山西省矿山生态补偿机制研究

贺 莉，胡文娟

（中北大学信息商务学院，山西 晋中 030600）

1 山西省能源开采区生态补偿的特殊含义

山西作为我国主要的能源开采省份，工业生产主要有地下开采这种方式，开采强度和规模不断加大，开采方式不尽合理等原因，致使能源开采区地面沉陷现象较为严重；而采矿沉陷引起的生态环境退化等生态风险问题，减弱了生态环境对经济的可持续发展的支撑；生态环境问题逐步凸显出来。

在能源产出省份这一前提下，生态补偿制度具有其特殊的含义。生态补偿的概念首次出现在政策性文件中时，是当时环保总局发布的《关于加强生态保护工作的意见》。此意见提出要求，对于湿地开发企业须对湿地破坏采取相应的经济补偿，同时提出要求，遵循谁开发谁保护、谁破坏谁恢复、谁受益谁补偿的方针，结合实际探索“生态环境补偿机制”。对于矿产资源开发过程中的生态补偿，有很大的指导意义。对矿产资源开发利用过程中的监督管理，需要从确定重点恢复治理区、实行生态破坏限期治理等方面入手。借鉴生态补偿的原理，可以将山西省生态补偿制度解读为：山西省的生态补偿主要集中在矿产资源的生态补偿上。

以政府为主导，全社会参与，分清事权、明确责任，以及拓宽补偿渠道等方式，由政府、企业等受益者或企业通过向政府或个人、单位可以支付金钱或者物质，或提供其他非物质利益等方式，进行弥补其成本的支出以及其他相关损失的行为。

2 山西省矿山生态补偿法制的现状

2.1 山西省生态补偿法制体系缺位

目前现行的有关山西省生态补偿的相关法律法规有《矿产资源法》（2009-今）《山西省矿产资源管理条例》（1998-今），面对新形势、新问题、新情况的出现，该条例都无法更好的适用目前的现状，亟待重新修订。根据《生态文明体制改革总体方案》、《关于健全生态保护补偿机制的意见》的要求，山西省市及主要相关领域内的生态补偿在立法、重要的政策性文件方面相继出台了相关规定，丰富了山西省内生态补偿制度的内容。矿产资源开发生态补偿税费的制度中，规定了矿产资源税、矿业权使用费，以及相应的价款和排污费、水土保持补偿费等。山西省从多方面对生态补偿进行了相关法律、政策性文件剖析，但没有形成有效、统一、完善的矿产资源开发利用的生态补偿的法律体系。这一问题就导致现实中在不同领域、不同地区之间，关于矿产资源生态补偿的制度，在法律的适用和政策上相应的存在一定冲突，造成执行过程中困难重重。我国《矿产资源法》中，在矿产资源补偿费以及资源税方面的规定缺位，已不适应当前我国在环境与资源保护方面应体现的立法精神，因此对该两项制度的修订迫在眉睫。

2.2 山西省生态补偿管理部门不明确，“多龙治水”现象严重

2018 年我国国务院机构改革。改革后从组成部门来看，生态文明建设的管理体制得到了进一步梳理，在生态补偿方面基本可以实现一类事项原则上由一个部门统筹，通过市场在资源配置中进行调整，让市场充分起决定作用，与此同时发挥政府的补充作用，通过这一理念，在生态补偿方面，提出了新的治理方式。

确定生态补偿的归口管理部门，将市场补偿占主导地位，政府补偿加以补充，并将两者形成合力，同时对生态补偿标准量化，生态补偿监测与效益进行评估。结合实践进一步加强生态补偿基础研究。针对山西省的特殊情况，目前生态补偿工作是由省生态环境厅牵头，省国土资源厅、省财政厅配合进行，依旧存在管理主体多个，权责无法明确划分的现象。

2.3 山西省新矿、老矿问题并存

山西省矿产资源有多年的开采历史，一些地区的矿产资源已经趋近于枯竭的状态，随着能源向深部区域开采，应当征收相关税费的矿区面积，缺未征收的面积较大，造成矿区在治理过程中主体缺位，因矿产资源开采导致矿区农民的土地流失、生活困难。亟待搬迁的村民众多，致使山西省面临着历史遗留的问题比较多。

