天然气产业改革综述及国家油气管网公司成立后的影响

李俊杰

（中海石油气电集团有限责任公司计划部，北京 100028）

0 引言

中国天然气产业发展经历了起步期（1949-1976年）和缓慢增长期（1976-2000 年）两个阶段后，从2001 年开始进入快速增长期。目前，中国已经成为全球第三大天然气消费国，2019 年中国天然气消费量达3 067 × 108m3，约为2001 年的11 倍［1-2］。随着中国天然气产业的逐步发展，其产、供、储、销等环节逐渐暴露出一些深层次的矛盾和问题。为此，国家以市场化为导向陆续出台了一系列改革措施，目前已取得了阶段性成果。但是，随着当前天然气产业规模的扩大，对油气体制改革的广度和深度都提出了新的要求。2017年5月，中共中央、国务院印发《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》，系统性、整体性的设计了油气体制改革方案，并逐步将改革路径确定为“管住中间，放开两头”、建立“X+1+X”市场体系。2019年12月，国家石油天然气管网集团有限公司（以下简称“国家油气管网公司”）成立，标志着“中间”环节的改革措施具体落地，拉开了加快天然气市场化改革的序幕，后续会持续深化上、下游的“两头”改革，以期建立起相对完善的“上游油气资源多主体、多渠道供应，中间一张网高效集输，下游市场化良性竞争”的天然气市场发展机制，达到提高资源配置效率、促进高质量发展、保障国家能源安全的目的。为此，通过回顾中国天然气产业发展和体制改革历程，分析了国家油气管网公司成立后对中国天然气产业发展的影响，指出了当前形势下天然气产业持续健康发展需关注和解决的几个问题。

1 天然气产业改革历程综述

回顾中国天然气产业改革历程，主要经历了行政管理体制和现代企业制度改革两个阶段。目前的重点是着力推动天然气价格市场化改革，这是当前中国油气体制改革的重点，也是难点。

1.1 行政管理体制改革

新中国成立后，天然气产业行政管理部门经历了从石油化学工业部、石油工业部、能源部到国家石油和化学工业局等的变化，2008 年，隶属于国家发展和改革委员会（以下简称国家发改委）的国家能源局成立，形成了现有的油气行政管理体制。其中：国家能源局油气司主要承担油气产业管理责任，包括拟订油气开发、发展规划、计划和政策并组织实施，承担石油天然气体制改革有关工作，承担国家石油、天然气储备管理工作，监督管理商业石油、天然气储备；其他行业政策和法规的制定实施、天然气价格及调整监管、油气产业经济运行调节则由国家发展改革委的法规司、价格司和经济运行调节局分别负责。城市燃气管网的管理由住房和城乡建设部负责，天然气资源勘探与开采的生产许可由自然资源部负责。

1.2 现代企业制度改革

1978 年，中国成立石油工业部统一管理各大油气田单位。1982 年2 月15 日，成立中国海洋石油总公司（2017 年改制为中国海洋石油集团有限公司），全面负责中国对外合作开采海洋石油和天然气资源业务。1983 年2 月19 日，成立中国石油化工总公司（2018 年改制为中国石油化工集团有限公司），1988年9 月17 日，撤销石油部，改组为中国石油天然气总公司（2017 年改制为中国石油天然气集团有限公司）。由国资委统一管理这三大石油公司，国内油气行业形成“三桶油”协同发展的局面，实现了“政企分离”的现代企业制度改革。

1.3 天然气价格改革

中国天然气定价发展主要经历政府定价、双轨制和指导价格3 个阶段。第一阶段，从1949 年到1982 年4 月，天然气定价方式为高度集中的计划体制，由政府统一制定价格。第二阶段，1982年5月到2005 年12 月，天然气定价实行计划和市场定价双轨制。计划外天然气由企业自行销售和定价，实行“以气养气”政策，鼓励油气企业增产、超产。第三阶段，2005 年，国家发改委将天然气出厂价格归并为两档价格，统一实行政府指导价。2011 年12 月，引入“市场净回值”定价，控制最高门站价。党的十八大以来，通过先易后难的推进方式，采取“先非居民后居民”“先试点后推广”“先增量后存量”“边理顺边放开”的实施步骤，有序推动资源、销售和输配价格改革［3］。2020 年3 月13 日，国家发改委颁布新版《中央定价目录》，“海上气、页岩气、煤层气、煤制气、液化天然气、直供用户用气、储气设施购销气、交易平台公开交易气，2015 年以后投产的进口管道气，以及具备竞争条件省份天然气的门站价格，由市场形成”，天然气价格市场化进程又往前迈进一大步。

