公平视域下我国碳排放 配额的初始分配

摘 要：  学界对碳排放配额初始分配有历史排放、人际公平、碳隐含与消费公平等不同侧重的方案。对全国试点省市的碳排放及相关数据进行考察，可以分析出资源禀赋、经济发展水平、地区人口规模、行业布局等状况均与碳排放初始配额有密切关系。各区域碳排放配额的初始分配，既要坚持气候效益原则，科学、合理利用控排系数，又应考虑到区域公平与公民个体公平。在具体方案上，可考虑运用熵值法进行加权运算。排放区域的公平，需考虑区域经济发展水平和地区人均历史碳排放的双重指标，对双重指标较低的区域给予倾斜性配置;排放个体的公平，需进一步优化排放信用机制，完善区域之间的排放配额调整机制。此外，还应完善相关配套制度的建立，推进地区排放配额的公平合理分配，兼顾公平性与可操作性。

关键词： 碳排放交易;初始配额 ;分配公平

作者简介： 张富利，福建农林大学文法學院副教授，复旦大学博士后，法学博士，研究方向：理论法学、国家治理（E-mail：childefulizhang@foxmail.com;福建 福州 350002）。

基金项目： 福建省哲学社会科学重点项目“习近平总书记关于生态法治重要论述研究”（FJ2018MGCA006）

中图分类号： F205;F113.3  文献标识码： A

文章编号： 1006-1398（2020）05-0065-14

习近平总书记指出，“生态兴则文明兴，生态衰则文明衰” 。对此，党的十九大报告明确作出了生态系统保护与环境监管体制改革的重要部署，将碳减排提升到整个国家和社会发展的战略高度上来。国家《十三五规划纲要》做出了更详尽的明确规划，提出了关于国家“碳排放初始分配制度”的健全建立 。生态环境部于2019年3月向社会公开发布《碳排放权交易管理暂行条例（征求意见稿）》，表明了国家建立碳排放权交易市场的制度决心。即将出台的碳排放权交易适用细则，将是打造生态环境保护中国方案的重要组成部分，因而在制定交易规则时，碳排放权在省区内的公平分配的重要性便凸显出来。碳排放初始配额的具体分配是落实一切碳排放制度安排的前提。由于长期以来中国地域经济呈现出以东部沿海为核心向中西部区域梯度递减的特征，任何仅仅采用单一规则做出的碳排放分配额度都可能导致分配标准的高低不一，最终造成客观结果上的分配不公。故此，在分配正义的视域下，建立契合国家政策导向与经济发展规律的制度安排是环境监管的重要举措。实际上，无论在各个国家内部的碳排放权分配实践还是国际减排协商，碳排放权的公平性问题始终是未来国际环境气候的核心焦点，碳排放权初始配额的公平性也一直受到较高的关注。

一 碳排放分配额度的主要分配方案

如何落实后京都议定书时代的减排目标，始终存在着多种途径，每个利益相关者都会给出对自己最为有利的方案。而“碳预算”方案的最核心问题——如何实现国家之间的财政转移支付，直到目前仍未得到实质解决，难以直接通过国际上的“碳预算”方案来确定国家之间的碳配额。与国家之间的“碳预算”方案所遭遇的复杂情形相比，一国在国内通过碳排放初始配额的确定来构建碳交易市场的方案较为可行。 但国际上的碳排放权分配方案与理论，对国内各区域之间碳排放初始配额的确定具有极重要的参考价值。碳排放权分配的演进路径如表1。

碳排放分配额度的上述方案，体现了各国对分配公平的理解差异。具体而言，关于碳排放初始额度的确定，主要理论包括：

（一）侧重碳排放的历史排放问题与代际公平问题

该观点认为，近二百年来，全球碳排放的总量超过90%来自发达国家， 因此，无视排放的历史问题便构成了对发展中国家碳排放权的规则歧视。 从历史公平的角度出发，发达国家需要承担相应责任，应主动采取措施缩小发展中国家与发达国家之间的差距， 国家间的碳排放分配必须坚持公平和正义的基本原则。 不过，基于历史角度出发的公平责任在具体分配之时，各国的碳分配额度便会发生巨大的争议。对于碳排放的标准测算原则，公认的体现公平程度的标准是基尼系数，而各国历史上的碳排放额度估算的基尼系数值在0.4以下，有学者因此认为碳排放额度采用历史标准进行分配的公平性较强。 同理，我国学者通过采用历史—基准趋近法统计碳排放的分配结果，可以得出基于历史标准的碳排放额度分配不仅具有政策目标协同的特性，而且可以破解国内区域间经济发展差距过大的难题。

（二）侧重当前的碳排放与人际间的分配公平

从历史公平的角度是存在争议的，将视野仅仅局限于历史公平的结果便是让对历史无任何过错的当代人承担了与其无关的责任，因为实际排放者是历史维度上的人，而不是生活在当下的人。 而且，大气作为生态环境的一部分，是所有人类的公共产品，环境权也逐渐被普遍认为是基本人权的平等权， 任何时代的任何人都拥有享用生态环境的基本权利，都有无差别的平等排放权利。 通过以每个个体的人均累积排放统计，计算出以人均分配作为标准的“碳预算”初始分配额度，将之分配给每位生活在地球上的个体，满足人类个体生存的最基本需求，从而保障了碳排放分配预算方案的公平。 这种基于人口数额的分配方案，好处在于，既容易促进稳定的长期公平，又极具可操作性。

