有实质性地改变当前指令层级转递、反应时间迟缓的重大缺陷。其次，处置力量缺乏整合。目前，派出所、特巡警、交警等已纳入指挥中心的统一指挥，而其他如治安、刑侦等部门的警力还没有纳入统一指挥的范畴。在遇有重特大或紧急警情时，特别是跨区域警情时，无法迅速实现跨区域、跨部门和跨警种的联勤联动、统一指挥，从而造成战机的延误。第三，平台标准不统一。公安工作政策性强，所有业务工作的开展都要有相关的法律法规为依据。公安部、省厅以及各级党委政府均依据自己的工作实际，制定了各式各样的工作机制，这在传统工作模式下取得了相当突出理想的实战效果，然而在信息技术手段下则需要优化业务流转程序、数据描述方式、日常操作手段、可视化界面等，并最终朝着智能识别、分析和预警的方向发展。但目前无论是从公安部层面或是厅级层面对数据标准和平台标准没有进行规范统一，多平台之间无内部联系，数据冗余复杂，操作繁琐，且有重复工作的现象发生，导致现在部分平台已无实际使用价值。因此，扁平化管理的出发点务必要以服务基层民警为第一要素，“能用、易用、好用、有用”才是公安深化改革进一步推动完善的钥匙。

（三）对决策者的要求太高

公安机关的“扁平化”指挥的成功与否，在一定程度上取决于授权，而授权的艺术要求各级党委有很高的监督和激励能力。这是因为，管理幅度与管理层级是相互影响的，管理幅度的拓宽增大，必然会压缩管理层级。当前各地公安机关在实施“扁平化管理”的过程中也基本都落实了“指挥长制度”，在遇重大警情时，指挥长拥有先期处置权，并在处理中依据处置情况的变化可随时进行预案调整；而对一般警情则有直接处置权，即：具有直接指挥、越级指挥、联动指挥等权限。但这也必然动了当前“层级指挥”相关部门的“奶酪”。因此，由“扁平化管理”这项改革所产生的部门间利益分配的矛盾是是难以避免的。如何顺利完成过渡，保证队伍的高效稳定，这和此项改革决策本身同样重要，更需要公安机关各级决策者依据实际情况全面细致、审慎稳步地推进。

六、结束语

加强公安机关组织机构改革，是我国社会发展进入新阶段的客观要求，探索出一条公安机关指挥调度能快速反应、统一指挥、协同行动、有效处置的扁平化管理新模式，对推动公安工作创新发展具有十分重要的意义。