日本警察管理体制对我国人民警察分类管理的启示*

程 婧

江苏警官学院，江苏 南京 210031

一、日本警察管理体制演进及主要特征

（一）日本近代警察管理体制演进历程

从日本警察创立之时到现在，其管理体制经历了从最初创立时的集中体制，到二战后调整自治的管理体制，到条块结合的管理体制，再到新时期注重集中统一管理体制的演变过程。

初创时期。随着近代社会发展，日本警察管理体制也在变化和发展，基本上具备了相对的独立保护国民、维护安全秩序的职能。自日本近代警察制度创始人川路利良提出“以警治国”思想后，日本逐渐开始摸索近代警察制度建设，主要借鉴欧洲大陆如德国、法国等大陆法系国家的警察制度和警察体制，并将之付诸于日本近代警务建设实践。在中央设置了承担日本全国警察管理的内务省，在东京设置了负责东京警务管理的东京警视厅，并依据德法相关警务制度出台了日本的《行政警察规则》，这一系列举措标志了日本近代警察的正式诞生。

改革时期。第二次世界大战结束后，日本社会被美国全面占领和接管，警务体制方面也开始了美国主导下的日本警政改革，随着《日本警察法》1947 年12 月8 日颁布、1948年3 月7 日开始实施，日本逐步建立起了以地方自治、分权制衡为主要特征的近代警务体制。在原有警务管理体制基础上，建立了国家警察、地方警察和市町村自治体警察并存的近现代日本警察体制。

条块结合。1947、1948年建立的警察管理体制，在其运行过程中逐渐暴露出很多缺点，诸如警务效率不高、警务费用支出过多、维护社会治安和民众安全的警察核心职能不能充分体现，对警察制度改革的呼声也日益增强，加之1952 年开始美国结束了对日本的代管，日本逐渐开始恢复自我管理，所以新一轮警务改革也再次蓄势待发。1954 年7 月1 日，对旧警察法进行了全面修改，并颁布了现行警察法，成立了警察厅，坚持民主管理，坚持地方自治，强调分权制度，确立条块结合的警察管理体制。

统一管理。日本政府于2004 年6 月18 日对警察法进行修订。根据警察法修正案，日本国内如果发生恐怖袭击事件，国家警察厅有权直接指挥和调动各都道府县警察警力。如果掌握恐怖分子踪迹和埋伏，警察厅也可以跳过都道府县层级，直接指挥地方警力。

（二）警察管理机构

按照警察法规定，日本警察体系构成可以分为警察厅、大管区警察局、都道府县警察本部和警察署。

国家警察厅。警察厅为中央警察机构，是日本警察的最高行政机关，掌管全盘警察行政事务，最高领导是警察厅长官。其主要职责为：警察制度编制，紧急状态的处置对策计划，警察通信装备保障、大范围的有组织的犯罪活动的指导、警察队伍犯罪统计和犯罪鉴别等警察事务的管理。

大管区警察局。警察厅在地方还设有7 个大管区警察局（为派出机构）和两个警察情报通信部（东京和北海道），大管区警察局和警察通信部代表警察厅对各都道府县的警察机关实施具体的指挥和监督工作。

警察本部。警察本部为地方警察机构，其所辖的各都道府县警察是日本警察的主体力量，处于各都道府县公安委员会直接领导之下，各都道府县的警察机构均需接受各都道府县公安委员会的指挥、监督和管理。

警察本部最高长官即本部长的名称由这三个层次来决定，东京称为警视总监，北海道为道警察本部长，大阪府、京都和指定县为府县警察本部长，其他为县警察本部长。警察本部驻扎于各自都道府县行政中心城市，并根据所处城市的规模，来设立警察署或市警察部。警察本部一般内设有警务部、交通部、地域部、警部备、总务部、刑事部、生活安全部等部门。