（三）基于排放现实与效率考量的分配公平

由于各国在经济、社会、技术等方面的重大差异，生产加工制造行业中的清洁技术应用必然差距悬殊。对此，碳排放额度的分配须以实现效率上的公平为目标，坚持正确的生态环境导向，鼓励清洁能源与清洁技术的普及推广。无论是以历史还是产出水平为依据的分配方式均存在重大的局限，若没有考虑到区域排放效率的差异，“鞭打快牛”的现象就会不断发生。 因而对于碳排放额的确定，根据市场效率进行分配是最公平的原则。不过，若通过ZSG-DEA 模型对中国各省市减排的责任额度进行测算，排放分配的方案却只能满足DEA有效，并不能充分彰显分配公平。 而且，如果基于收益原则来研究中国的碳排放问题，通过对过去三十年中世界重要国家的碳排放及收益侧碳排放转移进行核算，可以得出，中国过去三十年的直接碳排放要高于收益侧碳排放，收益原则在纠正生产者偏差的效果上发挥了重要作用，未来构建以收益原则为核心的碳排放责任核算制度体系是实现碳减排的重要路径。

（四）碳隐含于消费分配公平

碳排放的出发点在不同国家之中存在差别。部分学者认为，发达国家的碳排放属于社会过度消费导致的“奢侈性排放”，而发展中国家的碳排放却是为了解决民众基本生活问题的“生存性排放”。 在贸易全球化时代，发达国家处于生产加工制造产业链的最顶端，而发展中国家却大部分位于初级产品加工的最底端，高污染高耗能产业大都集中于发展中国家。以中国为例，约有三分之一的碳排放产生于出口产品的加工制造。 因而，采用消费排放指标作为碳排放额度分配标准的观点一直具有影响力。 同理，对国内隐含碳的研究也受到了该路径的影响，在国内各地区之间碳排放权的配额分配也将隐含碳问题作为重要的考量指标。

不同区域之间对不同原则的青睐程度差异明显，坚持单一原则会导致极端的碳排放额分配结果，最终让整体效益受到损害， 所以在国内外四种路径的研究中，碳排放分配额度的公平性原则均为各方承认，成为共识。学界关于公平原则的探讨由来已久。一般认为，“公平”概念包含了程序与过程，即按照同一原则来分配社会公共权利和资源，依据相同准则做出评价 ，而环境公平强调所有人在享用生态环境资源上的机会平等。 在公平概念之下衍生出了历史公平、代际公平、人际公平以及发展公平等诸多视角，不同视角下的分配方式与分配结果自然有云泥之别。在碳排放权的区域分配上，所坚持的“公平”更侧重于资源分配规则的公平，包括整体公平与个体公平。前者是指碳排放的分配规则从整体角度的考量公平与否，后者指碳排放的分配规则是否兼顾了个体公平。绝对公平的制度不会存在，任何规则也不能保证一切参与的个体都能有同样程度的公平感受，对此，整体公平的制度常常采用民主社会中的“多数决”方式来解决。不过，在地区之间的碳排放额度的分配问题上，碳减排责任的划分以及碳排放额度的具体分配方案均并不具有强制执行力，一旦存在争议和分歧，可能的后果便是認为规则对自己不公的参与者采用“退群”的方式做出对抗。作为公共产品的碳，其一切协商、博弈都有赖于参与方的合意，商谈过程中的任一参与方退出都将使整个谈判面临破裂。而当下的各种制度设计与理论探讨多集中于碳排放的整体公平，在整体公平前提下的碳排放具体分配方案，蕴含了部分个体较高的相对剥夺感，最终将导致参与个体的“退群”，商谈破裂也就难以避免了。

对于碳排放权的分配公平，实际上应以个体公平作为基础，重视每个参与个体感受公平，依据每个参与个体对碳排放分配方式的个体偏好，最大限度考虑多元分配原则，根据个体公平，采用综合型平衡的加权分配方案。采用以参与个体感受公平为准的加权综合分配方案，一方面提高了实际工作中的可操作性，促进碳减排共识基础的达成;另一方面，通过实现碳排放参与个体感受公平来促使了整体公平的推进，从而为实现碳排放权分配的整体公平提供可能的路径。

二 我国碳排放量及分布的演变轨迹

根据历年的《中国低碳发展报告》及《中国统计年鉴》，可以大致绘出国内从2000年至2018年之间碳排放总量、碳排放强度及人均碳排放量的演变轨迹，见图1。再根据对应年度的《中国统计年鉴》中的相关数据，同时能够测算出国内省市区碳排放变化的情况。

