我国国家公园建设中存在的社区问题及对策

摘 要：我国目前尚未建立国家公园体系，而建立了一套风景保护区，自然保护区，森林公园，自然公园为体系的保护系统，该体系在事件的过程中面临碎片化，缺失公益性的问题，我们越来越明显的看到我们需要保护那些拥有极致美景和脆弱生态的地区，但更加清楚的是仅止步于此是远远不够的.划定出一块地方作为公园并不能成为无法触及到更广阔环境的遮羞布.城市、农田、废弃土地和暴露于工业开发活动的海洋都应该以合情合理、合法合规的模式进行管理。

关键词：国家公园;补偿机制;国家公园权属争议

一、我国国家公园建设中存在的问题

1：国家公园建设中社区参与制度的缺失

当前社区参与制度缺失的情况普遍存在，经营者在进行管理时极少征求保护机构以及社区居民的意见，导致损害居民利益和参与建设的积极性。社区居民往往处于被动接受的状态，甚至只能用极端方式来争取对社区的有利政策实施，缺乏社区参与管理的保障机制。国家公园所在的区域通常采取移民搬迁的政策迫使当地的居民失去土地，改变原有的生活劳作模式又因缺乏相应的补偿机制，从而加剧了当地社区民众与管理机构的矛盾。

2：国家公园建设中社区利益分配机制不健全

社区旅游利益分配机制是国家公园建设成功的根本保障。但在我国的国家公园建设程中的过存在社区民众利益分配失衡的问题，一方面， 当地政府和居民发展经济、脱贫致富的愿望十分强烈;另一方面， 居民生产生活对自然资源的依赖性也很强。社区居民作为资源最直接的利用者，其利益诉求常常得不到满足， 在被禁止对资源的不合理利用的同时，缺乏可代替的发展途径，在公园建设保护的过程中，社区居民属于被管理的一方，旅游收入社区居民获得较少。

3：国家公园建设中社区生态补偿机制的缺失

国家公园建设中由于涉及各方的利益协调问题，所以想要解决国家公园设立而产生问题，有很大的难度。这些困难体现在：

（1）补偿方不明确：当与国家公园相关的社区居民的权利受到侵犯时，如何将环境权利以货币形式表现出来进行补偿是一大难题。出于保护环境和旅游开发的需要，社区利用自然资源的行为受到限制，社区居民的生活方式都将被迫改变，这样势必会切断社区居民的生活来源，对于社区居民是否给予经济上的补偿，除了经济上在其他方面是否有其他补助，该些都没有明确的法律规定。

（2）受偿对象权利难以得到保护：大多数国家公园选址是我国的重要生态功能区，在国家公园社区实施生态补偿是保障该地区生态建设的关键所在，可在社区内由于需要得到生态补偿的多为山区或农村的居民，他们力量薄弱，而需要做出补偿的大多为强势一方，所以生态补偿机制在落实方面可谓困难重重。

（3）补偿标准不确定：目前国家公园地有关的“为何补、谁来补、补多少、怎么补”等基本问题都没有明确答案或落实措施，更多时候都是执行者一方确定的，对于受偿人而言，事实上的受益甚至比他们进行生产而获得的经济效益还低，在征用土地、搬迁等问题上因为补偿不一而引发不满。

4：国家公园建设中社区集体土地权属的争议

国家公园建设中社区集体土地权属处置有三种典型模式：集体土地所有权和使用权收归国家所有、集体土地使用权流转、集体土地权属关系不变。权属处置过程中存在的突出问题：强征和“以租代征”，补偿不到位;强制流转，不合法征用，流转定价偏低、生态保护与农民自主经营权相矛盾等问题。

二、对我国家公园建设中存在的的社区问题的建议

1：建立多种鼓励社区居民参与的方式。

通过门票分红保障村民的基本生活。應将公园门票收入提取一定比例，按月按户发放给村民，以保障村民的基本生活开支。另外，对因占用村民生产生活资源造成损失的部分应进行相关补偿。对村民进行旅游技能培训。公园经营所需的服务性岗位，包括客房保洁、室外保洁、餐厅服务、歌舞表演等，应全部面向当地社区招工; 劳动技能性岗位，如厨师、向导、导游等，则应主要面向社区招工，并通过培训努力帮助村民提高素质。帮助村民开办农家乐、小生意。为经济条件中等及以上的家庭提供担保帮助他们获得农村小额贷款，吸引外出务工人员返乡就业，以开展农家接待或从事小买卖工作。加大社区文化资源的开发力度。

2：建立合理的利益分配机制。

建立公平合理的利益分配机制，是激励社区居民参与公园发展与环境保护的有效途径。要兼顾各相关利益群体的利益，建立合理的利益分配机制，特别要照顾到核心社区居民的利益，只有保障了他们的利益不受损，才能充分调动他们保护生态环境、参与公园发展的主动性、积极性实现公园与社区的可持续发展。通过规划，能从制度上保证充分调动社区的量积极参与到公园的自然资源管理与可持续利用过程中。

3：建立多渠道生态补偿融资机制

补多少”和“怎么补”都影响生态补偿的效果，应结合不同区域的特征、风景名胜区保护与发展的基本情况，拓展资金渠道，建立资金补偿、财政转移支付、实物补偿、智力补偿等多样化的生态补偿途径。从渠道拓展而言，仅从财税相关渠道而言，就应建立用水权、排污权、碳排放权初始分配制度，完善有偿使用、预算管理、投融资机制，培育和发展交易平台;探索地区间、流域间、流域上下游等水权交易方式;推进重点流域、重点区域排污权交易，扩大排污权有偿使用和交易试点;逐步建立碳排放权交易制度;建立统一的绿色产品标准、认证、标识等体系，完善落实对绿色产品研发生产、运输配送、购买使用的财税金融支持和政府采购等政策。通过这些渠道，使国家公园能从多个渠道用多种方式获得补偿资金。从补偿方式而言，应结合风景名胜区的实际需要，探索依托财政资金通过购买公共服务、智力服务的方式，并“加强生态保护补偿效益评估，积极培育生态服务价值评估机构”，以建立保护者和受益者良性互动的机制，形成评估机制、市场机制促进生态保护的局面。

4：对国家公园全部或部分土地资源权属实现国有化

全球多数国家强调国家公园公益性，都是以土地等资源权属国有化为前提的。世界各国，尤其是土地资源私有制国家，国家公园多采用三种方式获取土地资源所有权或使用权：一是国家或地方政府赎买;二是国家或地方政府长期租赁;三是国家或地方政府土地资源空间置换。我国现有保护地土地资源权属大部分为集体所有，且我国土地等资源的所有权、使用权、收益权等产权关系较复杂。为保障国家公园的公益属性，可以以土地资源所有权与使用权分离、补偿土地资源所有权人经济收益为主，政府赎买、长期租赁、空间置换为辅的国家公园土地资源使用制度。

参考文献

[1] 张海泉;国家公园运作的经济分析[D];四川大学;2006年

[2] 于兆波《立法决策论》，北京大学出版社。

[3] 云南初步建立国家公园管理体系[N];中国旅游报;2014年

[4] 国家公园的旅游规制研究[D];华东师范大学;2010年

[5] 我国国家公园立法研究[D];西南政法大学;2017年

[6] 生态文明视野下的我国国家公园建设研究[D];成都理工大学;2017年

作者简介：吕云娜，1992年2月，女，普米，云南省丽江市宁蒗县，研究生，法学理论