新《档案法》浅解

李娟

摘 要：《档案法》是我国档案工作的根本大法。2020年6月20日第十三届全国人民代表大會常务委员会第十九次会议通过档案法修订草案。本文从新旧档案法对比入手解读新《档案法》的新意。

关键词：新旧《档案法》;对比

2019年10月，十三届全国人大常委会第十四次会议对档案法修订草案进行初次审议。2020年6月16日-20日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议对档案法修订草案进行二次审议并最终通过。新修订的《档案法》（以下简称新法）将与2021年1月1日正式实施。与2016年11月修订后实施的《档案法》（以下简称旧法）相比，新法条款更多、内容更全面、规定更细致。

1 新法结构更完整、条款更多

如上表可知，旧法全文分为六章二十七条，除最后一章附则外，核心内容由五章二十五条构成。新法全文八章五十三条，增加“档案信息化建设”和“监督检查”两章，除此之外“档案的管理”方面增加内容最多。从新旧法的结构对比中不难看出，新法重点规范了信息化建设、监督检查、档案管理三方面内容，这三方面也是基层档案工作的短板。

2 新法内容更细致、更符合实际需要

2.1 规范“档案信息化建设”

早在2002年，国家档案局中央档案馆就向全国档案部门下发《全国档案信息化建设实施纲要》。2016年，国家档案局印发的《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》指出：“全国档案事业到2020年的发展目标是初步实现以信息化为核心的档案管理现代化。”2017年，国家档案局成立档案信息化工作领导小组，全面推进档案信息化建设。当前，全国许多地方启动数字档案馆建，到2019年底，全国已建成34个数字档案馆，遍布十余个省市。与此相对的是基层经营规模较小、人员较少的立档单位档案电子化工作明显滞后，或全部以传统方式保存档案，或仅对管理类档案进行电子化、或电子档案管理信息系统与日常办公系统各行其是、电子化工作滞后，此种情况已无法满足大数据、云计算时代的需要。

针对这一现状，新法增加了“档案信息化建设”专章，从宏观和微观两个层面指出档案信息化建设的重要意义、技术保障、各级主体的任务、电子档案的法律效力等内容。具体为：

新法第一条指出“为了……提高档案信息化建设水平……，制定本法”，也就是将提高档案信息化建设水平作为废除旧法、颁布新法的初衷之一，明确指出档案信息化建设的重要意义和未来档案工作的开展方向。

新法第六条指出“国家鼓励和支持档案科学研究和技术创新，促进科技成果在档案收集、整理、保护、利用等方面的转化和应用”，指明档案信息化的技术保障。

新法第三十五条、第三十六条、第三十八条至第四十一条指出档案信息化建设中各级主体的任务分工：国家层面“推进档案信息资源共享服务平台建设，推动档案数字资源跨区域、跨部门共享利用”。地方政府层面承担领导责任，负责制定规划以及档案数字资源的安全保存和有效利用。具体执层面各级档案馆和机关、团体、企业事业单位以及其他组织为档案信息化建设的主体，具体开展信息化工作，包括建设电子档案管理信息系统、传统载体档案数字化、移交电子档案、制定电子档案管理具体办法等内容。

新法第三十五条强调电子档案的法律效力，即“电子档案与传统载体档案具有同等效力，可以以电子形式作为凭证使用”，从根本上解决制约档案信息化建设、制约电子政务和电子商务发展的一大法律障碍。这是新法反映社会需要和民众呼吁的一大进步。

2.2 细化监督检查

新法、旧法均在“第二章档案机构及其职责”中提到档案主管部门具有“对本行政区域内机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作实行监督和指导”的职能。但旧法未对监督和指导的具体内容进行列举，这就使得档案督导工作中遭遇诸多问题：一是被督导单位对档案督导工作不重视、不认真执行档案法律法规、行业标准，对档案执法检查中发现的问题不认真整改，甚至一个问题十年都改不好;二是督导范围有限，除属地政府直管的行政机关、团体、企事业单位、其他组织外，本行政区域内其他组织几乎不参与档案主管部门开展的各项工作，档案工作的规范化程度很低，这就使得一些档案因整理、保存不利而遗失。