警察署。警视厅和警察本部下设警察署，警察署是日本警务工作的基层单位，日本全国有近1200 个警察署，根据其不同级别，分别相当于我们的公安局、公安分局、派出所。警察署的主要工作是指挥、管理和监督辖区域内警务工作，包括监督、管理辖区内交番和驻在所的警务工作等。

（三）警衔的设置

日本警察实行警衔制度，警衔制度全国统一，警衔设置与职务、职级、工资待遇等有着明确的、规范清晰的对应关系。日本警察实行全国统一的工资待遇和薪级标准，对应相应警衔，警察工资待遇根据其职务、警衔和工作年限等进行相应的分类和定级。根据《日本警察法》第62 条规定，日本警察警衔设置为九级，从低到高依次为巡查、巡查部长、警部补、警部、警视、警视正、警视长、警视监和警视总监。

（四）警察事权划分

日本警察事权分为国家和地方两大板块。加强警察对国家事权的纵向管理力度，在队伍管理、警务保障、执法执勤等方面，通过明确中央事权，分级释放警察地方事权的管理权限，进一步构建合理高效的中央与地方之间条块结合的共同分制的事权管理制度。

警察厅是中央警察机构，总揽中央事权。警察厅承担的中央事权主要包括：皇宫警务、国家安全犯罪侦查、国际警务合作、警卫、刑事技术、信息通信技术、跨地区刑事犯罪侦查对策、全国统一的交通规则制定、统一管理警察机构设置、警察教育培训、警务人员编制以及中高级警官的任命调动等事权。此外，中央还要对都道府县等地方警察提供警务业务指导、相关财政支持以及警务监督、警务支援等。

地方都道府县警察机关负责地方事权。治安防控、刑事侦查、交通管理等以地方事权为主，中央负责指导、提供支援、进行监督。地方事权的具体处置依靠警视厅、警察本部、警察署、110 报警平台、交番与驻在所以及拘留设施等。在条块结合的分权制中，一些地方警察也承担了警察的中央事权，并接受警察厅的统一管理和指挥。另外，国家地方共同负担和提供警务保障。

（五）警察的教育体制

日本全国警察的教育培训为中央事权，中央财政提供全部经费，全额保障警察的培训费用。警察培训的业务则是由警察厅下属的警察大学、大管区下属的警察学校以及各都道府县的警察学校来分级进行教育培训。警察厅管理皇宫警察本部（包括皇宫警察学校）、警察科学研究所和警察学院等3 个附属机构，警察学院不招收本科生，只做警察和警官培训。都道府县警察学校负责所在地区的新警培训以及初级警官的晋升培训。另外，对中级警官的培训，则是由全国7 个大管区和东京、北海道等两个警察情报通信部所设立的9 所警察学校来培训。

二、日本警察管理体制对我国人民警察分类的管理启示

（一）我国人民警察分类管理的重要作用

现代警察队伍的管理改革和建设的科学性和有效性得益于新公共管理学派的管理主义。由于现代社会的信息化迅速便捷，现代的警察队伍管理和警务配置规划必须以效率化为原则，分类管理和调遣已成为警察管理部门的重要工作，警察管理和警力配备中不能出现任何无效警力和负效警力，警察队伍要以专业化为区分进行分门别类管理，警务安排执行严格的分班合作制度，警力分配时根据警察工作量作弹性变化等。这些举措正是新公共管理学派的管理主义对警察分类管理改革的重要理论指导，而人民警察队伍分类管理的科学实践也将促进新公共管理学派管理主义的理论发展和理论升华。新时代要积极作为，以对人民警察进行分类管理为突破口，迎难而上、改革创新，来推进警察现代化、提升警察战斗力、警察职业生涯规划科学化。

人民警察队伍科学的分类管理和改革，是适应时代新发展和人民新期待的必然要求，科学的分类管理可以激发公安队伍生机活力、提升公安机关战斗力，并有助于打造优秀警察形象、促进社会公平正义、维护社会和谐稳定；科学的分类管理能够国家治理体系和治理能力现代化，可以推动公安事业在新的历史起点上开创新局面、取得新发展；科学的分类管理能够为全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的“四个全面”的战略布局提供重要保障，服务于我国社会的繁荣稳定和长治久安。

