非均衡性统一法律空间的建构

李闻笛

摘   要： 中央與地方的关系，是一个国家政治经济社会生活的重要关系，直接关系到国家的前途和命运。俄罗斯的央地关系指的是俄罗斯联邦和联邦主体之间的关系，其改革转型的进程困难重重。苏联解体之后，联邦的基本宪政制度和联邦制度经受巨大挑战并几经波折。在叶利钦时期，形成了“宪法-条约”式的联邦主义，央地关系严重失序。在“宪法-条约”式联邦制下，用协议换取联邦主体的忠诚度和合谋，这一“会哭的孩子有奶吃”的区别性和针对性的制度安排，严重损害了俄罗斯联邦的宪法和法律的整体性，统一的法律空间遭到破坏。其制度设计的本意——保障联邦的统一、国家领土的完整和政治的稳定反而成为制度本身逻辑下的受损方。普京执政之后开始建设“真正的联邦制”，为了治理俄罗斯的央地关系，俄罗斯构建了统一法律空间的治理矢量：在宪法和法律层面承认地方自治分权，但施行统一维度的规制;限定各类主体的法律意义上的平等地位，在实际操作过程和联邦主体各自的法律层面则略有不同，体现出各自法律关系实质上的非均等性，以制度性地支撑不同联邦主体的实际差异。本文廓清了非均衡性联邦主义客观存在的法律关系中的权能方面的同一性和差异性，并对此进行分析，认为俄罗斯央地法律关系治理采取了建构统一法律空间框架下的非均衡性联邦主义的制度安排。该治理路径虽然有诸多治理困境，但不可否认其对于央地法律关系重塑和俄罗斯完成现代国家重构的重大作用，有效促进了俄罗斯联邦的统一与完整，提高了俄罗斯联邦国家治理能力。俄罗斯央地法律关系的治理，为我们提供了国家央地结构变迁的叙事样本以及关于大国央地法律关系的调整与发展路径的国别经验。

关键词： 联邦主义; 非均衡性; 非对称性; 央地法律关系; 统一法律空间; 治理矢量

中图分类号： D751.2             文献标识码：  A             DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2020.03.015

The Construction of Non-equilibrium Unified Legal Space

——Governance Vector and Its Main Characteristics of the Constitution and Legal Relations in the Central

Region of Russian Federation During Putins Period （2000-2016）

LI Wen-di

（School of Government， Peking University， Beijing 100871， China）

Abstract： The relationship between the central government and the local government is important in the political， economic and social life of a country， which is directly related to the future and destiny of the country by handling and coordinating the relationship. The relationship between the central government and the local government of Russia refers to the relationship between the Russian Federation and the federal subjects of the Federation， and its process of reform and transformation is very difficult. After the collapse of the Soviet Union， the basic constitutional system and the federal system experienced great challenges and twists and turns. During the Yeltsin period， federalism of “Constitution-Treaty” type was formed， and the relations between the central government and the local government were seriously out of order. Under the “Constitution Treaty” federal system， agreements are exchanged for the loyalty and collusion of the federal subjects; the distinctive and systematic arrangement of “crying children have milk to drink” seriously damages the integrity of the Constitution and laws of the Russian Federation， so the unified legal space was destroyed. The original intention of its system design ：to protect the unity of the union， the integrity of the national territory and the political stability becomes the damaged Party under the logic of the system itself. After Putin came into power， he began to build a “real federalism”. In order to reconstruct and govern Russia's relationship between the Federation and the federal subjects， Russia built a Governance Vector of a Unified Legal Space： at the constitutional and legal levels， local autonomy and decentralization are recognized， but the unified dimension of regulation should be implemented; To define the equal status of various subjects in the legal sense， in the actual operation process and the legal level of the federal subject are slightly different. This reflects the non-equality of their respective legal relations in essence， and supports the actual differences of different federal subjects in a systematic way. This paper clarifies the identity and difference of power in the objective legal relationship of non-equilibrium federalism， and analyzes that the governance of the legal relationship between the central government and the local government of Russia has adopted the institutional arrangement of non-equilibrium federalism under the framework of building a unified legal space. Although the governance path has many difficulties， it is undeniable that it plays an important role in the reconstruction of central-local law relations and Russia's completion of modern state reconstruction， effectively promotes the unity and integrity of the Russian Federation， and improves the state governance capacity of the Russian Federation.  the governance of the legal relationship between the federal and federal subjects governments in Russia provides China with the narrative samples of the structural changes of the central-local governmental relationship as well as the national experience of the adjustment and development path of the relationship between the central government and the local government.

Key words： federalism; non-equilibrium; asymmetry; central-local legal relations; unified legal space; governance vector

一、導言

中央与地方的关系，是一个国家政治经济社会生活的重要关系，直接关系到国家的前途和命运。俄罗斯在以联邦主义为肇端的改革转型的进程中困难重重，造成了诸如联邦中央软弱、地方权力分散与讨价还价、财政封建主义、地方政治单元分离主义高涨等国家建构、政治失序、经济空间不统一等国家构建进路失格的重大问题。普京力挽狂澜，对央地关系诸多失序状况进行调整与完善，他明确要建设“真正的联邦制”[1]76，其中的一大主要建设路径即为构建统一的法律空间[1]148，普京将其列为“国家矢量”的范畴之一。什么是矢量？即物理学中衡量力的方向和大小的向量。国家矢量，顾名思义，即一个国家建构的主要着力点和发展方向。普京在自己甫入克宫之初，即已提出这个概念。他在庆祝俄罗斯国家主权宣言通过十周年举行的招待会上的讲话中提及，俄罗斯国家组织和政治制度的性质变了，确定了新的国家矢量[1]75。

构建属于俄联邦的“真正的”联邦主义的真正的含义，就是对于俄罗斯联邦中央和联邦主体之间的宪法和法律层面、政治和权力层面、财税和经济层面三种主要关系，用法律、政策、制度的方式来进行设计、安排和具体实践，并且根据他们之间存在的互动博弈和不断变迁的（政治）权力关系进行适时调整，从而在实践路径上将法律、政治、经济的统一空间矢量作为自己的国家纵向府际关系的构建目标。当然，这也包括制度安排、政策设计背后的底层逻辑与价值取向，其中包括控制与反控制的博弈，庇护和忠诚的拉锯，恩惠体系与取得合谋等等，这又代表着集权与分权、博弈与合作等等行为和理念，这些反过来再结合联邦中央和联邦主体的诸多关系上的制度性的确权和界定，就又成为对普京接手俄罗斯的国家结构建构的回应，形塑着俄罗斯政治跃迁的具体图景和政治生态的基本状况。如何在法律层面进行形成构建统一法律空间的矢量，从而能够发挥中央的权威性，同时兼顾地方差异性、充分调动地方的积极性，但是又不能伤及克里姆林宫和联邦白宫的权威与联邦主体的应有法权政权财权本身的平衡。这些在普京接任俄罗斯国家治理大权的一刻，便从它旧存的联邦主义的窠臼之中迸发而出，成为了普京和俄罗斯政府所面临的改革和重构的重大命题。同样，这也就具备了学术研究的重大意义。