在历史遗留问题产生的旧问题中，责任主体确定困难。因此政府进行修复成为主导，政府承担了生态补偿的主要责任。需要明确规定开采企业对矿区的开采责任之外，在废弃矿区保护方面建立相关制度，加大投资经费，在废弃矿区方面实现分类治理。在山西省对于生态环境破坏的修复情况反馈中，可以看出山西生态破坏的修复不高，其中存在的主要问题即修复资金的短缺。在政府部门成为生态修复的主要负责部门的基础上，政府部门对于专项资金的管理缺乏相应经验，所投入的用于生态环境修复资金不能够集中使用，导致开采区生态环境修复成果较差，未达到生态补偿机制效果。

3 山西省矿山开采区生态补偿机制之完善

3.1 加快推进政策建设

第一，要在现行的矿产资源法中确立保护生态环境优先理念，将生态补偿制度写入《矿产资源法》中，确立矿产资源生态补偿制度的建立是以保护、修复、恢复矿区生态环境为目的。第二，加大矿产资源生态补偿基金在矿产资源补偿费中所占份额，保障矿产资源生态补偿基金的来源，以此解决补偿资金来源问题。第三，规定基金的使用方式、标准，严保矿产资源生态补偿基金专款专用。第四方面，将矿山环境治理和生态环境恢复纳入矿区地方政府进行绩效考核。

3.2 明确山西省生态补偿的补偿责任主体

在我国矿产资源是归国家所有，国家也是矿产资源受益的主体，另外还包括各种微观经济主体、各级地方政府等。以上这几类主体所具备的同一特点为，他们不从事矿产资源开采工作，但可享有矿产资源开采所带来的收益。因此，这三类受益主体在矿企进行能源开采中，对生态环境造成影响，要对其进行补偿和修复。构成生态破坏的责任单位需承担起补偿责任。

3.3 探索“生态旧账”和“生态新账”分治模式

山西还面临着其他金属矿和非金属矿产资源开发的生产规划，如：多种金属矿等矿产的生产和开发。生态环境问题中既有不规范的采矿活动造成的环境问题，又有正在产生的新问题，对确定利益群体也需要采取区分原则，厘清补偿主体的范围，对不同责任主体分别适用不同的补偿方式。

面对山西省出现“生态旧账”情况，省内的一些矿企将被列入矿产资源枯竭名单，最为直接的后果就是矿企濒临破产。矿山开采区生态环境被破坏致使生活在周围的居民无法获得补偿，这些历史遗留问题给划分责任部门带来工作难度，所以要想彻底处理好历史遗留问题，还需要政府出面解决，政府部门要肩负起生态环境治理的责任。可采取有效方案，如加大对破产矿山生态环境治理资金投入，专款专用，确保每一笔钱都用在实处。另外，对于由矿企带头进行环境治理的给予奖励，实行矿产资源优先开采利用的奖励机制，有利于解决政府资金投入困难问题。

对于“生态新账”的问题，主要是其他主体资源产业和新建矿山产生的，应由正在运营的采矿企业和新建矿企承担修复治理工作。第一，原则上应按照“谁破坏、谁赔偿，谁受益、谁补偿”的原则，确定采矿企业根据生态补偿标准负担一定的补偿与修复费用。第二，考虑对矿企的负担能力问题，在社会可接受的范围内，对采矿企业进行生态补偿费用进行征收。根据相关论证结果表示，在矿产资源开发过程中造成的生态破坏进行补偿性收费，收费水平控制在地区物价水平的5%左右，是属于社会承受范围之内。同时对矿产开采企业制定生态补偿收费标准时，需考察山西省矿产品的市场价格以及地区物价水平，将补偿收费与矿产品价格的比例尽量控制在5%左右。采矿企业的生态补偿支出可以按照每吨矿产品销售价格的5%界定，允许企业按照阶段性生态基金的方式提供分期，交给生态补偿服务综合管理部门。生态补偿所需费用不足的，可以由政府财政拨款、矿产资源输入地政府的财政转移支付、环保组织和社会团体等提供的资金来完成。