宅基地“三权分置”改革背景下宅基地使用权制度探究

杨千玲

摘要：随着社会主义市场经济的发展，传统的宅基地“两权分离”制度已无法适应现实需要，引发了宅基地闲置严重、宅基地隐形市场大量存在、宅基地案例司法裁判混乱等一系列问题。在现阶段，宅基地 “三权分置”正是解决以上问题的创新型制度设计。为此，应当在三权分置的基础上，加快探索宅基地使用权制度的完善机制，通过建立宅基地资格权的认定及登记制度、重新界定宅基地使用权主体、健全宅基地权利变动登记制度、适度放活宅基地使用权等一系列途径推动农村宅基地制度改革的进一步深化。

关键词：宅基地;三权分置;宅基地使用权

2018年中央一号文件明确提出“探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置，适度放活宅基地和农民房屋使用权”。党的十九届四中全会进一步强调要“深化农村集体产权制度改革”。显然，宅基地政策已经从过去的“两权分离”发展为现在的“三权分置”。那么，如何在新的政策语境下完善宅基地使用权制度进而推动改革目标的实现，是现阶段应当积极思考的问题。

一、宅基地“两权分离”政策下宅基地使用权制度的现实困境

（一）流转限制导致宅基地闲置严重，不利于资源优化配置

随着现代科技水平的不断提高，农村耕地能够吸纳的剩余劳动力不断减少。这些剩余劳动力在市场经济的作用下，迅速转移到了城市之中的非农产业，导致农村人口与城市人口结构持续性的变化。据统计， 2008～2017年，乡村常住人口平均每年以1400余万人的数量持续减少，其原因在于农村人口持续不断的向城市转移。这样的大规模转移意味着农民与宅基地长时间的分离，由此引起传统农村居住结构的巨大变化，特别是农户举家搬迁之后，宅基地和房屋长期闲置，甚至有些地方开始出现空心村现象，造成土地的极大浪费。其根本原因在于现有的政策与法律法规严格限制了宅基地使用权的流转，使闲置宅基地无法配置到能够实现其资产价值的地方。

（二）宅基地流转的隐形市场普遍存在，严重冲击国家政策及法律法规

随着市场经济的飞速发展，农村也逐步卷入市场经济的发展浪潮中，特别是城乡结合部以及气候宜人的乡村，吸引了大量的投资者、城市居民及外来流动人口。在农村宅基地存在大规模浪费与闲置，而城市建设用地却供不应求且房价居高不下的情况下，一些投资人看准了乡村的生态资源所具备的潜力便购买或租用农村的住宅用于发展旅游经济;一些城市居民向往农村的宜居环境，在农村购买住宅休假或疗养;还有一些外来流动人口收入较低，城乡结合部的农村住房因租金低廉的明显优势便成为这一群体的首选。根据《我国宅基地使用权现状调查報告》显示，当就“有没有城镇居民在你村购买宅基地？”这一问题进行调查时，接近一半比例的被调查者的回答是“有”。由此可以看出，宅基地使用权流转现象不仅存在，而且比例很高，供需两旺使得宅基地隐形流转市场在无法可依的情况下自发形成了。但是，相关法律法规都明令禁止向城市居民出售农村住宅，也就是说现实中存在的大量的诸如买卖等宅基地使用权流转行为实际上是违反了国家政策及法律法规的。长此以往，将有损法律法规的权威。

（三）宅基地使用权制度缺乏统一性，导致司法裁判混乱

宅基地使用权流转制度在法律层面存在缺失，同时，政策与法律之间又存在复杂交织，使司法机关在审理相关案件时缺乏明确的法律依据，轻则导致法院作出裁判的法律依据不统一，重则法院面对法律缺失的情形，不得不直接援引政策来作为裁判依据，甚至试图突破“以法律为准绳”的审判原则以实现良好的社会效果，比如法律法规并未明令禁止农房买卖，但是在国家的一系列政策性文件中却可以找到限制宅基地及农房流转的规定，而现实中政策的禁止性规定却是司法裁判中不得不考虑的因素，由此导致审判机关只得在缺乏法律依据的情况下根据政策规定来认定合同无效。再比如，有些具有创新精神的法院会更多的看到社会的实际发展需求来作出改革创新式的司法裁判。为什么宅基地流转案件在司法领域会出现这么多裁判不一的现象，最根本的原因就在于宅基地使用权流转制度在法律层面的供给不足，唯有加以完善才能保障同类案件司法裁判的统一性，确保社会公平正义。