二、俄罗斯央地宪法和法律关系构建的历史逻辑和治理矢量

（一）俄罗斯央地法律关系的基本概况

在俄罗斯联邦成立初期，联邦主体即已经发生了对联邦中央的反对倾向。在当时的21个共和国中的19个共和国的宪法和俄罗斯联邦宪法是冲突的，并且是把自己的宪法作为发生效力的第一顺位的。其中鞑靼斯坦共和国、雅库特共和国、巴什科尔托斯坦共和国、雅库特共和国、印古什共和国在自己的宪法当中都确定了和联邦中央作为邦联的关系[2]80。

到1999年底时，普京接手的俄罗斯处在极大的危机之中，央地关系高度失控，千年俄罗斯面临极高的分裂危险，并且部分联邦主体已经实质分离，其首要解决路径在于央地之间的法权关系。普京为了遏制叶利钦时代联邦制变迁带来的诸多顽疾和国家崩分离析的高度风险，开始积极建设“真正的联邦制”，以此为目标进行了第一次央地关系治理的重大举措：在政权方面建立国家垂直权力体系，在宪法和法律关系层面恢复联邦政府宪法和法律的效力和解释权。其中遏制了一千多条与联邦法律所违背的地方章程或法律。其次才是以建立联邦大区以及联邦区总统全权代表制、改组联邦委员会组成、成立总统国务委员会、调整国家安全委员会人事安排、构建全国性质的政权党及其相关政党机制的安排、出台规范联邦政府和联邦主体的权力和执行机关的关系原则的法律等为主要改革路径建构了以联邦中央为中枢的“垂直权力体系”，恢复了联邦主体的垂直领导关系。

所以说，需要承认的是，俄罗斯作为一个幅员辽阔、民族众多、境内分离主义势力和倾向较为突出的国家，其国家结构十分复杂，因而，俄罗斯采取联邦制作为国家的结构形式具有历史逻辑上的应然性和合理性，将非均衡性的联邦主义作为其国家治理的发展路径是其中央与地方关系的历史逻辑的自然延伸和演进结果。制度需要通过宪法和法律的确权，正如俄罗斯学者尤苏波夫所说，“从宪法—法律的视角去研究俄罗斯联邦关系的再塑造成为了国家和社会变迁的重要因素，”“俄罗斯社会面临的一大问题便是通过宪法—法律层面的途径，识别联邦主义的价值，去寻求联邦中央、地区和地方的共同的利益[3]122-123。”

（二）俄罗斯央地法律关系的历史背景：“宪法—条约”式央地法律关系

俄罗斯联邦的基本宪政制度几经波折，经过多轮的央地关系互动，在叶利钦政府期间形成了一种学界称之为“宪法—条约”型的联邦体制，“这种体制兼具形式复杂和权力义务非均衡的特点”[4]157。此即为，在俄罗斯联邦分离主义达到顶峰的时候，联邦主体立法违反联邦宪法或者其他立法，对联邦的统一和国家的稳定形成了实质性的威胁。在所谓的“主权大巡游”时期，为了追求地方“诸侯”势力的政治忠诚和他们在议会政治体制当中的支持，叶利钦对于地方的联邦主体进行了妥协，选择了“宪法—条约”型联邦体制，在他的主导下，联邦政府同大多数联邦主体签订了条约。其后，在1993年，俄罗斯联邦议会通过了俄罗斯联邦的新宪法，新宪法抛弃了一些联邦与联邦主体之间刚刚签订的规制央地关系和划分管理权限的条约和文件，此刻的俄罗斯联邦表现出了希望在宪法和法律层面追求统一法律空间倾向。但是以车臣共和国和鞑靼斯坦共和国为代表的、在央地关系谈判中具有极强议价能力的、分离主义势力强大的联邦主体的存在和要挟，破坏了叶利钦政府追求以法制原则取代政治原则的努力，这样的高峰一直持续到1994年爆发的第一次车臣战争。1994年，俄罗斯联邦与鞑靼斯坦共和国签订了《俄罗斯联邦国家权力机关与鞑靼斯坦共和国国家权力机关之间划分管辖权和相互渡让职权的协议》[5]，其后又同多个共和国、边疆区乃至州等联邦主体签订了双边条约以协调央地关系，到1999年底，共有45个联邦主体同联邦中央签署了相关协议[6]95，至此，“宪法—条约”式的联邦体制正式被建构。

客观来说，“宪法—条约”式的联邦体制在一定程度上发挥了重要作用，但是其弊端也比较明显，比如说宪法和法律的权威往往让步于某些具有较强议价能力的联邦主体，治理过程中“要哭的孩子有奶吃”似的讨价还价的情形普遍存在，没有体现出央地权限划分的同一性和平等性原则，政治原则替代了法律原则，法制进程被政治势力所左右;此外，该制度还破坏了联邦层面的宪法和法律的权威，负作用于正确的法律制度的成形，造成央地关系的失格，引起了联邦主义系统的非均衡性。因而普京上台以来，一直在追求宪法和法律规制下的联邦主义建设，努力建构统一法律空间，并辅之以政治和经济的治理工具，树立联邦的宪法和法制权威。这也是非均衡性法律关系的发展路径的“实然”演变结果和自然选择。

（三）俄罗斯央地法律关系的治理矢量：构建统一的法律空间

“宪法—条约”式联邦制严重破坏了正常的央地关系治理，普京曾说过：“在俄罗斯的土地上宪法已经实际上失去效力。”[7]2932000年普京上任后，俄罗斯面临严重的政治经济危机，于是普京开始为了形成调整和改革央地关系的矢量，即追求建设俄罗斯联邦统一的法律空间而开始努力，力求达至俄罗斯联邦中央与联邦主体之间职权划分的最佳平衡，保持俄罗斯中央与地方保持清晰的法律邊界。“我们旨在加强司法系统的意图和行动正是同这联系在一起的;我们给自己提出了建立统一法律空间的任务。[1]148”因而，这一时期的联邦和联邦主体之间的法律关系就体现出普京时期的央地关系的治理逻辑。

彼时的央地关系失格，联邦中央相当软弱。普京在2000年12月22日的时候声称“当时和目前的俄罗斯的形势特征不是联邦国家，而是一个权力分散的国家”，“如果不修葺检察机关、法院和其他联邦机关大厦，谁来管这些事？只有地方领导人，但他们这样也就影响到了国家政权这一层次上所发生的事情，所有这一切导致了明显地偏离联邦中央，导致了侵蚀共同的经济和法律空间，而这成了国家的最主要问题之一”[1]226，普京除了一边加强俄罗斯联邦的中央权威，同时开始着手整顿央地之间的宪法和法律秩序。

这里以北高加索地区共和国立法与俄罗斯联邦立法吻合情况为例进行说明（见表1）。联邦主体立法违反联邦宪法或者其他立法是分离主义在俄罗斯联邦最为严重的指征之一。在分离主义倾向比较严重的北高加索地区，通过对于法律和制度设计的非均衡、兼顾性质的规制和调节，越来越多的共和国立法倾向于和联邦立法保持一致，与联邦立法不吻合的法案数量及其占比也在明显下降，呈现出了对于联邦政府的向心改良。当然不可忽视的是车臣共和国尚处于较高位数值，可以窥见其尚存不少与联邦政府的不协调、不一致之处。