由图1可看出，国内碳排放总量从2000年呈现出持续增长的趋势，2013年达到峰值，这与我国的工业增长几乎是同步的;2014—2016年持续三年连续下降，说明了各省区的碳减排工作的初步成效;2017年和2018年虽然出现碳排放总量略微上升趋势，但排放强度出现了下降，这也是各省区经济结构和能源结构持续转型的一个初步证据。通过《中国统计年鉴》的年度数据测算，从各省区分布的情况来看，山东、河北、山西等省区的碳排放量明显较高，山东省的排放量始终居于榜首，高达166.1亿吨，辽宁省则紧随其后，高达117.4亿吨。 显而易见，这些地区或是东部经济较发达地区，或是老煤炭基地。东部地区较早地分享了改革开放带来的制度红利，利用先发优势收获了较大的经济利润，但东部的工业化进程也导致了大量温室气体的排放。而其他内陆地区，尤其是青海、宁夏、江西等欠发达地区，工业化、企业规模化均处于后发劣势，起步较晚，在历史上排放量明显要低于东部地区，因而在未来的排放责任中，也应该承担较少的历史责任。同时，在统计中发现，省区面积小或人口数量较少的地区，累计排放量也相对较低。海南、广西、福建的碳排放指数曾在1990年位于前三，而最后三位则是北京、天津和上海三个直辖市。从能源结构和产业分布上看，三个城市的经济发展支柱是工业，排放指数较低。而到了2018年，山西、宁夏和内蒙古三个较偏远的内陆地区的排放指数依然处于较低水平，除了产业结构以高耗能的工业为主，还存在大量矿区开采。从1990—2016年，各省区的排放指数统计，北京市变化最大，这也侧面说明了近十年北京在整治环境上取得了一定成效。

国内碳排放总量及各省区排放量的变化轨迹，印证了两个问题：

第一，假设按照历史责任进行配额的分配，那么山东由于历史排放量最大，承担的减排责任也必然最多，因此将得到配额最少。其实际得到的配额将与实际排放值出现极其悬殊的差距。同时，辽宁、内蒙古、河北等地的配额也将严重不足，而北京、上海等行政区划面积较小和人口相对较少的地域因历史排放责任小，会出现排放配额的盈余。但值得注意的是，如果采用人均标准来界定，这些直辖市的排放责任也会提高。根据历史责任进行分配的原理在于，历史排放额度较高的地区，获得的排放配额也较少;历史排放额度较低的地区，获取的排放配额也较多。这种带着惩罚性质的机制，在实践中存在着惩罚过度而牺牲效率的问题，例如完全根据此原则，山东分到的配额严重不足，会因减排负担过重，影响地区经济发展的积极性。

第二，如果将地区人口、经济GDP、资本存量、地区就业情况及地区碳排放量作为基准，计算地区CCR 效率的话，可以推断出北京、上海、浙江等初始经济效率较高的地区配额数量将提高，而辽宁、内蒙、河北等初始经济效率较低的省区则配额数量会降低。如果基于效率原则对碳排放配额进行分配，则显然可以看出，北京、上海、浙江等发达地区的经济效率远远高于内蒙古、辽宁等地。在效率主导机制下，东部发达地区继续提高效率的最佳途径是继续提升碳排放量，这从较长时期的排放数据统计亦能够看出;而初始效率较低的省域提高效率的唯一方法则是减少自身排放。这显然会出现排放配额分配的悬殊结果，甚至出现赢者通吃的局面。所以，基于效率分配的机制必然会导致“马太效应”，拉大地区之间的差距。

结合各省人均GDP的情况可以看出，效率原则的隐性结果是对人均GDP较高的省区相当有利，而对人均GDP较低的省区则相当不利;相反，历史责任原则的适用则恰恰相反，有利于人均GDP较低的省区，却对人均GDP较高的省区不利。因而，采用综合原则的方式是一个大致公平的选择，这也是保证成本效应最不差的结果。兼顾效率与公平的分配机制，是东西部大致上均能接受的一个合理结果。

因而，真正适合中国的减排方案可能要考虑如下两个方面：其一，不同的分配原则会出现不同的社会效果。我國碳排放初始配额的分配、减排责任的分担，应坚持在公平原则下兼顾效率的权衡，既要防止“鞭打快牛”的惩罚机制，又要避免地区经济的“马太效应”;其二，不同的初始配额方案，直接影响到各省区的碳减排成本。采用历史责任原则下的地区平均碳减排总成本将较高，而采用效率原则，地区减排总成本较低。考虑地区减排成本这一重要因素，公平原则下兼顾效率的分配原则较为合理。

三 影响碳排放配额初始分配的要素

国家于2011年下发了《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》，批准北京、上海、天津、 重庆、湖北、广东、深圳七省市作为试点开展碳排放权交易。于此，对上述省市的经济规模、碳排放数据进行取样统计，如表2，探讨公平视角下可能影响碳排放配额初始分配的因素。

对试点相关数据的统计结果分析，影响碳排放初始配额在省域之间分配的主要因素大致有如下几个：

（一）地区资源禀赋

地区的产业布局与能源结构是能够影响碳排放初始配额的重要因素。在七个试点省市来看，碳能消耗较高的工业所占份额较高，天津、重庆、湖北、广东超过了40%，而湖北第三产业所占比重略低。受产业布局及各省市资源禀赋的影响，各地区的碳排放量差异显著，京津唐等能源密集型老工业城市的碳排放强度要显著高于沪宁杭、 珠三角等轻工业城市圈。以煤炭为主的高碳能源结构城市的碳排放量较高，对此，《十三五规划纲要》中提出优化西部综合能源基地，推进可再生能源的协同开发利用。