2 国家油气管网公司成立后对天然气产业发展的影响

2019 年12 月9 日正式挂牌成立的国家油气管网公司，是中国推进油气体制改革中最为重大和根本性的改革措施之一，也标志着中国天然气市场化改革从此进入一个崭新的阶段，意义之重大，影响之深远［4］。

2.1 有利于实现管网的互联互通，提高社会用气安全保障

目前，中国的天然气干线主要由国内三大石油公司承建和运营，管线相对独立。从2014 年开始就要求天然气基础设施对社会公平公正开放［5］，尤其在2017-2018 年冬春之交发生天然气供应紧张情况后，在国家发改委大力督促下，天然气管网间互联互通取得了实质进展，南海海气、进口LNG、西气等多气源实现了一定程度上的联通，切实提升了天然气管网输送能力，缓解了全国范围内的调峰保供压力。但整体上，天然气管道“全国一张网”格局并未实现。国家油气管网公司的成立，将所有满足条件的管线全部纳入一家公司，彻底实现互联互通，因管网分割造成的供应区域受限问题不复存在，各气源在一张管网内流动，有效保障了全社会用气效率与安全。

2.2 有利于实现管网的统一规划，提高资源利用率

中国三大石油公司建设的天然气管线主要是依据自身的资源供应和市场开发需要，欠缺全国性的统一布局，会出现管网重复规划建设的现象，例如：中国石油西气东输三线福建段与中国海油福建管网部分线路基本重复建设。国家油气管网公司成立后，可以从全国天然气利用角度出发，在更高的站位上，全局考虑资源供应情况和市场开发潜力，统一科学地规划天然气管线基本参数和路由走向，减少重复投资和无序竞争，避免浪费宝贵的土地资源和建设资金，达到提高资源利用率的目的。

2.3 有利于促进管网建设，完善天然气基础设施

中国天然气管线总里程相对于市场需求仍不足，建设速度较慢。2015-2018年中国天然气管网里程年均增速约为5.9%，低于天然气消费年均10.8%的增速，也没有达到中国天然气发展“十三五”规划年均增速10.2%的目标。截止到2018年底，中国建成投运的长输天然气管线约为7.6×104km［6］，与天然气消费增量对基础设施的要求不符。成立国家管网公司后，除了国家油气管网公司和三大石油公司的投入，还可以引入其他油气投资者，拓宽管网建设的资金来源。也可以通过金融手段引入社会资本，释放管网建设的巨大潜力，推动天然气管网基础设施的完善。

2.4 有利于促进天然气价格市场化改革

中国自2005 年启动天然气价格改革，2011 年提出“价格改革的最终目标是放开天然气出厂价格，由市场竞争形成”［7］。但由于管网设施一直没能实现独立运营，上下游也没有形成有效、充分的市场竞争，即使政府放开价格管制，天然气价格也无法通过市场供求关系形成。国家油气管网公司成立后，理论上实现了天然气“运销分离”，任何符合要求的企业都能够接入管网，企业数量的增多为市场竞争提供了基础条件，有利于通过供需平衡形成天然气价格［8］。

2.5 有利于提高天然气供应能力，扩大消费规模

国家油气管网公司成立后，天然气产业链中的上下游企业都无法通过中游基础设施来控制市场，为上下游市场的公平竞争创造了条件。随着油气体制改革的进一步深入，会吸引更多的企业进入上游勘探开采领域，通过降本增效等手段，提高天然气资源端的供应能力；同时，由于与管网捆绑在一起的销售模式被打破，消除了其他供应商进入终端销售市场的障碍，会有更多的供气商进入下游市场，降低销售费用，增加销售范围，扩大用气规模。

3 关于中国天然气产业发展的思考

中国油气企业主要为三大石油公司，在上游和中游较为集中，下游竞争不充分。油气管网独立运营后，其他环节的改革还需要及时推进，巩固改革成果。基于此，笔者认为中国的天然气产业持续健康发展需关注并解决以下7个问题。