可见，部分联邦主体追求分离主义，或者以分离主义为要挟，跟联邦政府讨价还价，管辖权诉求的最大化乃至对于主权的追求实质上已经构建成了地方诸侯式的封建主义。所以，为了打击不断膨胀的地方诸侯的分离势力以及追求主权的态势，除了以第二次车臣战争为代表的战争工具的介入，其于2000年开始进行的联邦制改革，其中专门创设的“垂直权力体系”成为了最重要的措施之一，这是一种兼具法治和政治的双重制度安排特色的路径选择。

央地法律关系的重点便是在于构建统一法律空间的矢量，其首要在于明确和贯彻《俄罗斯联邦宪法》。“在1993年12月12日新的《俄罗斯联邦宪法》被颁布之后，在俄罗斯国家当中开始实现一种可行的国家联邦形式。[9]”《俄罗斯联邦宪法》第4条第2款规定俄罗斯联邦宪法和俄罗斯联邦法律在全俄罗斯联邦所有的土地上保有最高地位[10];《俄罗斯联邦宪法》第76条规定，俄罗斯联邦管辖范围由联邦的宪法法律和联邦法律规定，并在俄罗斯联邦所有领土上具有直接效力。此处应当说明的是，宪法76条第4款又规定，在俄罗斯联邦管辖权限与俄罗斯联邦及其主体共同管辖权限之外，共和国、边疆区、州、联邦直辖市、自治州以及自治区实行各自的法律管控，包括法律和其他规范性法令的通过。而当第4款所说明的俄罗斯联邦主体规范性法令相冲突的情况下，联邦主体的规范性法令行使效力。除此之外，还是联邦法律具备更高效力。而俄罗斯联邦宪法还对俄罗斯联邦各主体的权限进行了明确的界定，俄罗斯联邦宪法第72条规定了属于俄罗斯联邦和俄罗斯联邦各主体管辖的14项职权，主要包括：确保各联邦主体的宪政、法律和其他规范性法律文件符合俄罗斯联邦宪法和联邦法律;保护人和公民的权力与自由;保护少数民族的权利;确保法制、法纪、社会安全，边境区域制度，土地、矿藏、自然资源，环保生态，文物、教育、科学、文化、体育运动等等。联邦主体的事务管辖权主要集中在社会事务领域，即中央要求地方将主要精力放在维护社会稳定、保护少数民族权利、救济社会弱势群体、协调各个主体间的友好关系、让民众安居乐业等方面[10]。

三、俄罗斯央地法律关系的法理界定

（一）俄罗斯央地基本法律关系的界定

俄罗斯央地关系相当繁杂，首先体现于其拥有世界上结构形式最为庞杂的联邦体系，其政治系统中参与治理的行动者，或者说参与单元及其种类过多。其一是俄罗斯联邦拥有世界上最多的联邦构成主体，其二在于俄罗斯联邦主体具有6种多元化的结构形式。俄罗斯联邦具有85个联邦主体，其中包含22个共和国，9个边疆区，46个州，3个联邦直辖市，4个自治区，1个犹太自治州[11]。根据俄罗斯联邦宪法第5条、第72条等规定，这些联邦主体享有法律上的平等地位[10]，但是具体的法律实践中，联邦主体之间法律地位和权力客观存在较大差异，这是审视俄罗斯联邦央地关系中法律关系差异的基本背景。

俄罗斯联邦宪法、宪法性法律、联邦法律和联邦主体宪法或章程是确定俄罗斯联邦与联邦主体政治法律地位的重要法律基础。俄罗斯联邦制国家结构形式和俄罗斯联邦中央与联邦主体实行的分权原则，以及俄罗斯联邦统一的国家权力体系，是俄罗斯联邦中央与联邦主体政治法律关系的重要影响因素。俄罗斯联邦是主权国家，俄罗斯联邦负责保卫俄罗斯主权和领土完整，实行统一的国家权力体系，制定统一的内外政策，保护统一的经济发展空间。它是独立的国际法主体，在国际关系中代表俄罗斯。在俄罗斯联邦与联邦主体法律关系上，俄罗斯联邦宪法和法律具有最高法律地位。

俄罗斯联邦共有22个共和国类联邦主体，它们是组成俄罗斯联邦的民族国家构成体，它们的政治法律地位由俄罗斯联邦宪法和共和国宪法规定。共和国拥有自己的领土，共和国的权力适用于其全部领土。共和国宪法、法律和其他规范性法令不能与俄罗斯联邦宪法、联邦法律相抵触。共和国在专属管辖对象范围内颁布的法律或法令与联邦法律相抵触时，共和国法律具有优先性。

俄罗斯联邦共有6个边疆区、49个州，3个联邦直辖市，即莫斯科市、圣彼得堡市及塞瓦斯托尔市。它们作为地区构成体与共和国具有平等的法律地位。俄罗斯联邦宪法和相应主体立法机关通过的章程规定了边疆区、州、联邦直辖市的政治法律地位[10]。

俄罗斯联邦通过数次对自治区进行整理合并之后，目前共有1个自治州，4个自治专区，它们是组成俄罗斯联邦的民族自治构成体。俄罗斯联邦宪法和自治州、自治专区的章程规定了它们的政治法律地位。

（二）俄罗斯央地权力机关之间关系的法律界定

根据俄罗斯联邦宪法和法律[10]，俄罗斯联邦国家权力机关对联邦主体国家权力机关实行领导、协调和监督，俄罗斯联邦主体在自己的职权范围内独立地行使职权。俄罗斯联邦总统是俄罗斯国家元首，俄罗斯联邦主体最高执行权力机关领导人是联邦主体最高行政长官。俄罗斯联邦总统对俄罗斯联邦主体最高行政长官候选人具有提名权，对其履职具有监督权和罢免权。（1）俄罗斯总统设立联邦区，在各联邦区派驻总统全权代表进行领导。（2）俄罗斯联邦政府在各联邦主体设立一系列地区机关进行直接管理。俄罗斯联邦政府在联邦各主体设立有联邦地区执行权力机关。（3）俄罗斯联邦执行权力机关和联邦主体执行权力机关可以相互授权进行管辖。（4）俄罗斯联邦政府对联邦各主体执行权力机关的活动进行协调和监督。

俄联邦法院是一个统一司法体系，它包括俄罗斯联邦宪法法院，俄联邦最高法院，组成俄联邦主体的共和国最高法院，边疆区、州和联邦意义市法院，自治州和自治专区法院。俄罗斯联邦宪法法院是实行宪法监督的审判机关。俄联邦宪法法院判决是否与俄联邦宪法相适应的案件，其中包括共和国宪法，俄联邦各主体国家权力机关之间的条约。解决俄联邦国家权力机关与俄联邦主体国家权力机关之间、俄联邦各主体最高国家机关之间关于职权的争端。俄联邦检察院组成联邦统一集中的机关和组织体系，在下级检察官隶属于上级检察官和俄罗斯联邦总检察长原则基础上活动。

