我国铁路运输技术规章管理机制优化研究

孙玉明，贾永刚，田 雷

（1.中国国家铁路集团有限公司 科技和信息化部，北京 100844；2.中国铁道科学研究院集团有限公司运输及经济研究所，北京 100081)

铁路技术规章是铁路工作人员利用铁路技术设备、采用一定的生产组织方式，完成旅客、货物运输生产活动所必须遵守的规章制度，是实现铁路运输安全生产管理的重要手段[1]。因此，加强铁路技术规章管理与体系建设是保障铁路运营安全工作的关键[2]。每一次铁路技术的重大革新都需要对铁路技术规章进行重大调整，加强铁路技术规章的统一管理，是发挥中国铁路“一张网”体制优势，保障铁路运输统一调度指挥和高效有序运转的内在要求，也是适应铁路改革发展带来的新变化新要求，推进铁路治理体系、治理能力现代化的重要举措。结合铁路新技术、新设备、新行车条件以及管理体制的调整，对铁路技术规章管理工作带来的新变化，中国国家铁路集团有限公司(以下简称“国铁集团”)于2020年3月启动《中国铁路总公司铁路技术规章制度管理办法》修订工作[3]。通过技术规章管理机制影响因素的系统分析，提出技术规章体系架构、管理职能、业务流程的优化方案，为国铁集团《中国铁路运输技术规章管理办法》(以下简称“管理办法”)修订、规范管理与体系建设提供支撑。

1 我国铁路技术规章管理体系结构优化

1.1 铁路技术规章管理机制优化影响因素

（1）铁路治理体系与治理能力。技术规章是国铁集团制度谱系的重要组成，其管理机制的优化是治理能力提升的重要基础。国铁集团的改革发展和治理体系建设对技术规章管理工作提出了新的要求。国铁集团改制后，相关部门管理职能发生了调整，国铁集团、铁路局集团公司二级管理体制架构逐渐形成，站段作为技术规章执行层面的定位更加清晰。垂直化的治理体系以及进一步明确的管理和执行2方面分工是影响新形势下技术规章体系建设的重要因素。为适应这些影响因素的变化，对技术规章管理机制进行相应的调整和优化，按照国铁集团、铁路局集团公司、站段3个层级，明确技术规章管理的主要内容和职责，清晰界定各层级在技术规章制修订过程中的责权[4]。

（2）铁路运输安全生产管理。国铁集团作为铁路运输企业，安全和效率是关系到其可持续发展的核心问题，在确保安全的前提下，通过新技术的应用和生产组织的变化，尽可能解决铁路运输的效率效益问题。运输安全是开展铁路运输生产工作的基本要求，技术规章作为规范和约束铁路运输系统运行控制的规章制度，是保障运输安全的重要手段，技术规章的制定与执行都应遵循保障运输安全的前提。国铁集团在《关于做好2020年铁路运输安全工作的意见》中提出要健全技术规章管理制度，开展“敬畏规章、执行标准、夯实基础”专题教育，增强敬畏规章意识，传承铁路安全管理经验，夯实安全管理基础。因此，坚持问题导向，以铁路技术规章管理办法的修订为途径，通过优化技术规章管理机制，着力解决技术规章层层加码、下一层级技术规章宽于上一层级等问题，维护技术规章的严肃性，切实保障行车安全和运输效率。

（3）高速铁路快速发展。截至2019年年底，我国铁路营业里程达到13.9万km，其中高速铁路达到了3.5万km，已经形成了世界最大的高速铁路网，每天有5 000多列动车组列车在高速度、长距离运行。高速铁路复杂的外部环境以及成网运营在世界范围内都缺乏相应经验。近年来，随着高速铁路运营速度的提高、行车密度的加大，高速铁路行车组织方式的发展作为影响技术规章体系构建的重要因素，对行车技术规章提出了更高的要求[5]。此外，高速铁路行车安全的理念和方法较普速铁路有了比较大的变化，安全设备由单一性到系统性，安全监控由点式静态到连续动态，数据传输由人工控制向智能化方向发展，这些影响因素的变化都需要配套的技术规章来提升高速铁路的安全和效率。因此，从优化技术规章管理机制的角度出发，加强对高速铁路和普速铁路技术规章的区分管理是铁路技术规章管理体系的发展趋势，也是我国高速铁路快速发展所积累的宝贵经验[6]。

1.2 铁路技术规章管理体系构架优化

通过对《中国铁路总公司铁路技术规章制度管理办法》的修订，完善了技术规章定义，扩展了技术规章管理范畴，从规章定义、规章分类、规章制定以及体系建设等4个维度，对铁路技术规章体系构架进行了优化设计。铁路技术规章体系构架如图1所示。