（四）宅基地使用权权能受限，不利于农村集体组织及农民利益的实现

现代物权制度制度建立在日耳曼法“以利用为中心”的物权理念之上，用益物权正是因为契合“以利用为中心”的物权理念遂成为现代物权法律制度的核心。反观宅基地使用权，虽在法律属性上定位为用益物权，但它因权能的受限难以充分体现用益物权“以利用为中心”的物权理念以及权利优势。一方面，划拨宅基地不能流转和有偿使用对于村集体而言，将使其无法基于宅基地所有权获取收益，村庄规划以及很多公共设施和公益事业的建设将难以顺利开展;其次对于农民而言，宅基地制度将农民紧紧捆绑在土地上，既不可使用，又不能变卖，既造成其与城市居民竞争的不平等，违背“对财产提供一体保护”原则，客观上也阻碍了农民的发展。另一方面，由于相当多数量的宅基地使用权及农村房屋的流转是通过隐形市场交易完成的，但这种隐形市场并未形成一套统一规范的价格体系，宅基地的市场价值在定价的随意性下受到了极大的制约和影响。首先表现为农民住房出卖及出租的价格较低，且流转收益仅是房屋的出卖或出租价格，宅基地使用权的转让却是无偿的。最后，农村集体组织即使作为宅基地的所有权人，在宅基地使用权无偿流转的情况下，难以分得收益。不健全的交易市场严重阻碍了农村集体组织和农民财产利益的实现。

二、宅基地“三权分置”是完善宅基地使用权制度的合理路径

现实中所暴露出的一系列问题意味着宅基地使用权制度已亟待完善，而导致问题发生的根本原因在于现行制度对于宅基地使用权限制过多，那是否可以通过完全放开限制进而允许宅基地使用权自由流转的方式来解决现实困境呢？这就有必要先探究在现阶段的社会发展状态下，宅基地使用权制度应当具备的功能导向，在此基础上考虑宅基地制度的发展方向。

（一）城乡一体化发展进程中宅基地使用权制度应当具备的价值功能

在计划经济时期，我国的宅基地使用权制度需要服务于城乡二元化管理模式，由此决定了宅基地使用权制度的基本功能之一在于限制人口流动，阻止农村人口流向城市。但是，面临现阶段城乡一体化的发展要求，限制人口流动不再是制度设计的初衷，反而加快推动城乡人口流动，为城乡一体化的实现提供制度支撑才是现阶段宅基地使用权制度需要完成的历史任务。在此情况下，未来宅基地使用权应当具备的价值功能就需要在新的社会发展需求下重新考虑。

一是保障农民基本的居住需求。建国以来，党和国家考虑到农村社会保障体系不够发达，为了不让村民因贪图眼前利益任意处分自己的宅基地而流离失所，发挥“法律父爱主义”，严控宅基地流转，从而最大程度的保障了农民个人的居住权。发展到今天，即使农村的社会保障体系已经不断完善，但农民仍然属于生活能力较低，社会竞争力较弱且数量庞大的群体，如果不能满足这一群体的基本居住需求，使得大量农民居无定所，将会严重危害社会稳定。因此，对农民基本的居住权利的保障仍然是宅基地制度的首要任务。

二是增加农民的财产权利。中共十八届四中全会报告在健全城乡发展一体化体制机制中提到要赋予农民更多财产权利，特别提到宅基地使用权是法律赋予农民的财产权利，是农民权益的重要保障。因此，为了赋予农民更多的财产权利，就应当从宅基地使用权上做文章。特别是“在城镇化快速推进、房地产价格飙升的时代背景下，宅基地的潜在资产价值日益显露。”意味着宅基地使用权的流转如果能够进入市场体系，那必然会像城镇居民因为房价上涨获得经济收益一样，农民同样能够因为市场对宅基地使用需求的增多而获得更多的财产权利。

（二）宅基地“三权分置”改革是实现宅基地使用权价值功能的根本途径

在遵循社会主义土地公有制的大背景下，宅基地仍然延续集体所有的属性，并未因为政策调整发生变化。但是因所有权而分离出来的“资格权”和“使用权”则是新的制度安排，通过新的宅基地使用权实现了财产权利的增加，而新分解的宅基地资格权实现了居住权利的保障，体现了对宅基地所应当具备的两大功能的兼顾。

一是通过新分离的宅基地资格权实现保障居住功能。宅基地的保障居住功能过去体现在宅基地使用权当中，虽然通过这种方式在较长的时期内维护了社会的稳定，但是却忽略了宅基地使用权经济功能的实现。因此，有必要将实现保障功能的权利剥离出来单独进行规定。资格权实际上是农户基于农村集体组织成员的身份，而享有的可通过申请获取宅基地以实现潜在居住目的的权利，所保障的正是农民可期待的居住权。

二是通过新的宅基地使用权实现增加收益功能。当宅基地的保障功能被资格权取代后，新的宅基地使用权就应当回归用益物权的法律属性，改变现行的宅基地使用权制度以传统的占有理念为核心的权利定位。虽然《物权法》将宅基地使用权定位为用益物权，但并未明确规定宅基地使用权的具体内容，由此可见，宅基地使用权人对集体土地在收益权能的享有上存在欠缺。若要跳脱宅基地使用权的保障功能，回归其作为用益物权的财产性功能，就应当向现代物权制度中一般意义上的用益物权内涵靠近，即宅基地使用权应当同其他用益物权一样，具有占有、使用、收益和处分权能。