（二）地区经济发展水平

当下各省区之间的经济发展阶段、GDP总量及人均值等方面的差距极为悬殊，而地区经济规模和GDP总量与本地区的碳排放强度具有一定关联性。在碳排放研究中，学界常用脱钩（Decou-pling）理论来解释碳排放与地区GDP变化的趋势：正常情况下，经济发展速度应与碳排放增长是同步的。而当地区碳排放量的增加速度低于地区经济增长速度，为“相对脱钩”;当地区碳排放量减少而地区经济发展速度却持续增长，便是“绝对脱钩”。 这种现象在碳排放初始额度分配中应予以考虑。从表2分析可知，北京、上海、广东等城市经济基础较好，产业布局中高新科技产业等新兴技术产业比重较大，碳排放量与地区经济增速的关联度并不密切，基本上处于“相对脱钩”的状态，但距离理想的“绝对脱钩”尚有距离。而其他大部分城市的碳排放量同地区经济发展的增长是同步的，所以在大部分地区使用行政手段对排放企业进行干预是必要的，而且在部分地区人均GDP的提高成为该人均碳排放量提升的最主要原因。 总体上看，经济发展规模与省区之间碳排放初始配额具有关联性，关系到省域间碳排放初始配额的公平分配。

（三）地区人口数量

根据地区人口的总数量对各省区之间的碳排放初始配额进行分配，实现每个公民在公共资源使用上的权利平等，体现了人际公平。国家建设碳排放权交易市场，在确定各省区碳排放初始配额时，应充分考虑公民个体的碳排放权。近年来，大量中西部人口向长三角、珠三角等地区流动，人口的流向直接影响了碳排放总量，必然对地区间碳排放额度的初始分配产生相关影响。现有研究表明，居民消费习惯与30%以上的碳排放有关，城市人口中年龄在15～64岁之间的比例越大，碳排放量的数值就越高。 就现状看来，广东连续多年净流入人口超过百万，成为名副其实的人口第一大省。 而天津成为取样中人均碳排放量最高的地区，与人口规模不无关系。人口的变化会与能源的需求量相关，人口数量是关系到碳排放初始配额在省域间分配公平与否的重要因素。

（四）减排成本

能耗水平与企业减排技术直接反映了能源利用率，在相当程度上反映了一个地区的能源消费水平与节能降耗状况。从样本统计结果看，各地区的单位 GDP 能耗差异较大，北京、上海、广东的单位 GDP 能耗明显低于其他地区，而天津、湖北等地的单位 GDP 能耗相对较高，实际上也高于同期全国平均水平。单位 GDP 能耗与单位减排成本关系密切，单位 GDP 能耗较高的地区，由于碳排放强度低，碳减排潜力也相应较大，所以其单位减排的成本也就相对较低。 调整和优化能源结构是国家生态环境保护的一项长期战略，“十三五”期间，全国的煤炭消费所占比重有所降低，非化石能源所占比重分别持续提升，但中西部地区的化石能源所占比重依然较大，节能减排技术远比东部沿海地区落后。 在试点省市的数据来看，总体上天津、湖北的单位GDP能耗较高，而北京、广东、上海的单位GDP能耗较低，原因在于北京、上海等地的清洁生产技术较为先进，在现有排放基础上的减排空间不大，对应的减排成本就明显比较高了。由此可以看出，对省区之间的碳排放初始额度进行分配时，若从能耗水平、减排技术的角度出发，充分考虑城市的减排技术基础、减排成本、减排潜力，能够较好贯彻碳减排的成本公平原则。

四 公平视域下碳排放配额的初始分配

全国范围内的碳排放配额的初始分配，在实践中分为两个步骤，第一步由碳排放交易主管部门对各省区的碳排放配额予以分配;第二步则由省级碳排放主管部门将全省得到的国家配额再分配给碳排放企业。 在作为试点的七省市碳分配额实践情况的探索，我国碳排放交易市场的建立应考虑在初期采用无偿分配的机制，应将公平性作为完善的重点予以考虑。在排放额的初始分配中贯彻公平原则，需在控排区域之间与排放主体两方面同时推进。

（一）控排区域之间的公平

控排区域间的公平主要强调不同行政区划的碳减排压力应符合其历史累计碳排放量、减排潜力及减排能力。 由于各省区的经济规模、能源消费幅度、能源构成、人口总量、人均收入及碳强度等方面差异巨大，必将导致各区域碳减排的成本、效益、社会影响均不相同。在追求碳减排与经济增长的双赢目标下，通过将区域间的分析框架引入到“碳预算”方案之中，将各省区历史上的碳排放量进行计算，得出各省理论上的配额，进而将总体减排额度按照既定标准加权分配到各省区，各省区再进入碳交易市场，根据既定规则进行交易，最后实现节能减排。 这种方案的好处在于，工业发达地区、能源结构以煤炭为主的地区出现碳预算赤字，环保生态较好的地区、清洁能源较普及的地区必然会有碳预算盈余，碳预算赤字地区能够通过向碳预算盈余地区购买配额来实现超出配额的碳排放，从而通过市场价格的机制达致公平。但在具体实践中，该方案亦面临着挑战。其一，碳排放的详实历史数据收集困难，科学性、客观性难以保证;其二，国际上采用碳排放人均累计的方法，具有合理性与公平性，但国内可能不宜直接采用人均累计的方式。原因在于，省内区域之间存在着人口跨区域流动、国家产业政策调整以及隐含碳排放等多种问题。诸如“西电东送”工程，山西省作为煤电输出地，电气的碳排放是为了供给东部省份的用电，但排放数额却计入山西省的排放额度上。 其三，财政转移支付是一个必须考虑的重要方面。各省区之间通过进行财政转移支付购买碳排放配额，实际上是将碳减排责任由从超额排放的企业转移到了政府，而政府的财政最终来源于纳税人的税收。但若为了避免使用纳税人的钱为企业埋单，改由超额排放企业直接向政府申购配额方式，便会提高碳市场的交易成本。