图1 铁路技术规章体系构架Fig.1 Technical regulation system framework

（1）优化技术规章定义及分类。技术规章定义方面，原办法中规定“技术规章”主要包括运输组织中行车组织方面的技术管理规章制度，《管理办法》为满足技术规章指导规范运输组织的要求，将客运组织、货运组织纳入运输技术规章定义，对管理对象和范围进行了扩充增加，从而完善了铁路技术规章所包含的内容，更好地体现技术规章保障铁路运输安全与生产的作用。技术规章分类方面，《管理办法》将技术规章分为基本技术规章、系统技术规章和单项技术规章3类，取消了临时技术规章的分类。临时技术规章是针对技术管理某一方面急需解决的突出问题，在规定时间内、特定条件下制定的技术规章，有效期限不能超过3年。取消临时规章一方面是由于临时规章的法律效力和执行要求与非临时规章相比是相同的，单独定义临时规章的分类并无实际意义，另一方面临时规章在修订或转为非临时规章时，有时会遇到诸多困难，导致临时规章变成“长期临时规章”，出现超过3年有效期还在继续执行的情况。

（2）优化技术规章体系建设要求。《管理办法》中提出了“层次清晰、结构合理、内容规范、科学严密”的4项技术规章体系建设目标。①层次清晰是为解决逐级管理的问题。针对目前存在的国铁集团、铁路局集团公司、站段逐级管理范围不具体的情况，研究分析各层级技术规章管理部门的职责分工，包括基本规章、系统规章与单项规章之间，上级规章与下级规章之间的关系。②结构合理是为解决同一层级专业管理的问题。针对目前存在的部分专业之间技术规章管理范围界定不清晰，部分专业技术规章管理主体不明确，专业结合部管理协调困难的情况，研究分析铁路技术规章的专业分类、管理范畴和类别等问题。③内容规范是为解决格式管理的问题。目前国铁集团规范了铁路局集团公司《普速铁路行车组织规则》《高速铁路行车组织细则》的编制规则，在此基础上，针对其他专业技术规章未有相对稳定格式的情况，研究分析不同类别技术规章的内容结构，根据需要提出相对统一的技术规章编制规则，如《段行车工作细则》等。④科学严密是为解决管理的外延和内涵问题，结合新技术新设备大量应用的实际，从理论到实践，进行深入的研究论证，科学界定技术规章和技术标准的界定，规范管理铁路运营方面的作业标准、工作标准，如《车机联控作业》《接发列车作业》等。

（3）明确技术规章制定基础。《管理办法》中明确了技术规章是以理论研究、科学试验和实践经验为制定基础，体现了技术规章是理论性、科学性和可操作性的有机结合。铁路技术规章是对新技术新设备理论研究的总结，在此基础上提出可行性的研究意见。通过组织科学试验对其进行验证，试验验证安全可靠之后投入生产实践进行检验，形成相应的技术规章规定。技术规章的修订同样是基于实践经验的总结进行一个不断完善优化的过程。铁路技术规章制定基础如图2所示。

图2 铁路技术规章制定基础Fig.2 Basis for formulating technical regulations

既有铁路技术规章大部分内容的制修订都是依据以上3个环节开展。例如，2017年3月在北京南和广州东动车所，相关单位选取6种不同型号动车组，开展250 m及以下半径曲线的动车组通过性能试验，试验成果有效支撑了《铁路技术管理规程》(高速铁路部分)第299条的修改，即动车组通过小半径曲线的规定。曲线半径为250 m时，动车组的通过限速由15 km/h提升到30 km/h，在保障运输安全的同时，极大地提高了运输效率和经济效益[7]。

2 我国铁路技术规章管理职能网格化设计

《管理办法》通过构建三级纵向管理体制和多部门横向分工协作的整体框架，由上级部门指导下级对口部门的点对点关联方式，搭建技术规章管理矩阵，明确三级管理的职责定位以及“归口管理、专业负责”的基本要求，推进技术规章的网格化管理。

2.1 优化技术规章三级管理体制

《管理办法》明确提出了以国铁集团层面制定技术规章、铁路局集团公司层面细化补充、运输站段层面落实技术规章为主的三级管理体制。铁路技术规章三级管理体制如图3所示。

图3 铁路技术规章三级管理体制Fig.3 Three-stage management system of technical regulations

《管理办法》从工作定位出发，明确了国铁集团是对国家铁路技术管理的统一规定，属于顶层设计，担任着技术规章的基本制定角色。铁路局集团公司重点是细化补充国铁集团层级未进行规定且需要在本局范围内统一的规定，承担着具体规定的实施以及技术规章细化补充的职责。运输站段负责严格按照技术规章规定，组织开展运输生产，并根据站段需要，细化补充铁路局集团公司层级未做具体实施规定的特殊要求，主要承担技术规章落实遵守的职责。

