“义马模式”的组织与运作机制

郭嘉恒

中国劳动关系学院，北京 100048

随着改革开放的不断深入，经济变革与发展逐渐对社会生活的各个领域产生深远的影响，由于不同地区不同产业发展程度不平衡、发展质量不充分，造成了各个利益团体之间产生了在数量上远多于过去，在种类上复杂多样的矛盾。信访，作为一种带有中国特色的行政权力的救济手段、地方政府组织与群众的沟通协商机制、社情民意的表达渠道，在新时期承担着更加艰巨的化解社会矛盾的历史使命。河南省义马市隶属于三门峡市，位于河南省西部，面积112平方公里，总人口17.09万。为应对新时期的社会矛盾，义马市开创了“义马模式”。即以群众工作部为核心，以便民巡回法庭、领导挂牌等制度为依托的信访矛盾化解机制。

一、“义马模式”的发生机制

（一）“枫桥经验”是“义马模式”的指导思想

枫桥经验是指：“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少、治安好。”发扬枫桥经验的精神实质上就是发动和依靠并且团结了群众，是坚决彻底执行了党的群众路线。“义马模式”的本质就是如此，群众路线是执政党的根本政治路线和组织路线。群工部改革强调用群众工作统揽信访工作，恰好与执政党的理念相吻合①。“义马模式”开创了全国群众工作部的先河，是正确化解人民内部矛盾的范例，不能打压、不能强制，坚持以人民群众为中心，“疏而不堵”，才能化解矛盾。

（二）构建平稳、高效的政治参与模式是“义马模式”的核心理念

信访工作的基本性质是公众性，服务群众并化解其与地方政府之间的误解或矛盾是其初心和使命，信访工作的基本要求是能够及时、准确、有效的反应来访群众的诉求，还要求有关部门公正、认真的对这些诉求进行核查回应。群众也可以通过信访渠道向有关部门提出意见和建议。

政治参与是“在特定体制框架内普通公民或公民团体影响政府政策制定的各种行为”。我们国家虽有广泛代表民情民意的人民代表大会和政治协商制度，但是由于人口众多，基层情况各不相同，导致矛盾纷繁复杂，因此这些制度也不可能使群众的诉求都能够得到有效且及时的反馈。信访制度就担当起地方政府和群众之间的“传话筒”，是畅通群众政治参与的渠道的制度补充。而良好的政治参与则是化解社会矛盾的良药。亨廷顿这样论述过社会矛盾和政治参与之间的关系：“社会动员和经济发展都是现代化进程的必然结果，社会动员往往能够提升人们的渴望和需要水准，而经济增长则能够满足这些渴望和需要，但是常常会滞后于人们需求的增长，这样的需求的增长与需求的满足之间就会形成差距，差距进而造成社会的颓丧和不满，在这样的情况下，人们就会通过政治参与的形式对政府施加压力以图解决矛盾和不满②。”在实际工作中，群众的信访诉求往往以申诉、求决、意见建议、检举揭发等形式出现，而不论哪种诉求其核心都指向群众对政府在制定、实施和执行政策等环节的不满或不解，信访本身就旨在让领导者能够在群众政治参与的途径缺失或者有限的情况下，构建平稳、有效的政治参与体制，以便于领导在倾听和理解群众的需求的同时让群众合理的表达和发泄自己的不满并参与到地方的政策建设中来，形成良好的政治互动。“义马模式”就应运而生，它创造性的继承和发扬了传统意义上的信访工作体制，结合实际需求，促使信访工作的效率和群众信访的满意程度都得到有效的提升。

（三）化解信访矛盾是产生“义马模式”的基本动力

按照应星的分类方法，1979年之后我国的信访工作逐渐从处理动乱时期的历史遗留问题的“拨乱反正型信访”过渡到改革开放初期维护以经济建设为中心的社会平稳高效运转为主的“安定团结型信访”，而随着改革开放的不断深入，社会中的经济发展的矛盾逐渐映射在群众的日常社会生产生活中，根植于过去的政策制度土壤中的信访制度不能有效的应对全新的社会矛盾，这就要求了政府部门从对信访工作的理念到方法上都必须做出改变。具体到义马，经济的快速发展，导致一些深层次矛盾和问题日益突出，2001—2004年，义马市的信访总量年均递增26%，集体上访和越级上访批次大幅增加③，例如在义马市曾经很严重的群体性事件——包工头拖欠农民工工资导致群体上访的问题，笔者在调研中得知义马市的煤炭化工企业每年能够吸引大量的外地劳动力，当时当地还有在年末一并结付整年工资的习惯，每到年关有拖欠工资导致外地劳动者无法返乡引起的信访事件都令义马市原来的信访工作人员十分为难，一方面信访部门没有执法权可以强制执行相关程序；另一方面临近年关政府部门工作繁忙，申诉的问题经过信访部门了解情况并转达本就耽误了时效，再交付其他部门处理导致效率极低，群众也不满意。化解社会矛盾和维持稳定工作日益繁重，以前的工作方式已经不能有效的化解信访矛盾，传统意义上的信访体制明显不能适应经济社会发展的要求。为了在经济发展的同时维护社会稳定开展信访工作，提高化解信访矛盾的效率，义马市从信访机构的组织和运行机制两方面入手，以畅通社情民意的表达机制、提升政府部门对社会反馈问题的处理效率为目的，创建出独具特色的“义马模式”，以期构建良好的政府-群众关系，实现社会矛盾化解与社会经济繁荣的协调发展。