省际之间的碳排放配额分配，须充分考虑我国各区域间经济水平、能源结构、行业特征、碳减排潜力以及碳强度水平差距悬殊的现实情况，建构以行业为基准的配额分配体系，推进省区之间的碳排放配额公平。

首先，由国家根据碳排放产业的自身特点、交易体系行业的发展现状、发展规划、企业减排潜力以及行业碳排放状况等多种因素来确定整体的碳排放配额。

其次，根据各省级单位的行业水平、行业规模、排放现状、减排压力等方面进行加权计算，确定每个省级单位的碳排放配额。各省级单位的碳排放配额总量，便是该省所有行业排放配额的總和。以行业为碳排放配额分配基础的机制，既保证了处于同一类型、同一行业的企业在取得配额的平等，又在减排压力的分担上彰显公平。而且，基于地区经济水平的不同、企业减排能力的高低及地方财政的主要来源是税收的现实情况，出现了高碳、高污染的企业集中于经济落后、减排抗压能力弱的中西部省份的现象。而中西部经济落后地区往往具有较高的碳强度与能源强度，这些因素导致欠发达地区对未来排放配额的增量需求将远远高于经济发达地区。若让其承担较重的减排责任，显然有违公平原则。

对此，在碳排放交易市场初步建立时期，应考虑对欠发达地区给予一个适当的缓冲期间，保证欠发达地区与经济发达地区之间在发展上的机会均等，对中西部经济欠发达而减排压力大的地区，在初始配额的分配上给予倾斜性照顾。在技术层面上认定减排压力较大且经济较落后的地区，需充分考虑到两个方面：地区的人均收入及人均碳排放量，人均收入较低可说明该区域的经济水平较落后，而人均累积碳排放量低则印证了该地区的历史排放量较低。这两个方面均在全国平均水平之下时，方可予以认定。对减排压力大且经济欠发达地区的碳排放配额实行倾斜性配置，保障了行业企业之间的公平竞争，在制度上也给予了欠发达地区实现可持续发展的可能性。

（二）排放主体之间的公平

碳排放主体之间的公平包括两方面，即控排企业与非控排企业二种类型企业间的公平以及控排企业与控排企业间的公平。在碳排放额度分配后，控排企业在采取有力举措或新的减排技术后，完全能够通过出售剩余的碳排放配额而受益。然而，若对非控排企业的额外减排成绩不予认可，那么既挫伤主动减排企业的主动性，对采取减排措施的企业而言也有失公平。

如果非控排企业主动采取减排举措而出现具有额外性的碳减排量，主管部门需要对额外的碳减排量予以认证，根据国家政策、法律、规定予以核发碳减排信用额度，并允许非控排企业转让碳减排信用额度。从2012年6月起，国家陆续下发了《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》《温室气体自愿减排项目审定与核证指南》等一系列文件，在制度上认可了非控排企业自愿减排取得的中国核证减排量（China Certified Emission Reductions，简称CCER）。北京、天津、上海等七个试点省市均允许碳控排企业通过CCER来折抵碳排放，但关于抵消的条件、抵消比例的规定各不相同。 对各地区之间的碳排放配额的方案制定，需要充分考虑 CCER在非控排企业减排中的正向作用，对抵消条件、抵消比例等方面应做出统一适用的细化规定。

对于控排企业间的公平，主要包含早期采取减排行动者的待遇公平、碳排放不同强度的控排主体间的分配公平以及新进入企业获取碳排放初始配额的公平三个方面。

1.早期主动减排行动者的待遇公平问题

对于早期减排企业而言，由于这部分企业在国家碳排放交易市场建立以前就已经主动采取减排措施，超过国家规定碳排放标准，由此产生部分溢出减排效益。若不考虑这一现实情况，直接采用祖父分配法进行排放额度的分配，将会出现一些早期主动采取减排行动的企业获得的配额反而少于未采取减排行动企业所获配额的不公平情况。 在这些企业进入到碳排放交易市场后，国家应考虑其之前的额外减排效益，将之转化为碳排放额。

2.不同排放强度的控排主体间额度分配问题

不同排放强度的控排企业，如果采用无偿分配的方式分配碳排放的初始额度，须适用基准分配法。基准分配法是将行业部门单位产品的平均碳排放值作为统一基准，这对不同排放强度的控排企业是相对公平的处理方式。对于碳排放强度在部门碳排放水平均值以下的企业，能够通过其作出的碳减排投入而出现配额盈余;而碳排放强度在部门碳排放水平均值以上的企业，则必然因其在减排上的投入不足而产生配额赤字。