汪！汪！汪……车外右侧，突然蹿出一只狼狗来，足有半个牛犊那么大。轻灵的耳朵、黑黑的背，蹿起来有一米多高，爪子拍打过车窗玻璃，又有些不甘心地滑下。要不是铁链子拴着，狼狗敢上到车顶去。跟着狼狗，从右侧小区传达室里，竟然走出了一个身着僧人衣裳、身材魁梧、相貌凶恶的老男人。他好像瞎了一只眼，秃秃的脑壳，眉毛浓黑。走近了，才看清，是他的右眼皮耷拉得太低了，脖子上还挂着一串佛珠。狼狗看见主人，真是“心有灵犀一点通”啊！飞快地跑到墙角，蹲下身子，前爪蹬地，吐着舌头，呜呜！呜呜……地低吠着。

从管理定位的角度，加强铁路局集团公司层级对技术规章的细化责任，突出运输站段的执行角色，对于站段存在的特殊技术设备及管理模式，可以由站段进行补充。一方面从管理角度，解决了技术规章层层加码，站段技术规章庞杂冗余的问题；另一方面从技术角度，在满足站段对于技术规章具体操作规定需求的同时，解决了部分站段存在的对上级技术规章进行修改放宽的问题。

2.2 科学界定归口部门与专业管理部门职责

《管理办法》细化了归口管理部门、专业管理部门的职责分工，技术规章的归口管理和专业负责相结合的职责界定更加具体和清晰。铁路技术规章管理部门职责分工如图4所示。

（1）国铁集团归口管理部门职责。技术规章归口管理方面，归口部门由科技部改为“科技管理部门”，不再明确具体部门，适应国铁集团企业制改革和部门管理职能调整所可能带来的变化。归口管理部门职责方面，《管理办法》在原办法基础上，对归口管理职责进行了补充完善，增加了组织提出技术规章管理办法建议、组织研究建立技术规章体系、组织基本技术规章的制修订和宣贯工作、指导铁路局集团公司归口管理部门的技术规章管理工作等4项内容。修改后的条款进一步明确和丰富了归口管理职责，突出了归口管理部门在基本技术规章管理中的重要作用，体现了技术规章纵向管理及归口管理的理念。

（2）国铁集团专业管理部门职责。行车组织技术规章管理方面，《管理办法》将运输、机辆、工电、信息等统称为行车专业，并对专业管理职责进行了细化明确。增加了行车专业管理部门负责基本技术规章相关内容制修订和宣贯、检查指导本专业有关技术规章的执行情况、指导下级相关部门和单位行车组织等3项内容。体现了技术规章归口管理与专业负责相结合的原则，完善了技术规章的闭环管理，强调了专业管理的逐级负责。客运组织与货运组织技术规章管理方面，为对应《管理办法》中运输技术规章定义的补充，将客运专业与货运专业的技术规章管理单独成条说明，新增要求与行车专业内容相同。

图4 铁路技术规章管理部门职责分工Fig.4 Division of responsibilities of technical regulations management departments

（3）铁路局集团公司部门职责。规范了站段的归口管理工作。根据近年调研、检查中的发现，个别站段存在将技术规章归口管理部门设置在行政部门，而非技术管理部门的情况，产生无法有效实行技术监管的问题。因此，《管理办法》中明确要求站段的技术规章归口管理由具有技术管理职能的部门负责。

《管理办法》规范了铁路局的专业管理工作。明确了路局层级的行车组织、客运组织、货运组织以及技术设备管理均由对应专业部门负责，包括国铁集团层级制定发布的相关专业技术规章的执行和细化工作，落实专业管理的原则。

3 我国铁路技术规章规范化管理流程优化分析

《管理办法》从技术规章的制定发布到信息化管理，重点研究技术规章在日常管理过程中暴露的问题。从分散式向集中式发展，形成闭环管理流程，搭建统一的信息系统等多个方面，降低执行成本，加强内容管理，推进信息化与集成化，提高技术规章日常管理的规范性。

3.1 基于全寿命周期的技术规章制定程序

《管理办法》强化了技术规章的计划管理要求，补充了技术规章制修订项目的立项、专家审查、审批等规定，进一步完善了技术规章的制修订程序。铁路技术规章制定程序如图5所示。