此外，俄罗斯联邦还通过了一些法律和文件，依法合规地去调整《俄罗斯联邦主体国家立法机关和执行权力机关基本原则法》第5条[12]规定，俄罗斯联邦国家权力机关与俄罗斯联邦主体国家权力机关的权能界限由俄罗斯联邦宪法、联邦条约以及其他的俄罗斯联邦宪法和联邦法律当中与权力和管辖权界限相关的协议确定的。关于俄罗斯联邦国家权力机关和俄罗斯联邦主体国家权力机关的权能和管辖权限缔结的协议的划分权能和管辖权限的基本原则和秩序，以及联邦法律的通过是由现行的联邦法律确立的。此外，普京于2000年8月签署《关于联邦主体国家权力机关组织的普遍原则》，规定了俄罗斯联邦总统和联邦中央有权整顿俄联邦的法律体系，如果联邦主体或者联邦主体的立法机构违反了联邦的宪法和法律，俄联邦总统有权解除联邦主体领导人职务以及解散联邦地方的立法机构;这样，普京可以通过颁布总统令废除违宪法律、依靠总统驻联邦区全权代表审查法律、建构自上而下的监督检察机制等法律工具有效加强中央权威，责成检察机关监督调查地方领导人等政治手段加强中央权威，依据的就是上述法律原则。

因而俄罗斯联邦在普京任期内，为了治理央地关系采取的法律制度安排总体上是为了加强联邦权力和巩固国家统一稳定的基础，废除或者调整联邦中央同联邦主体签订规制双方关系和权限的双边条约，赋予联邦政府和总统罢黜地方领导或者解散地方议会的权力，从而有效增强了联邦中央的中心权威，进而明确了联邦政府和主体政府之间的法律边界，在构建统一的法律空间的路径上实现了进步。但是由于法律改革的总目的不仅在于加强联邦中央权力和威信，还需要考虑不损害地方的活力和主动性，适度增强地方的自主性，以搞活地方。

四、俄罗斯央地法律关系非均衡性的构建及其验证

（一）俄罗斯央地法律关系非均衡性的构建

通过梳理相关法律条文发现，虽然俄罗斯联邦在宪法和法律层面采取了联邦制或者说联邦主义作为其设计的制度模式和治理工具，其构建矢量是建设统一法律空间的努力，但是在实际操作过程当中，在具体的法律条文的界别和限定语句中，我们仍然可以发现存在非均衡性的地方。总体来说，俄罗斯通过多年的宪法与法律层面的设计和安排，积极寻求中央和地方关系的形式及内容的统一与和谐，在保护俄罗斯联邦中央的法律权威的同时，注意兼顾地方的差异性、遏制分离势力为代表的等非俄族的反联邦主义倾向，寻求建立央地之间分权的协作模式。在这种制度逻辑下，法律作为治理的制度安排呈现出一种非均衡性。

其一，是中央与地方的权力设计和配置存在的非对称性，联邦中央作为权力体系的核心和进行国家政治经济社会管理的核心地位，作为维护俄罗斯联邦统一的权力体系的中心，这一治理目标主要通过保障俄罗斯具有统一的宪法和法律空间来实现。

其二，是地方（联邦主体）之间的权力实质上的不对等，尽管在法律上明确规定了所有联邦主体享有权力的一致性和对等性，但是通过对联邦宪法和法律以及各联邦主体（州、联邦市、边疆区、共和国等）法律条文及其中细节的梳理和比较，发现当中存在一些差异性的条款，这些异质性的内容往往是联邦中央与地方契约调整的范畴。

（二）俄罗斯央地法律关系非均衡性的验证：联邦和联邦主体法律权限的同一性和差异性

对于多个不同類别的俄罗斯联邦、联邦主体的宪法或基本法律章程的一手资料进行了梳理，其中包括《莫斯科市章程》、《阿穆尔州章程》、《新西伯利亚州章程》、《萨哈林州章程》、《滨海边疆区章程》、《彼尔姆边疆区章程》、《堪察加边疆区章程》、《楚瓦什共和国宪法》、《阿迪格共和国宪法》、《鞑靼斯坦共和国宪法》和《布里亚特共和国宪法》等主体层级的章程和宪法、《关于鞑靼斯坦共和国国家执行权力机关结构的命令》;在央地签订的条约方面则对1999年通过的《关于俄罗斯联邦国家权力机关与俄罗斯联邦主体国家权力机关之间划分管辖范围和职权的原则和办法的联邦法》、与鞑靼斯坦共和国签署的《俄联邦国家权力机关与鞑靼斯坦共和国国家权力机关之间划分管辖权和相互渡让职权的协议》、与克拉斯诺达尔边疆区签署的《关于俄罗斯联邦国家权力机关和克拉斯诺达尔边疆区国家权力机关之间划分管辖范围和相互渡让权力的条约》等进行了归纳总结，可以廓清俄罗斯央地法律关系非均衡性的主要指征：其包含的联邦和联邦主体法律权限的几个同一性和差异性。

1. 联邦主体名义上的差异性

俄罗斯联邦存在多元化的联邦主体种类，多种主体类型由《俄罗斯联邦宪法》第5条第1款[10]确定，俄罗斯联邦由共和国、边疆区、州、联邦直辖市、自治州、自治专区构成。虽然这些联邦主体作为政治体制的参与单元拥有不同的名称，但是宪法首先规定这些联邦主体享有法律上的平等地位[10]，然而，俄罗斯法律空间的吊诡之处在于，一是，即使在《俄罗斯联邦宪法》之中也并没有对各联邦主体作出平等一致的权力设置，这就已经体现出联邦主体作为国家机体构成的权责差异;二是，在具体的法律实践中，从联邦主体的名称上便已经体现出各主体之间法律地位和权力的较大差异。这点是审视俄罗斯联邦央地关系中法律差异的基本背景和第一条制度差异性。

具体来看，首先表现在，《俄罗斯联邦宪法》第5条第2款同时规定，共和国（国家）拥有自己的宪法和法律;边疆区、州、联邦直辖市、自治州、自治专区拥有自己的章程和法律。

其次，共和国不仅在法律地位和制定宪法权力问题上与其他联邦主体不同（上述第5条），在官方语言制定等国家社会的具体治理层面上也存在不一致的地方。根据《俄罗斯联邦宪法》第68条[10]可以得知，尽管俄罗斯联邦国土上俄语是俄罗斯联邦的官方语言，但是在联邦主体当中，共和国却具有自己的权限规定自己的国语。

最后，《俄罗斯联邦宪法》第三章第66条第1款和第2款以及宪法第125条共同规定：共和国的地位由俄罗斯联邦宪法和共和国宪法规定;边疆区、州、联邦直辖市、自治州、自治区的地位由俄罗斯联邦宪法和俄罗斯联邦相应主体的立法（代表）机关所通过的边疆区、州、联邦直辖市、自治州、自治区宪章予以确定;根据自治州、自治区立法机关和执行机关的提议，可以通过关于自治州、自治区的联邦法律;边疆区或州与自治区之间的关系，可以由联邦法律和自治专区国家权力机关与相应的边疆区或州国家权力机关之间签署的条约予以调整。经俄罗斯联邦各主体的一致同意，并依照联邦宪法性法律的规定，可以改变俄罗斯联邦各主体的地位。其公民除使用俄罗斯联邦国籍外还兼有共和国国籍[10]。