3.碳排放交易制度建立后新进入者获取配额的公平性问题

在碳排放权交易市场运转后，需要关注新进入交易主体的配额问题。在地区之间碳排放额度的初始分配方式是采用无偿分配的情况下，而要求新进入企业采用有偿方式取得配额，必将导致新进入者在碳交易市场准入上的显失公平。而从长远来看，控排企业采用的排放标准趋于严格。对此，国家应在进行碳排放额度的初始分配时为碳交易市场的新进入企业预留出部分配额。这些新进入企业获得免费排放配额，同时也需要承担相应的义务——与已进入碳交易体系企业同等强度的减排责任。采用此种方式的意义在于，碳排放市场新进入企业取得的免费配额数量不能满足其排放需求，新进入企业仍需要依据国家总体控制目标承担相应的减排义务。

（三）碳排放配额方案的选取

当下学界对于碳排放初始配额的模型有十余种之多，而每种研究均有其侧重和不足 。延续上文分析的进路，本文拟采用综合分析的模型对各省区排放配额做出进一步探索。在环境保护与规制的大背景下，排放配额成为地方高度重视的稀缺资源，直接关系到地区经济的發展速度、规模及水平，碳排放初始配额的分配，几乎等同于地方经济发展的权利分配。在社会公平与经济效率的的考量下，最优的碳排放分配方案应当在坚持公平原则的前提下兼顾效率，在不同分配原则之间做出合理权衡（Trade-off）。运用熵值法将两者结合起来的公式为：

aco 2i=  w1eco 2i+ w2rco 2i=0.783 eco 2i+0.217 rco 2i

根据熵值法计算可得，排放额度分配中，效率分配权重为0.783，责任分配权重为0.217。责任分配原则的计算则根据地区排放历史责任基期以及地区之间历史上的碳转移责任模型设定，同时纳入地区历史排放责任与历史转移责任;而排放配额效率原则的分配，则经过统计年度地区经济GDP规模、地区人口数量、地区经济资本存量以及碳排放量的估值，然后通过运行ZSG-DEA模型，测算出效率原则下的地区排放配额。对于各省区历史总责任和碳转移的具体额度，有学者通过ZSG-DEA模型完成了统计和测算。 在明确了历史责任下的分配方式和效率原则下的分配方式后，则通过熵值法计算来推算各省排放分配的大致数额。通过这种综合原则的分配方式，可以将按照历史责任分配导致配额严重不足的山东等地的配额适度提高，也能将原本配额不足而经济欠发达的湖南等地的配额提升到配额盈余。 山东等地虽然基于历史排放责任获得的排放配额较少，但作为经济发达省份，经济发展的潜力依然巨大，采用综合原则的分配，能够避免“鞭打快牛”的后果;而湖南等省也属于因历史排放而获得配额不足的地区，但这些地区都属于经济欠发达地区，未来的经济发展必然会持续出现碳排放的增长，如果直接做出限制，等于直接扼杀了这些地区经济发展的权利。而采用综合原则，再通过熵值法进行系数分配后，大可弥补这些单一原则分配出现的不足，兼顾了公平与效率，是当下碳减排和环境治理的背景下较为可行的方案。

五 省域间碳排放初始配额适用规则的建构

碳排放初始额度的分配规则与公民的生存权、区域经济发展、地区的碳排放责任等方面息息相关。省域之间碳排放初始额度的分配，是极为复杂的问题，其配额的最终确定，须坚持在公平角度下吸纳多种分配原则进行考量。上文分析的启示在于：

（一）合理设定排放总量目标

在目前通行的12种减排原则中，比较重要的为等人均排放原则、等产出原则、历史排放原则、等空间原则以及碳汇能力原则。 在此五项排放原则约束下的额度设定必然是一个综合考虑的加权结果，有学者根据该五项原则的总量约束，对各省域配额进行汇总的统计结果为60亿t。虽然在讨论省域分配方案时对全国总额的设定，仅仅是从碳浓度的变化角度对排放空间落实各项指标的估算分配，但对于碳排放配额的最终分配，全国碳排放总额必然是不可或缺的前提条件。国家尚处于新型工业化的大转型阶段，以碳消耗为特征的制造业是国家在“十四五”阶段深化工业化进程的战略核心， 在未来较长时期国家的碳排放总量还将处于持续增长的状态。全国排放额度总量的设定，应充分考虑到国际碳排放的博弈规则、各地区的环境承载力、地区经济发展及各区域碳减排潜力，根据这些重要因素设定配额总量目标，且时间上应至少以五年以上的时间为周期较为适宜。将全国碳排放总量额度写入国家的中长期发展目标后，各省域方能形成可预测的稳定配额。

在确定的排放总量目标下，建构在各地区之间适用的公平而有效的分配方案是最终目的。公共产品的分配总是困难的，原因便是地区之间的协商与合作带有天然脆弱性，寻求到最大程度的共识，所达成的一致方是较理想而可执行的。在确定了全国总体配额后，以每位公民的个体感受公平作为前提，实行加权分配方案较为合理。应充分考虑到不同地区的差异，各省区可以充分考量地方的实际发展需要提出相应的分配原则，国家则综合各方诉求，根据相关国际条约的国际减排责任、环境承载力等方面做出限制性规定，引入限制性权重。其次，多原则的权重设置，避免直接“一刀切”的全国通用细则标准，而在每个地区的多元分配原则指引下估计个体的公平感，具体设置各个指标的比例和权重。