图5 铁路技术规章制定程序Fig.5 Procedure of formulating technical regulations

（1）技术规章制修订计划管理。为解决部分站段存在技术规章数目繁杂、规章间对同一问题交叉重复甚至冲突规定的问题，《管理办法》中明确规定针对同一管理对象(作业、设备等事项)原则上只制定一个技术规章，一方面符合国铁集团关于精简文件数量的要求，一方面减轻了管理人员和执行人员的负担。《管理办法》增加了提报“计划建议书”和“项目计划调整申请表”的流程，从源头上规范管理技术规章制修订计划，从而促进技术规章的编制更加科学合理，程序更加严谨，确保技术规章制修订计划得到有效落实，提高计划编制兑现率。

（2）技术规章制定发布流程。在国铁集团技术规章制修订环节，《管理办法》增加了“专家审查”的规定，一方面能够更加广泛的征求行业专家的意见建议，有利于减低技术规章起草人员和管理人员的决策风险，提高技术规章的编制质量；另一方面完善了技术规章的制修订流程，体现了技术规章的科学性和严谨性。此外，《管理办法》中明确规定技术规章专家组构成应具有代表性，原则上要涵盖相关专业领域及相关的技术规章运用执行部门。在技术规章发布环节，针对铁路局集团公司存在部分技术规章制定部门与发布部门不统一导致的规章解释与管理错位、事故定责模糊的问题，《管理办法》明确技术规章的发布工作同样遵循“谁制定、谁负责”的原则，形成了从技术规章制定、补充、修改到发布、废止及解释整个闭环过程的统一管理。

（3）技术规章签审制度。《管理办法》完善了国铁集团技术规章会签的要求，明确起草部门要根据专家审查意见修改形成会签稿，经相关部门和技术规章归口管理部门会签，在保障技术规章内容准确可行的同时，严格把关制修订流程的规范性和完整性。此外，随着运输技术规章中客运组织、货运组织相关内容的纳入，部分技术规章制定过程中存在涉及旅客、货物运输各方当事人合法权益的问题，《管理办法》中明确此类技术规章应报法律事务管理部门进行合法性审核。为突出行车组织、客运组织、货运组织作为运输技术规章主体的重要地位，《管理办法》中明确规定《铁路技术管理规程》《铁路旅客运输规程》《铁路货物运输规程》的制修订由国铁集团按规定程序研究决定，充分体现出重大技术问题的集体研究决策的原则[8]。为保证铁路局集团公司重要技术规章制修订的质量，增加铁路局集团公司的《高速铁路行车组织细则(规则)》《普速铁路行车组织规则》《高速铁路站车客运管理规则》《普速铁路站车客运管理规则》《铁路货物运输管理规则补充规定》报国铁集团审核或备案的要求，体现技术规章逐级负责制的精神，凸显上级对下级技术规章指导的原则。为加强高速铁路技术规章安全管理，要求其中高速铁路技术规章应报国铁集团审核，普速铁路技术规章报国铁集团备案。《管理办法》规范了站段层级技术规章的管理职责和程序，为强化和规范站段规章的制修订工作，要求站段技术规章的制修订应经本单位技术委员会研究审议，站段领导班子研究主要负责人审批，报铁路局集团公司核备。为加强上级单位对下级单位重要技术规章的指导，要求站段行车工作细则报铁路局集团公司审核发布。

3.2 统一管理的技术规章信息化平台建设

技术规章管理信息系统是铁路各级管理人员和广大职工学习、查询技术规章重要途径，目前铁路技术规章管理信息系统是分层级分别建设的，这些系统相对较小并且部署分散，不利于系统的日常运维，也不利于全路技术规章的交流和使用。为规范中国铁路技术规章管理，方便广大职工查询使用技术规章，根据国铁集团规范全路信息化管理的整体思路，国铁集团将建立适应于全路技术规章三级管理的信息系统，满足国铁集团、铁路局集团公司、站段三级技术规章管理，操作简单、稳定性好、可扩展性强的技术规章管理信息系统，推进技术规章向集成化管理、便利化应用和智能化分析方向发展。

4 结束语

中国铁路技术发展日新月异，科技创新能力显著增强，技术规章是保障铁路运输的前提和基础，具有极其重要的地位和作用。《管理办法》作为铁路技术规章管理的基本遵循，其修订是优化技术规章管理机制的重要体现。《管理办法》的修订能够更加适应当前铁路运输安全的新形势和新要求，满足铁路生产力的发展，为做好铁路技术工作明确了重点。各层级技术规章管理部门及单位应以新的管理办法颁布为契机，进一步完善和提升技术规章的规范化管理，充分运用高速铁路运营10年来的经验和成果，探索和遵循高速铁路安全运营的内在规律，把铁路运输生产的理论和实践转化为技术规章，确保技术规章的适应性、稳定性和长效性，为铁路运输秩序的安全稳定提供制度保障。