（二）日本警察管理体制的相关启示

日本是个犯罪率相对较低的国家，日本警察在维护社会安全和降低犯罪率等方面起到了重要的作用，日本警察管理体制在提升日本警察素养和业务能力方面也发挥着重要作用。通过对日本警察管理制度、管理文化的梳理，可以帮助我们深入了解日本警察文化生成的思想理念、构建维度和社会价值，可以帮助我们更好地把握我国人民警察分类管理的实质与规律性。

警察法设置方面的启示。通过梳理近现代日本警察法的构建历程，以及其法理、法条等相关内容，并对照日本社会管理体制，特别是对照警察管理体制进行深入思考，总结其相关构建经验，必将对新时代我国全面依法治国进程中的警务管理和警务改革提供相应的启迪和启示。

警察事权方面的启示。日本警察事权划分主要特点为“强化条线、突出重点，以点带面”。具体来看，队伍管理方面，将机构设置、人员编制、教育培训、中高级警官任免调动等规定为中央事权，其余的相关人事管理权限则下放到地方都道府县警察机关。另外，执法执勤、警务保障方面，则将与中央事权相关的警务保障规定为中央事权，其他则以地方事权为主，中央机关提供指一定的指导、监督、支援。这种划分方法，既能调动地方警察积极性，也可发挥中央警察优势。我国在划分人民警察事权时，应当结合我国国情，借鉴日本经验做法。

警衔设置方面的启示。日本的警衔制度也与职务、职级、工资待遇挂钩，并且有着层次清晰、明确规范的对应关系。全国警察实行统一的工资待遇标准，工资待遇根据警衔、职务、工作年限等分类定级。这样既畅通了指挥体系，也为担任非领导职务的警察拓展了职业保障空间。我国应当结合国情，借鉴日本经验做法，将编制管理与事权划分统筹起来，建立有别于其他公务员的警察管理体系，充分发挥警衔对畅通指挥体系、拓展民警职业保障空间的调节作用，使人民警察的警衔制度与职务、职级、工资待遇更加匹配。

警察职位管理方面的启示。以日本警务改革和队伍建设对我国人民警察分类管理的相关启示为参考，以我国人民警察分类管理框架设计和分类管理为实现目标。具体来看，要建立人民警察分类管理制度，按照不同职位和职务序列分类进行管理，并科学设置职数、职务的科学比例，实行职务、职级同步并行制度；要健全人民警察的统一的招录机制，并分类进行相应培养，以适应正规化、专业化、职业化警察队伍建设的相关需求；完善人民警察的职业保障制度，建立符合警察职业特点的薪资待遇和相关保障服务体系，完善职业相关的津贴、补贴等配套政策，特别是要向基层一线倾斜，向危难险重岗位倾斜。

女警管理体制方面的启示。我们可以借鉴日本设置女警队等方式，着力打造女警职业形象，提升女警职业自尊、职业自信、职业荣誉感。这就需要我们公安部门积极宣传优秀女警形象，如通过榜样女警形象、荧幕女警形象、网络女警形象等方式，突出女警所拥有的心思缜密、耐心沉稳、良好沟通能力等优秀素养，多元化、立体化地呈现优秀女警形象，引导和打造我国特色优秀女警队伍。

警察教育培养方面的启示。随着新时期犯罪形态的发展变化，对人民警察的职业化和专业化的要求越来越迫切。要求我们能够培养出职业素养较高、专业水平较高的全面发展的专业化、复合型警务人才，这成为当前我国各级各类警察教育机构和公安院校日益重要的课题。梳理日本警察教育体制建设，特别是要借鉴其培养对象分类安排、课程相关建设、人才培养方案等方面的经验，为我国警察培养提供了启迪和借鉴，以培养出适合新时代发展的综合型警务人才，使其能够更好地服务于社会发展需要。