二、“义马模式”的运行机制

（一）建立以群众工作部为主体的组织体系

“义马模式”的核心是对原有的信访组织机构进行重新整合和调整，将信访局调整成为群众工作部，其最直接的影响就是改变了原有的信访局对组织架构：原来的信访局是归属于市政府管理，改编之后的群工部归属于市委管理，但是对外保留信访局的牌子，属于一个机构两个牌子，同时扩充编制，增添职权，群工部由义马市的市委常委领导兼任部长。不难看出，义马市的信访机制改革是一次对信访扩权的尝试，为群工部配置高级别的领导、赋予更加广泛的职权，其目的就是改善信访部门本身缺乏甚至没有处理实际信访矛盾而只能充当中间人、传话筒这一地位的尴尬处境。事实证明，群工部的改革是卓有成效的：从信访部门的角度来说，比之传统意义上的信访部门，群工部能够更好的协调利益各方也就是来访者和有关部门之间的矛盾，能够更加广泛的调动公共资源解决实际问题，也能够以党政领导体系的权力为依托构建行之有效的申诉-处理制度；从群众的角度来说，“义马模式”的改革畅通了领导和群众沟通的渠道，访者能够直接对当地政策的制定者而非平时的执行者提出自己的诉求，这无疑大大提升了群工部在来访者们心目中的地位也就间接的推动了当地信访工作的进展。

（二）制定以服务人民群众为核心目标的配套制度

群工部的改革为义马信访工作的改革奠定了基础，而建立相应的信访工作制度则为其开展日常工作提供了权力依托。

1.领导挂牌、群众点名接访制度

“领导挂牌、群众点名接访工作制度是将相关领导的姓名、职务、职责范围及照片等信息在信访接待大厅予以公示，来访人可以根据自己的需要自主选择挂牌领导接访，解决问题④。”被群众点名的相关部门负责人负责接访，信访工作人员负责进行协调和记录，这样能够直接有效准确的将群众的问题反映到各个相关部门，极大的提升了效率，同时也利于对群众进行心理疏导。

2.便民巡回法庭

长期以来，有很多群众信访不信法，有一些矛盾和纠纷本可以通过法律途径解决，但是却由于法律意识淡薄及法律程序繁琐等原因不愿意走进法庭解决问题而是寄期望于信访途径，这就与依法治国的理念背道而驰，同时也加剧了信访工作的负担，义马市在2008年率先成立便民巡回法庭，便民法庭坚持“公平公正、便民利民”的原则和“多调少判、调判结合、案结事了、群众满意”的方针，把调解贯穿于接访、立案、庭前、庭审、庭后和执行阶段的全过程，尽可能实现诉前调解⑤。

3.半天工作法

义马市要求涉及信访工作的党员干部半天在机关办公，半天到基层了解情况，服务群众，及时发现问题、就地解决，这样可以将信访关口前移，防止、化解矛盾于未然，既创新了化解信访矛盾的工作模式又贯彻落实了当地群众路线，一改信访工作过去只能等矛盾产生了、群众不满了、申讼上门了才开始着手解决的被动局面。

三、“义马模式”的局限性

（一）基于信访机构自身定位的局限性

从信访机构设立的历史来看，信访制度的全称是人民群众来信来访接待制度，其前身就是为领导人整理群众信件、接待来访群众的行政秘书，建国伊始我国的政府机构序列中本没有专职信访工作的信访局，经过历次机构改革，我国才逐渐的建立起完整的信访部门；从信访机构的职能来看，其更像是各级政府部门“传达室”，虽经过不断完善，我国的信访制度早就和最初设立时大不相同，但是拘泥于其自身的定位，信访机构一直没弄够从一个传达社情民意的协办机构转向为能够真正解决实际问题的职能部门。“义马模式”虽赋予信访部门更广泛的权力和更完善的解决实际问题的操作方法，但未能从根本上解决这个问题。

（二）过度依赖行政力量解决社会矛盾的局限性

义马模式的信访工作制度改革中，不论是群工部还是领导接待日制度，其本质上都是利用党政领导的权力为化解信访矛盾提供后盾。来访者的要求可以迅速的被主管领导解决处理，但也可以在某些情况下搁置拖延，义马模式将信访工作中信访局充当“中间人”的角色置换为解决问题的角色，一方面这提升了信访矛盾化解的效率，另一方面这样的角色置换在事实上冲淡了信访制度本应具备的行政权力的救济功能，群工部的改革看似是将各个部门都融入进了信访这个大整体中，实际上是各个部门都增设了一部分信访原有的职能并组合在一起，其核心职能仍然是沟通与协调，群工部的组织体系虽然变大了，但是信访工作的职能却被各个不同的职能部门分散了，群工部作为信访工作的主体的意义与“中间人”的功能都在逐渐的消失。基于此，与其说群工部是信访制度的延伸，毋宁说是政府体制在进一步自我完善社会民情民意的反馈机制，是职能部门在吸收原有的信访体系的基础上，在统一整合和调度的前提下，行使了因本就和本部门职能有关联的社会矛盾所引发的群众申诉的接待处理和政策的调整与改进的职能。

注释：

①田先红.群众工作部改革：缘起、效度及限度［J］.求索，2017（03）：20-28.

②肖艳.亨廷顿对政治稳定因素的分析及其启示［J］.山东省农业管理干部学院学报，2008（01）：115-116.

③王永志.从信访局到群众工作局（部）——对河南省义马市创新群众工作体系的调查［J］.行政与法，2011（03）：23-26.

④义马党政网资讯：http：//www.yima.gov.cn/art/2011/9/9/art_45_43002.html.

⑤国芳.义马率先建立便民巡回法庭［J］.协商论坛，2009（09）：20.