此外，《俄罗斯联邦宪法》第三章[10]第66条第3款规定，自治州、自治专区的立法和执法机构关于自治州和自治专区的成文可以被俄罗斯联邦法律所接纳，以及第66条第4款规定，自治专区的关系归属在边疆区或州之内，即自治专区设立在边疆区或州之内;自治专区可以被联邦法律或者自治专区国家机构和边疆区或州之间国家机构之间的条约所管理。故而可以说，自治专区既受到俄联邦中央的管辖，也受到所在的边疆区或州的管制，即，不消说同联邦共和国比较，自治专区就是和其他的边疆区和州相较，实质上也并没有处于同一平等的法律地位。

2. 央地根本关系变更条件的同一性

即关于联邦地方和中央根本关系变更需要获得中央和地方的共同同意。此处笔者通过对州、边疆区、共和国等几个不同的治理参与主体的章程、宪法或者法律进行梳理和验证：

《阿穆尔州章程》第一章第1条第2款指出阿穆尔州作为联邦主体这一地位的变更只能在联邦宪法允许范围内、在俄罗斯联邦和阿穆尔州相互达成一致的条件下实现[13]。《滨海边疆区章程》第一章第1条第2款、第4款规定：滨海边疆区的地位由俄罗斯联邦宪法和滨海边疆区章程所确定，根据联邦宪法，滨海边疆区的地位可以在俄罗斯联邦和滨海边疆区达成一致的情况下发生改变[14]。《布里亚特共和国宪法》第3章（布里亚特共和国的国家法律地位）第60条第2款：布里亚特共和国——构成俄罗斯联邦的国家。它的国家法律地位是由俄罗斯联邦宪法和布里亚特共和国宪法确定的，根据相关的联邦宪法法律规定，这一地位可以在俄罗斯联邦和布里亚特共和国的达成一致下发生改变[15]。《新西伯利亚州章程》第一章（新西伯利亚州的宪法地位）第1项（新西伯利亚州的基本地位）也有类似的规定：根据联邦宪法，新西伯利亚州的地位可以在俄罗斯联邦和新西伯利亚州共同同意的条件下发生改变。新西伯利亚州关于达成同意地位改变的决定需要由新西伯利亚州的全民公决上作出 [16]。同样，在《萨哈林州章程》中的相对应的条款也可以看见这样的规定[17]。

即使是分离主义倾向最为严重的地区之一——鞑靼斯坦共和国在和联邦签署了《俄联邦国家权力机关与鞑靼斯坦共和国国家权力机关之间划分管辖权和相互渡让职权的协议》后在其宪法内也规范了这一中央与地方的关系，《鞑靼斯坦共和国宪法》第一部分第1条第1款：鞑靼斯坦共和国—是一个民主的、法制的国家，在《俄罗斯联邦宪法》、《鞑靼斯坦共和国宪法》、《俄联邦国家权力机关与鞑靼斯坦共和国国家权力机关之间划分管辖权和相互渡让职权的协议》等框架内和俄罗斯联邦是统一的并且是构成俄罗斯联邦的一个联邦主体。鞑靼斯坦共和国的国家主权表现在——在俄罗斯联邦权能界限之外、在俄罗斯联邦和鞑靼斯坦共和国共同管辖所确定的俄罗斯联邦的权力之外，拥有完全的国家权力（立法的、行政的和司法的），并且成为鞑靼斯坦共和国具有不可分割性质的状况[18]。《鞑靼斯坦共和国宪法》第一部分第1条第3款：鞑靼斯坦共和国的地位在没有鞑靼斯坦共和国和俄罗斯联邦达成一致的情况下是不能改变的。在没有鞑靼斯坦共和国同意的情况下其领土是不能被改变的[18]。并且承认这种条约是俄罗斯联邦和鞑靼斯坦共和国法律体系的组成部分：《俄罗斯联邦国家权力机关与鞑靼斯坦共和國国家权力机关之间划分管辖权和相互渡让职权的协议》是俄罗斯联邦和鞑靼共和国法律体系的组成部分《鞑靼斯坦共和国宪法》第一部分第25条）[18]。

3. 联邦主体之间关系和地位平等的同一性

此项同一性和平等性，根据前文已述可知，《俄罗斯联邦宪法》第5条已经对此进行确定，此外，《关于俄罗斯联邦国家权力机关与俄罗斯联邦主体国家权力机关之间划分管辖范围和职权的原则和办法的联邦法》第五条（在划分管辖范围和权能时俄罗斯联邦主体平等原则）：在划分管辖范围和权力，以及在起草和签署条约和协议时，与俄罗斯联邦国家权力机关的关系中俄罗斯联邦所有主体一律平等[19]。《关于俄罗斯联邦国家权力机关与俄罗斯联邦主体国家权力机关之间划分管辖范围和职权的原则和办法的联邦法》第六条（不得损害俄罗斯联邦主体利益原则）：在划分俄罗斯联邦一个主体的管辖范围和权力时不得损害俄罗斯其他联邦主体的权力和利益[19]。

4. 联邦主体边界决定的同一性

此即，聯邦主体地域面积的改变也需要通过联邦主体之间的共同同意。

根据《鞑靼斯坦共和国宪法》第一部分第5条第1款、第2款可知，鞑靼斯坦共和国的领土完整统一且不可侵犯。鞑靼斯坦共和国和其他的俄罗斯联邦主体之间的领土边界只能在他们的共同同意下进行变更[18]。《布里亚特共和国宪法》第3章第60条第3款也明晰地作出相关规定，根据俄罗斯联邦宪法，联邦法律和布里亚特共和国法律，布里亚特共和国和其他俄罗斯联邦主体的边界只有在他们达成一致的情况下才能发生改变。在布里亚特共和国方面同意改变边界的决定需要通过举行全民公投的方法[21]。《滨海边疆区章程》第1章第4项（滨海边疆区的领土）第1条、第3条亦作出了相关规定：滨海边疆区的领土是统一的并且是俄罗斯联邦领土的组成部分。在滨海边疆区的边界线内列入一个行政—领土单位，构成边疆区的领土。在缺少滨海边疆区的同意的情况下，不可以进行对滨海边疆区领土的改变[14]。此外，《莫斯科市章程》、《阿穆尔州章程》、《萨哈林州章程》的相关条款都说明了这一点。

5. 联邦主体管辖权的差异性

需要明确的是，关于联邦地方的重要决策需要在联邦宪法或者联邦法律的框架内实施，其余的相关政策一般来说不得违反联邦法律的规定。但是通过对联邦、联邦主体、联邦中央和联邦主体之间所签署的相关契约文件的深究和审视，可以发现联邦主体之间存在管辖权的不一致性。