（二）人均平等原则的优先适用

碳排放权的一项重要性质是带有人格色彩的环境享用权，其权利对象为构成生态环境的各个要素，其权利客体为环境利益。从这一性质出发，非财产性权利是碳排放权的应然属性之一。故此，省域间碳排放权初始额度的分配，应首先考虑公民的生存与发展的基本权利，在分配的第一步便需将每个公民相应的碳排放额度累加后，无偿分配给各地区。 依据各省区人口数量进行额度的优先无偿分配，并非是从统计方法简单的角度考量，原因在于“不损害他人”是分配正义的基本原则。 气候变化导致的环境损害结果，最终还是由个体的自然人来承担，故此，碳排放初始配额需首先保证参与分配的各方所得到的配额不会对其他人造成伤害。要达到这一基本目标，须充分考虑民生的需要，根据民生所需预先扣除相应的排放额度。而扣除后的剩余额度，则通过全国碳排放交易市场，可以通过有偿方式交易。

排放初始配额以地区人口数量为基数的另一原因在于，如排除了以人口为基数的平等分配，必将导致不同社会阶层、不同省区间的碳排放初始配额差距悬殊的结果。直接后果便是将自然资源领域的问题蔓延到地区经济、社会、政治上。当一些地区分配到的额度过少，让本已经孱弱的经济雪上加霜之时，民众便会涌入到排放初始配额多的地区就业，最终让排放配额较高地区的城市病“雪上加霜”。碳作为一种重要环境资源，其分配不公将带来多种风险的“飞来回去”，这些积累的风险爆发后，生态环境的各种危害最终通过各种渠道反噬破坏者自身。

全国配额适用人口均等原则的第三个益处是能够有效化解“公地悲剧”的矛盾。自然界对碳排放的容纳可以比作地下蓄水层，不同地区的排放如同从地下蓄水层打井抽水。在此，发达地区的经济、技术优势较为明显，能够采取多种方式持续抽水，而欠发达地区本已分配的额度有限，加之取水方法单一，便陷入长期贫困。在此情况下如不引入公平方式进行排放额度的配置，不发达地区将迅速仿效发达地区的各种方式提高抽水量。但自然界的储水层终究有其极限，自然界容纳碳排放的能力同样也是有限的，结果必然是环境的毁灭。唯有将平等原则贯彻到排放初始额度的分配上，通过公平契约给与权利人均等的使用资源机会，通过排放配额公平分配的制度设计确定大气层容纳能力的权利，方能避免成员随意使用属于他人的碳排放权。

那么究竟如何计算这个平等原则下的优先碳排放量呢？这也直接关系到碳排放权初始额度的设置。目前学界较为普遍的计算方式是将个人生存排放区分为直接排放和间接排放，前者如居家生活能耗、个人交通排放等，后者如餐饮消费、衣饰消费等，分别计算各项产生的排放量，再进行合计。这种计算方式采用社会合理消费水平的均值，排斥了奢侈生活标准，有学者据此计算出人均的合理排放量为2 203kg～2 333kg间。

值得注意的是，为保障碳排放制度的长期落实与地区环境的可持续发展，地区通过碳排放交易获取的收益，应优先考虑应用于技术改造等碳减排措施。

（三）完善碳排放配额初始额度的抵扣机制

社会分工和交互性是现代商业社会的重要特征，个人正常生活所需的衣食住行等几乎一切基本生活产品都需要通过企业等社会组织来生产。一定程度上可以说，只要存在制造业，就必然存在碳排放的问题。若不考虑建立一套科学合理的初始额度抵扣机制，便会出现大量企业为了经营不断斥资购买排放额度，而民众的免费额度却未能有效利用的情况。这显然大违碳排放制度设计的初衷。民众购买生活必需品时，实际上已将其优先无偿使用的额度转移给了生产产品的企业，如果不给予抵扣，企业使用的额度实际上是重复使用了。如果在分配初始排放额度时，充分考虑到这一点，民众在购买产品时对民众享有的排放额度转移到相关生产、加工企业的配额上，直接予以抵扣，那么便直接降低了企业成本，符合公平和效益的原则。而对于高消费、购买奢侈品的民众，则不予以抵扣，因为高消费的产品及奢侈品往往比普通民生产品消耗的资源更多、排放的量会更大，如允许其采用普通商品进行抵扣，客观上便允许了高消费阶层占用了更多的碳容纳能力，导致排放额度的不公平。这显然有悖自然界碳容纳能力的合理利用原则。但这并不意味着直接禁止高消费产品的购买行为，而是充分利用市场对其进行碳排放费用的定价。

不同的分配规则意味着不同的社会经济发展、生态环境后果。全国各省区碳排放初始额度分配的适用规则中，应始终贯彻社会公正的价值。首先适用生存优先的规则，保障每个公民的正常生活权利，依据均等方式将排放额度无偿分配给社会公众;对于排放配额的剩余额度，则通过竞价的方式在有需求的企业间进行有偿分配，对于出售所得，则优先考虑发展清洁技术、清洁能源及环保事业;同时，探索碳排放权初始额度的合理抵扣制度，降低企业成本，达致经济发展与碳减排的双赢。

（四）相关配套制度的构建与优化

随着全球“节能减排”任务的日益紧迫，减少温室气体排放不仅是世界范围内经济和政治的重大问题，也是我国生态环境治理的重要组成部分。然而，“节能减排”对经济发展的消极影响是现实存在的。碳减排与经济发展的兼容与否会关系到国家的碳减排制度的可持续发展。对此，国家应在宏观层面上建立科学的应对机制。就目前而言，在全国各地区之间公平确定碳排放初始配额，建立全国碳排放交易市场是化解这一矛盾的有效路径。在全国碳排放额度的分配机制上，实践中需要进一步做好配套制度的建构与优化。