新法以列举“监督检查”内容的方式细化了督导内容。第四十二条、四十三条指出开展档案检查的两种情形及应检查的六方面工作。第四十四条、四十五条指出面对安全隐患，立档单位和主管机关应履行的责任。第四十六条指出档案违法行为的查处。第四十七条指出监督检查中档案工作人员应具备的职业守则。以上条款的出台为合法、有序、高效开展档案监督指导工作、加大落实力度、不断扩大督导范围、提高小微企业档案规范化程度提供了法律依据。

2.3 调整管理内容

与旧法相比，新法“第三章 档案的管理”内容更充实，更适应时代的需要。

一是明确归档范围。旧法和《中华人民共和国档案法实施办法档案法实施》（2017）仅提出档案的定义，未对归档范围进行表述;而国字8号令、10号令虽详细列举了归档范围，但受法规法律效力有限的影响，约束力和执行力明显不足。新法弥补了这一缺陷，第十三条指出 直接形成的对国家和社会具有保存价值的五类材料，应当纳入归档范围，同时除已纳入档案系统督导的单位外，非国有企业、社会服务机构等单位也应对前述材料进行归档。也就是说，归档范围的法律约束力突破了所有制的限制、上升到所有社会组织，有利于全社会档案工作规范化、有序化开展。

二是增加档案馆收集档案方式。新法除细化定期移交档案规定外，增加撤销、合并等特殊情形移交规定，并提出可以以接受捐献、购买、代存等方式收集档案。同时第二十二条指出一般情况下档案所有者享有民间档案的保管权，经双方协商，可由档案主管部门提供帮助或指定档案馆代为保管;必要时才可依法收购或征购。与旧法相比，新法对民间档案保管权的规定更为人性化，在充分尊重所有者保管权的基础上，提出技术辅助和代为保管两种合作方式，这样的规定更有利于民间档案的发现、收集、整理和开发利用。

三是规范档案服务外包工作。近十年来，档案服务行业兴起，从中央到地方各级立档单位均开始引入专业化公司进行档案整理、电子化、开发利用等工作，但在法律层面上并未获得认可。新法弥补了这一不足，第二十二条明确提出“档案馆和机关、团体、企业事业单位以及其他组织委托档案整理、寄存、开发利用和数字化等服务的，应当与符合条件的档案服务企业签订委托协议，约定服务的范围、质量和技术标准等内容，并对受托方进行监督。受托方应当建立档案服务管理制度，遵守有关安全保密规定，确保档案的安全。”此条款从法律层面认可档案服务外包工作，同时为基层立档单位绕过自身不足、加快档案电子化工作指明捷径。

四是明确突发事件中档案部门应做之事。在总结防控工作经验的基础上，新法第二十五条、二十六条提出档案部门应建立健全突发事件应对活动相关档案收集、整理、保护、利用工作机制，档案馆应加强相关档案的研究整理和开发利用，为突发事件应对活动提供文献参考和决策支持。

2.4 其他方面

一是提高档案开发利用程度。新法将档案封闭期限由原来的“三十年”改为“二十五年”，将档案开放主体由“国家档案馆”修改为“县级以上各级档案馆”以及其他档案馆，将“中华人民共和国公民和组织持有合法证明，可以利用已经开放的档案”修改为“单位和个人持有合法证明，可以利用已经开放的档案”，同时明确指出档案开放审核责任。这些规定的出台，扩大了档案开放数量、放宽了档案利用主体范围、明确了开放审核流程，丰富了档案利用形式和意义，为尽快建立方便人民群众的档案利用体系奠定了基础，更好地实现了档案为人民服务的神圣职责。

二是严格违法事项及法律责任。新法将违法事项由原来的八款增加到十款，增加档案服务企业的违法责任，明确罚款的档次和数额，增加“篡改”为违法事项。这些细化性规定有利于构建执法有力的执法机制，加快档案法律制度向档案治理效能的转换。

当然，新档案法也有不足，如对档案开放利用的具体程序语焉不详，档案公布权仍限于“国家授权的档案馆或者有关机关”等，这些不足有待未来修法或制定与档案法配套的下位法时予以完善。2021年即将到来，每一个档案人都应当以高度的政治自觉、法治自觉和行动自觉，全面投身于新法的宣传、貫彻、落实工作中，以自己的行动助力档案工作开创新局面、迎来新气象。

参考文献

[1]徐拥军，郭若涵.《档案法》修订草案的特点[N].中国档案报，2019-11-21（3）.

[2]徐拥军，龙家庆.一部彰显公民档案利用权利的良法[N].中国档案报，2020-7-6（1）.