其一，在联邦的视阈内，《俄罗斯联邦主体国家立法机关和执行权力机关基本原则法》第5条[12]规定，俄罗斯联邦国家权力机关与俄罗斯联邦主体国家权力机构的权能界限由俄罗斯联邦宪法、联邦条约以及其他的俄罗斯联邦宪法和联邦法律当中与权力和管辖权界限相关的协议确定的。关于俄罗斯联邦国家权力机关和俄罗斯联邦主体国家权力机关的权能和管辖权限缔结协议的划分权能和管辖权限的基本原则和秩序以及联邦法律的通过是由现行的联邦法律确立的。《俄罗斯联邦宪法》第11条第3款[10]明确到，俄罗斯联邦国家权力各机关与俄罗斯联邦各主体的国家权力各机关之间事权的划分根据本宪法、联邦条约和其他关于事权划分的条约来实现。此即对联邦主体的管辖权进行了统一的限定，确权需要取得联邦的同意。且规定权限外的所有权力归联邦主体所有：《俄罗斯联邦宪法》第73条[10]明确写到，俄罗斯联邦各主体拥有除了俄罗斯联邦管辖权限与俄罗斯联邦及其主体共同管辖权限之外的全部的国家权力。

其二，从联邦主体的视角观察，比如《阿穆尔州章程》第二章第7条指出：阿穆尔州的国家政策是基于俄罗斯联邦公民的保障之上，是基于所有俄罗斯联邦宪法和俄罗斯联邦法律所规定的，是基于现有的州的基本法和法律之上的，同样也是基于公认的那些确保公民的（个人的）、政治方面的、经济方面的、社会以及文化方面的法律和自由的国际法文件之上的[13]。《滨海边疆区章程》第一章第1条第3款：在和联邦机关的相互关系中，滨海边疆区的国家权力机关拥有在这个程度上的自主性，这一点必须是为了保障民众的福祉和边疆区的发展，并且不破坏俄罗斯联邦的宪法和其他俄罗斯联邦主体的法律[14]。《布里亚特共和国宪法》第一章第5条：根据布里亚特共和国和俄罗斯联邦的宪法制度、国家立法和执行机关组织原则法以及其他已经规定了的联邦法律，布里亚特共和国自主设立布里亚特共和国的国家权力机构体系[15]。鞑靼斯坦共和国也概莫能外，比如鞑靼斯坦共和国总统在《关于鞑靼斯坦共和国国家执行权力机关结构的命令》中开宗明义地说到：根据鞑靼斯坦共和国宪法的第9条和第94条，鞑靼斯坦共和国法律《关于鞑靼斯坦共和国国家权力行政机关》的鞑靼斯坦共和国法律的第8、9、32、33条，联邦法，以及《关于俄罗斯联邦主体的国家权力机关的立法和行政机关组织法》的第17、18条通过决议[20]，以及《鞑靼斯坦共和国宪法》第一部分第3条第5款： 没有任何人可以在鞑靼斯坦共和国侵占攫取权力，权力的侵占和赋予将被诉诸于联邦的法律[18]。

其三，从联邦中央和联邦主体之间所签署的相关条约文件来看。当俄罗斯联邦和俄罗斯联邦主体发生管辖权方面的争议或分歧的时候，可以观察出不同的联邦主体之间的地位或者说权限上的不同差别：《关于俄罗斯联邦国家权力机关与俄罗斯联邦主体国家权力机关之间划分管辖范围和职权的原则和办法的联邦法》的第二章《俄罗斯联邦管辖范围职权实施的形式以及就俄罗斯联邦与俄罗斯联邦主体共同管辖范围通过联邦立法的办法》第12条（共同管辖范围的职权行使形式）第4款：在涉及该共同管辖事项的联邦法生效之后，俄罗斯联邦主体就该共同管辖事项的条约以及法律与其他法规必须使之符合上述联邦法。若俄罗斯联邦某主体就共同管辖事项的条约，以及法律和法规与相应的联邦法矛盾，联邦法为有效[19]。俄罗斯联邦与克拉斯诺达尔边疆区签订的《关于俄罗斯联邦国家权力机关和克拉斯诺达尔边疆区国家权力机关之间划分管辖范围和相互渡让权力的条约》第6条：俄罗斯联邦国家权力机关和克拉斯诺达尔边疆区国家权力机关保证履行本条约所规定的义务。执行本条约期间所产生的争议和分歧，以及有关俄罗斯联邦国家权力机关和克拉斯诺达尔边疆区国家权力机关之间权限问题的争议，通过调节程序，或者依照俄罗斯联邦宪法和俄罗斯联邦法律所规定的办法加以解决[21]。而鞑靼斯坦共和国和俄罗斯联邦签订的条约《俄联邦国家权力机关与鞑靼斯坦共和国国家权力机关之间划分管辖权和相互渡让职权的协议》第六条：在俄罗斯联邦国家权力机关和鞑靼斯坦共和国国家权力机关共同管辖范围涉及行使职权的争议，依照双方协定确定的办法解决[22]。这当中对于管辖权纷争的规制和描述并没有偏向于联邦法，这体现出了共和国作为“较为特殊”的联邦主体所享有更多的自主权，和来自联邦中央更多的差别对待。

6.联邦主体法律和联邦法律发生冲突时解释力和效力的差异性

当联邦主体的法律（或章程、宪法等）和联邦宪法或者联邦法律发生冲突的时候，一般来说，相比于联邦主体的章程，俄罗斯联邦的宪法或者是联邦的法律具有更高的权威和解释力。

首先，从联邦的视阈中看，《俄罗斯联邦宪法》第76條[10]规定，俄罗斯联邦管辖范围由联邦的宪法法律和联邦法律规定，并在俄罗斯联邦所有领土上具有直接效力。此处应当说明的是，宪法第76条第4款又规定，俄罗斯联邦主体规范性法令相冲突的情况下，联邦主体的规范性法令行使效力。除此之外，还是联邦法律具备更高效力。

其次，从联邦主体的维度来分析，比如《滨海边疆区章程》第一章第6条（联邦法律在滨海边疆区领土上的效用）第1款、第2款提及：俄罗斯联邦宪法，联邦宪法法律和联邦的法律，俄罗斯联邦的管辖权以及俄罗斯联邦和俄罗斯联邦主体的共同管辖权所采用的法律法规，在滨海边疆区的领土上具有法律上最高地位和拥有最高的权威。滨海边疆区的法律和其他的规范性法令不可以违背联邦法律、俄罗斯联邦的管辖权以及俄罗斯联邦和俄罗斯联邦主体的共同管辖权所采用的法律法规。在联邦法律和滨海边疆区的法律或其他的规范性法令发生矛盾的时候，联邦法律发生效用[14]。作为联邦中央直辖市的莫斯科市也是如此，《莫斯科市章程》第12-2条（俄罗斯联邦和莫斯科市的共同管辖权所规定的莫斯科市的权能）指出：莫斯科市的法律和其他的法令不能和联邦法律、俄罗斯联邦的权能以及俄罗斯联邦和莫斯科市的共同管辖权相违背。如果莫斯科市的法律或者莫斯科市的其他法令和联邦法律以及俄罗斯联邦的权能或者俄罗斯联邦和莫斯科市的共同管辖权所规定的发生矛盾时，应采取联邦法律的效用[23]。