三、宅基地“三权分置”改革背景下宅基地使用权制度的完善

宅基地使用权虽然已经是一个明确的法律概念，但它在“三权分置”改革背景下剥离了身份属性并获得新的权能，已经具备了新的内涵，如何确保具有新内涵的宅基地使用权良好运行，必然需要作出不同于以往的制度设计和创新探索。

（一）建立宅基地资格权的认定及登记制度

《物权法》第59条规定，“农民集体所有的动产和不动产，属于本集体成员集体所有”。但是，“成员集体”却不是一个封闭且固定不变的群体，而是由于出生、死亡、婚嫁、工作等原因而处于持续变动之中的集合体，对于一个农民而言，是否属于这一成员集体决定了他是否享有在本集体内部的土地权利，其中就包括宅基地使用权。因此，在宅基地“三权分置”的改革背景下，要取得宅基地使用权，首先就得对集体组织的成员资格进行界定。其次，为确保权利明确清晰，有必要就宅基地资格权进行登记，除去表明集体成员身份信息的登记之外，还应包括其依申请取得的宅基地使用权的财产性内容。实际上，从中央一号文件提出稳步推进农村土地改革试点之后，很多地方已经进行了积极探索，通过核发宅基地资格证，既保障了农民的成员身份，还明确了资格权内容。在实践中，可借鉴此种方式以完善资格权制度，从而保障宅基地“三权分置”之下所有权、资格权和使用权的权利明晰和运转顺畅。

（二）適度扩充宅基地使用权权能

中央一号文件指出“适度放活宅基地使用权”，这是宅基地“三权分置”改革的核心，也是完善宅基地使用权制度的根本要求。适度放活首先意味着放开限制，也就是过去被剥夺的宅基地使用权权能应当回位，但同时应当注意，考虑到宅基地制度的特有的保障性功能，“适度放活”就需要在期限和用途上有所限制，比如说租赁权和抵押权虽然是宅基地使用权的权能之一，但租赁权应当有限期，抵押权也不能过度发展，才能有效保障广大农民土地权益，维护农村土地市场秩序。

（三）探索构建宅基地有偿使用制度

在“三权分置”模式下，宅基地使用权能够通过自由流转充分体现宅基地的资产价值，意味着如果占有更多的宅基地实际上享有的是更多的预期资产利益。出于公平的考虑，就应当将农户取得的超出国家法定面积的宅基地量化为使用费予以征收。同样，如果农户初次申请的宅基地低于国家规定面积，则可以适当地给予奖励。通过收取使用费的方式将能有效缓解目前多数农村在宅基地的取得上出现的一户多宅、多圈多占、占而不用、闲置浪费的现象，促进资源有效配置，提高土地利用效率。

（四）重新界定宅基地使用权主体

现阶段积极开展宅基地制度改革的原因之一在于增加农民的财产性收入，宅基地使用权流转是增加财产性收入的有效途径。但是流转市场只能限制在集体内部这一规定虽然考虑到了土地保障居住的功能，避免农民因贪图一时利益盲目转让宅基地导致流离失所，却间接地侵犯了村民的财产权益。鉴于此，对农村宅基地使用权的法律限制应当压缩在合理的范围之内，比如用途管制和土地利用规划，而非通过严格限制主体的方式一禁了之。实际上，在司法实践中，司法机关其实也已经根据社会发展需要，突破性的放开了非集体组织成员购买农村私有房屋的限制，这说明最高院对宅基地使用权主体的扩大采取了支持态度。但是，鉴于各地经济发展水平差距较大，应允许各地结合实际，在使用权主体界定方面可进行适当的区别性对待。

（五）健全宅基地权利变动登记制度

我国《物权法》规定了不动产的登记制度。此外，又对除宅基地使用权之外的用益物权作了专门规定，如针对土地承包经营权，《物权法》第127条规定：“土地承包经营权自土地承包经营合同生效时设立”，采取了债权意思主义的立法模式。可见，我国对于不同类型的且已进入市场的不动产客体采用了不同的登记方式，而对宅基地使用权并未特别规定是登记设立还是登记发生对抗第三人的效力。但是，一旦放开宅基地使用权限制，允许宅基地使用权抵押、担保和转让，就必须通过完善宅基地使用权登记制度来加强对宅基地的管理，从而避免财产争议，确保产权人的财产安全。

四、结语

针对宅基地制度在现实生活中运行时产生的诸多问题，宅基地 “三权分置”政策仅在宏观层面给予了解决方法，确定了改革方向。鉴于此，应当作出具体的制度设计，重新完善宅基地立法规制，明确界定相关的权利概念，使农村宅基地更好的服务于乡村振兴以及城乡一体化发展。

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（作者单位：中共德阳市委党校）