1.完善各省区之间的财政转移支付制度

完善区域之间的财政转移支付，是“碳预算配额”付诸实践的现实要求。在一个地区的碳排放额出现赤字的情况下，必然要在其他有额度盈余的省区之间调剂，因而跨省区的财政转移支付是首当其冲的问题。未来出现“碳预算” 赤字的很大程度上是传统煤炭在能源结构中所占比重较大的地区，经济水平较高的省区以及快速城镇化的部分地区;而预算额度出现盈余的地区主要是减排技术较高、以清洁能源为主的地区，以及中西部欠发达地区。在碳排放额度的跨区域流转中，应实现省区之间的财政转移支付便捷化，避免各种繁琐程序，至少应比国际转移支付更加简单易行。在某一年度出現了碳排放额度盈余的地区，作为碳排放交易市场中的供给方与作为碳排放赤字的需求方地区，经过公平磋商达成“ 碳交易价格”，通过财政转移支付来完成交易。

2.积极推进关于区域低碳利益的生态补偿

碳排放市场的建立，需要在整体的规划和监督上对跨区域排放进行完善。区域碳排放问题的特征之一是边界的高渗透性，导致碳排放管理归属成为由来已久的难题。由于各个区域在推进本地区工业生产、经济发展时，往往忽略了本地区的碳排放对相邻周围省市环境的直接和间接影响，碳排放管理制度需要考虑区域间低碳协同发展，建立区域之间碳排放管理制度的合作机制，以协同治理的方式来解决区域之间的非良性竞争带来的碳排放问题。而且，由于自然资源客观条件的限制，为保护生态环境，促进可持续发展，国家禁止了对特定区域的资源进行开发、利用。对此，应积极推进区域低碳利益生态补偿制度的建立，提高各级政府主动介入区域低碳合作及协同治理的积极性，弥补特定区域因国家生态保护的宏观规划而失去了经济发展的机会损失，保障区域生态发展的财政支持。

3.推进全国碳税与碳排放权交易制度之间的衔接与有效转换

碳排放费用、碳税的组合成就了发达国家的清洁生态。 借鉴发达国家的经验，碳排放初始额度的分配及碳交易市场的建构，应考虑赋予排放企业在碳税与碳排放交易两种制度间的选择权利。政府需要完善碳税与碳排放交易费用这两类支出之间的转换机制，允许排放企业在两类费用之间自主选择。政府依据碳市场的变化制定动态转换比例，排放企业在被纳入配额管理后，可以将自身承担的碳排放权交易费用以照政府规定的比例转换为碳税缴纳;同理，企业承担的碳税也同样能够依照规定比例转换为碳排放权交易费用，如此，作为固定税率的碳税制度提高了灵活性，而符合要求的排放企业既能够选择同时缴纳碳税和碳排放交易费用，亦可选择只缴纳二者之一。两种制度转换机制的构建，避免了碳交易制度与碳税制度交叉范围内重复管控，降低了并存的两种制度在政策协同上的复杂性， 既能一定程度上削弱各种政治上的潜在的压力，也能够有效化解排放企业的抵触情绪。

碳排放额度的公平配置是我国建立全国碳排放权交易市场，实现碳排放总量控制的重要途径。尽管正在征求意见的《碳排放权交易管理暂行条例（征求意见稿）》并未详尽规定碳排放的总量控制、碳排放配额初始分配等具体细目，但在全国性立法推进、地方立法权扩容的大环境下，国家碳交易市场的建设也必然逐步建立。未来碳交易市场的建设，首先须建构严格的碳排放预算制度，将控排系数运用于碳排放配额初始分配，从而确保碳排放配额的稀缺特性，充分发挥碳排放交易的资源配置优势。此外，碳排放配额的初始分配还须考虑不同区域与控排企业在获取可持续发展上的机会均等。碳排放交易机制的确立，唯有充分考虑到各个省区市的现实差异，方能真正贯彻我国碳排放交易制度的公平原则。

Research on Initial Allocation of Carbon Emission Quota

in China from the Perspective of Equity

ZHANG Fu-li

Abstract：  Scholars have different emphasis on the initial allocation of carbon emission quota， such as historical emission， interpersonal equity， carbon implication and consumption equity. Based on the investigation of carbon emission and relevant data of domestic pilot provinces and cities， we can find that resource endowment， economic development level， regional population size， industry layout and so on are closely related to the initial carbon emission quota. In the initial allocation of regional carbon emission quota， we should not only adhere to the principle of climate benefit， scientifically and rationally use the emission control coefficient， but also consider regional equity and individual citizen equity. In specific scheme， entropy method can be used for weighted calculation. For the fairness of emission regions， we should consider the dual indicators of regional economic development level and regional per capita historical carbon emissions， and give preferential allocation to regions with lower double indicators; for the fairness of emission individuals， it is necessary to further optimize the emission credit mechanism and improve the emission quota adjustment mechanism between regions. In addition， we should improve the establishment of relevant supporting systems， promote the fair and reasonable distribution of regional emission quotas， and give consideration to fairness and operability.

Keywords：  carbon emission trading; initial quota; fair distribution

【責任编辑 吴应望】