但是，自治共和国的宪法在这点上享有不同的法律解释和职能边界的划分。

以《鞑靼斯坦共和国宪法》为例：其一，鞑靼斯坦共和国宪法在鞑靼斯坦共和国内具有最高解释权：《鞑靼斯坦共和国宪法》第一部分第24条第1款：鞑靼斯坦共和国的宪法是共和国的基本法律，在鞑靼斯坦共和国的法律体系当中拥有最高法律效力，直接行动和应用于鞑靼斯坦共和国的所有土地之上。鞑靼斯坦共和国的法律和其他的法令，以及其他的地方自治机构的法令不能和鞑靼斯坦共和国宪法有矛盾之处[18]。其二，当和俄罗斯联邦的法律发生冲突的时候仍然是鞑靼斯坦共和国的法律生效，根据鞑靼斯坦共和国宪法第一部分第4-1、4-2条的规定：在俄罗斯联邦管辖权和俄罗斯联邦以及他的联邦主体的共同管辖之外，鞑靼斯坦共和国施行自有的法律调整，包括其余法律和其他法规条文的通过。在遇到联邦法律和鞑靼斯坦共和国法规相矛盾的情况，根据已颁布的鞑靼斯坦共和国的管辖权，鞑靼斯坦共和国的法规条文生效[18]。《布里亚特共和国宪法》第3章第65条第4款也说明了这点。共和国区别于其他的联邦主体的差异：在联邦法律和布里亚特共和国的规范性法律以及布里亚特共和国管辖权职能发生相矛盾的情况时，采用布里亚特共和国的规范性法律的效力[15]。

《鞑靼斯坦共和国宪法》和《布里亚特共和国宪法》等共和国的宪法中充分显示了自治共和国具有更多地方自治权的特点，笔者将此视为一种制度上的差异性安排，共和国本身将其作为自身权力的组成部分嵌入具体的法律文本和细则当中，树立起对于自身特殊优待的法律制度保障。

7. 联邦主体外部关系的差异性

联邦主体之间的关系以及联邦主体同外国的关系存在一定程度的差异性。

虽然《俄罗斯联邦宪法》规定了联邦主体的国际和对外经济交流联系的权限，俄罗斯联邦国际条约的履现属于俄罗斯联邦和俄罗斯联邦主体的共同管辖权限[10]。联邦主体之间的内在关系以及联邦主体和外国的关系大体上一致但是略有差别，这需要对法律文本进行细查和比较分析才能发现，总的来说，自治共和国在这方面的事权较大。下面可以通过《滨海边疆区章程》和《鞑靼斯坦共和国宪法》中的相关条文看出联邦主体在主体关系和国际关系中的参与程度的轻微不一致性。《滨海边疆区章程》[14]第一章第13条第1款、第2款规定滨海边疆区和其他的联邦主体、外国行政区划组织拥有履行国际的和对外经济关系的权力，同样还有参加国际组织以及为了这一目的而专门设立的国际组织的活动的权力。同时认定滨海边疆区国家权力机关具有和外国对手谈判的权力（已在第一点当中确认），同样有对于关于履行国际和对外经济关系协议的缔结的职能。

在这点上，相比较而言鞑靼斯坦共和国拥有更多的外事事权：《鞑靼斯坦共和国宪法》第一部分第6条指出：鞑靼斯坦共和国在自己的职权范围内拥有与其他的联邦主体、外国的行政区划组织、其他国家国际的和对外经济的联系，签署国际协议，交换代表机构，以及加入国际组织的活动的权力。第7条声明到，鞑靼斯坦共和国处于俄罗斯联邦主体的关系之中，可以签署合同和协议，交换代表机构，以及加入共同组织的活动[18]。

综上，可见俄罗斯联邦通过对相关法律关系进行差异性和同一性的制度性安排，既照顾了中央政府的权威，又一定程度上兼顾了地方政府的自治权力，取得了一定的央地关系的治理成绩，从叶利钦转承给普京的国家结构体系危在旦夕的分裂边缘突围而出，构建起了伴随有非均衡性质的追求统一法律空间的矢量。

五、结语与启示

（一）俄罗斯央地法律关系的审视

俄罗斯联邦的联邦中央和联邦主体之间关系的基础首要在于宪法和法律治理层面的制度安排和政策选择。

首先，在联邦层面的宪法和法律层面界定各类主体的法律意义上的平等地位;在宪法和法律层面同时承认地方自治分权，但施行统一维度的规制，即努力形成统一法律空间的构建。但是事实上，鉴于联邦地方的物质条件、信仰条件、社会势力、经济发展水平的客观差异，相应地，在具体的以法制工具为改革进路的转型实践中，还是客观存在着中央和地方的权力不均衡、联邦地方之间法定权力不均衡的情况，也就是说各联邦主体在最基础的法律制度上享有的权力也不尽相同，这也体现出各自法律关系实质上的非均等性。

宪法和法律作为治理的主要路径带来两个央地关系之间的非均衡性，一是中央与地方权力安排和配置的非对称;二是地方，也就是联邦主体之间的权力的实质上的不均衡。

笔者对这种非均衡性进行相关研究，主要从两个方面入手：

一是从俄罗斯试图构建统一法律空间这一矢量的变迁过程作为研究进路，俄罗斯联邦的基本宪政制度和联邦制度在苏联之后经受巨大挑战并几经波折，在叶利钦时期，形成了“宪法—条约”式的联邦主义。总的来说，在长期的“宪法—条约”型的联邦制下，俄罗斯联邦经常采取以区别对待等法律政策上的优惠安排，乃至通过和地方签署专门协议，以获得联邦主体的忠诚度和进一步的合谋行为。这一“会哭的孩子有奶吃”的区别性和针对性的制度安排，严重损害了俄罗斯联邦的宪法和法律，其制度设计的本意是保障联邦的统一、国家领土的完整和政治的稳定反而成为这种条约式的制度逻辑下的受损方。央地关系之间除了宪法和联邦法律之外，还有一系列的联邦与联邦主体之间签订的规制央地关系和划分管理权限的条约和文件。

其后，普京任期内在宣布要建设“真正的联邦制”之后，着手对俄罗斯的央地关系进行治理与改革，开始其构建统一的法律空间的努力，但是在具体治理的实践过程中，俄罗斯实际形成了一种新的被笔者称之为非均衡性联邦主义。从宪法和法律的层面入手，改变了以往对于联邦主体一味的迁就和妥协。虽然仍然与个别分离主义势力特别强大的地区制定了不同的权能和管辖权的划分条例，对这些联邦主体以非均衡性的条款进行专门优待，用来换取联邦主体放弃对于主权的目标追求;但是通过废黜联邦中央与大量没有足够谈判资本的联邦主体之间的条约，破除了联邦主体权力等于联邦主体向联邦中央议价能力的大小的非正常制度逻辑，努力建立起了联邦政府的垂直领导体系，对违反联邦宪法和法律的联邦主体领导人、联邦主体立法机构，总统有权解除其职务或者解散其立法机构。同时限期部分联邦主体修改和完善自己的宪法和法规，使之与联邦的宪法和法律保持一致，勉力维护联邦宪法和法律制度层面名义上最大程度的一致性。

二是对于具体的以俄罗斯联邦宪法、俄罗斯联邦主体的宪法或章程的梳理，廓清联邦和联邦主体法律权限的同一性和差异性。即，考虑普京建设“真正的联邦制”的法制层面的改革实质上尚未完成，部分享有特权的联邦主体仍然存在，总体来看，离一致的法律空间尚保持一定距离，因此笔者仍然将之界定为尊重和调整差异性优先的联邦主义。其主要内容是，在宪法和法律层面承认地方自治分权，但施行统一维度的规制;其中在联邦层面的宪法和法律层面界定各类主体的法律意义上的平等地位，在实际操作过程和联邦主体各自的法律层面则略有不同，在法律关系实质上呈现出非均衡性，其主要表现在：联邦主体名义上的差异性，央地根本关系变更条件的同一性，联邦主体之间关系和地位平等的同一性，联邦主体边界决定的同一性，联邦主体的管辖权的差异性，联邦主体法律和联邦法律发生冲突时的解释力和效力的差异性，联邦主体外部关系的差异性等，这些共同构成了联邦政府与联邦主体之间、联邦主体与其他联邦主体之间的法律权限的同一性和差异性共存的局面，亦即宪法和法律制度逻辑上的非均衡性。

总的来说，这种权力的差别，其一定程度上取决于自身的实力，或者自身与联邦政府谈判的能力，而这种能力有可能来自于资源的禀赋、有可能来自于主体境内分离主义的猖獗程度。因而在法律制度上对于中央和地方之间、地方各主体之间权力的分配，充分考虑到各主体的议价能力。尤苏波夫也曾通过对法律条文和学术文献的分析说道，可以确定的是在俄罗斯帝国，在专制式的中央主义和多民族式的区域主义的相互协调的背景下去实现区域自治的发展是客观上不可缺少的[3]120。但是不得不承认，这种相互协调的难度和成本是较大的。为了实现地方自主权和积极性的初衷，又兼顾各地方差异性的补充性的制度设计，往往又伤害了地方的积极性，尤其是对那些乖巧的，换而言之，或没有资源禀赋作为议价资本、或没有分离主义势力作为讨价还价能力的联邦主体形成了宪法和法律制度逻辑上的不平等，形成了一种类似于“平权法案”引致的“逆歧视”状况。此间的中央集权或者地方分权投射在法律空间上的制度安排，以及其造成的非均衡性问题，确实还有较大的改善空间。

（二）俄罗斯央地法律关系的外衍启示

俄羅斯和中国的国情和制度存在不少差别，很多制度安排和政策设计也不能直接套用，但是其仍然对中国具有一定的启示意义，乃至我们可以从中吸取宝贵经验，大胆想象，提供创新型的思想、理论和制度的供给。

作为单一制国家，我国央地关系之间的法律边界自然不能等同于俄罗斯这样的联邦制国家的央地关系边界，俄罗斯的法律制度及其正在努力统一法律空间建设的矢量及其中管辖权和职能的差异性划分，也不能不顾国情地简单套用于我国的法律体系，但是我们可以以此为研究的生发点，去观察我国目前央地关系中的法制化建设的变迁过程和行为逻辑，可以发现我国客观存在的纵向府际间关系（包含央地关系）结构中的失衡和失序。总的来说，我国的央地关系经历了多次的“放乱收死”的改革的内卷化之中。这种恶性循环便是我国央地关系失序的真实图景。而我国一直也致力于对这种央地结构和关系的进行了反复调整，虽然总体改革矢量向上向好，但是也产生了不少亟待解决的问题。正如部分学者总结的：我国的纵向府际关系又存在着系统性腐败、选择性执法、行为联邦化与竞争无序化的失序现象，背后的失格之源又是发自于法治的缺失[24]。因而在我国建设中国特色社会主义法治社会的大背景下，加强法治建设和加强法治监督有助于改善我国的纵向府际关系，从而促进能够发挥中央和地方的两个积极性的良性关系的形成。

从这一进路看，我国的中央与地方关系不仅是一个经济问题、政治问题，更是一个法律问题。因而以任剑涛[25]、郭廷晖[26]、刘海波[27]、唐惠敏[28]、李旭东[29]为代表的一批学者，认为由于我国法治化程度不高，中央与地方关系并没有完全在法律框架下予以规范和调整，因此中央与地方关系在集权和分权的过程中存在一些随意性，在实践中也产生了一些负面影响。王琪、陈昭通过社会学的堕距概念提出了“制度堕距”的概念，其本质内涵也是指理想状态和制度状态之间的鸿沟[30]。即中央与地方关系的理想状态与制度状态之间的堕距的存在，反映了现实制度设计相对于“元制度”，也就是宪法的理念的滞后性和差距，为制度设计提供了总体上的方向指引。中央与地方关系的制度状态与运行状态之间存在着下向的堕距，往往就会引发许多现实问题。

以法治化的制度建设视角作为研究的进路，着重对我国中央与地方关系进行宪法及法律层面以及地方法律文件的梳理，对现有的法律文本进行法理性的规范性分析，对法律文本和地方法律文件的变迁进行观察，对中央与地方关系非法治化导致的问题进行分析，就会发现一个亟待解决的需求是通过法律制度制约的路径，对中央与地方政府间关系进行司法调节， 以及建立相应的法律制度体系[27]44。具体而言，在我国中央与地方关系尚无制度化的建构。虽然，由对于相关宪法条文和部分法律规章制度的审视可以看出，在我国，中央与地方之间是一种领导与被领导的关系，我国在纵向权力配置上具有很大的中央集权特征;但是央地关系缺乏有效的约束和监督机制，制度化建设不足。就目前而言，央地关系尚缺乏可操作性的制度、法规，严格的制度、法律法规及惩罚手段尚有待于进一步建立和完善。也不存在一部专门的《中央与地方关系法》来对这一现状进行约束。

可以很明确的一点是，我国首先需要从法制入手完善相关法制体系，提供央地关系改革和治理的制度支撑。中央政府应根据社会发展情况及市场经济发展需要制定相应的法律法规，比如中央与地方关系的法律，为央地关系的健康发展和统一市场的建立提供坚实的法律基础。完善相关的法制建设可以依法规范央地关系，尽可能避免不合法的博弈现象，从而保证中央的宏观调控与统一的经济政策能够得到地方政府的拥护和落实，以减少地方政府在宏观调控中的拉力，更好地保障中央政府的宏观调控得到落实。在有法可依的基础上，可以更好地对各种各样的地方保护主义进行法律上的规制，有效防止地方钻法律空子与中央政府博弈，有效规制地方保护主义对统一市场经济发展的阻碍，削弱地方保护主义新变化对央地关系平衡的不利影响，促进央地关系平稳发展。

总的来说，笔者勾勒出俄罗斯在构建带有非均衡性质的统一法律空间方面的治理矢量：在宪法和法律层面承认地方自治分权，但施行统一维度的规制;其中在联邦层面的宪法和法律层面界定各类主体的法律意义上的平等地位，在实际操作过程和联邦主体各自的法律层面则略有不同，体现出各自法律关系实质上的非均等性，以制度性地支撑不同联邦主体的实际差异，但是重点突出宪法作为“元”制度的重要性。俄罗斯对央地法律关系治理采取了总体上可以总结为建设统一法律空间框架下的非均衡性联邦主义的制度安排，通过对这种央地关系治理的流变过程的梳理来看，俄罗斯央地法律关系的治理，为我们提供了国家结构变迁路径的叙事样本以及大国央地法律关系的调整与发展的国别经验。

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[责任编辑、校对：叶慧娟]