3.1 加强政府层面的综合协调

在现行的油气管理体制下，相关国家部委发挥行政管理手段，统筹协调天然气产业各环节的生产运行。尤其是在天然气应急保供特殊情况下，国家发展改革委协调三大石油公司，提前安排资源、协调市场，对稳定市场供需平衡起到了关键作用。国家管网公司成立后，短期内，上、下游还难以形成充分竞争，供需平衡尚不能通过市场调节来实现。而且，由于生产、运输和销售分离，企业数量增多，在利益的驱使下，由于油气市场不成熟，有可能形成恶性竞争破坏天然气稳定供应。考虑到天然气的民生特性［9］，在新的市场机制形成前，行政管理不仅不应该降低，反而应该加强，以利更好的统筹平衡各方利益，规避市场失衡风险。

3.2 强化对国家管网公司的监管

国家油气管网公司集中统一管理全国油气管网，全面负责天然气产业链的中间输配环节，从经济学角度来看，垄断性更加集中，属于独家垄断，如果管理不善，将可能产生有悖于改革初衷的结果。油气管网对全社会公平公正开放，实质上，具有一定的社会服务性质，这就需要政府将国家油气管网公司定位为公益性企业，并加强经济性、社会性和安全性监管［10］。一是制定相应的规章制度和实施细则，规范生产建设活动；二是信息完全公开，管网的规划、建设、调配等都要做到公开透明，管输能力、成本、价格等信息都必须及时向社会公开发布；三是加强行业协调，坚持平等的原则，让上下游企业更多地参与国家油气管网公司的决策，最大限度地发挥企业间的协同作用。

3.3 明确天然气调峰保供责任划分

目前，中国天然气供应的调峰保供主要依靠行政手段完成，三大石油公司即使在利益损失的情况下，依然会认真履行社会责任。由于天然气上中下游一体化特性，使得天然气安全稳定供应成为一个系统工程，任何一个环节出现问题，都会带来严重的社会经济影响［11］。国家油气管网公司成立后，运销分离，上、中、下游业务独立，需要综合考虑天然气供应中每个环节在调峰保供中的作用，清晰界定各方责任，统筹协调一致。上游做好资源应急准备，中游做好安全生产，下游做好用户分类管理。确保重点民生用气，共同承担调峰保供责任，促进天然气供需动态平衡［12］。

3.4 加快放开油气勘查开采市场

在上游资源端形成市场竞争的前提是允许更多的企业进入勘查开采领域。2011 年和2012 年，国土资源部（现自然资源部）两次公开页岩气探矿权出让招标，但效果都不理想。2015 年，在新疆试点常规油气勘探权开放，招投标结果也没有达到预期［13］。2019年6月，国家发改委、商务部取消了石油天然气勘探开发只限于合资、合作方式的限制。2019 年12月，自然资源部印发《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》，提出了矿业权出让制度改革、油气勘查开采管理改革、储量管理改革等3个方面11 条改革内容。但是，如何真正做到放开市场、平等准入，让更多的企业有意愿、主动地进入上游市场，还需要根据政策落地情况不断的细化具体措施，接受市场的进一步考验。

3.5 天然气基础设施建设需考虑资金来源

虽然国家支持鼓励各类资本参与天然气基础设施建设［14］，但由于投资大、建设周期长、投资收益风险高等原因，社会资本参与程度并不大。国家油气管网公司成立前，三大石油公司的管网投资和风险可以由内部生产和销售等业务单元共同承担。国家油气管网公司成立后，将主要承担新管网的建设，面临着巨额的投资需求。

中国天然气管输费采用“一部制”定价为主［15］，管网公司的生产运营和投资建设都要以此为支撑。如果将管输费定得过低，则经营压力过大，建设资金得不到保障；如果将管输费定得过高，则会影响到天然气销售价格，不利于市场消费；如果通过金融融资获得社会资本的投入，由于社会资本的投资回报率要比企业内部自有资金的投资回报率要求高，也会增加管线的投资成本；如果通过公司上市获得资金，则要对股东负责，会有较高的盈利压力；如果由三大石油公司或者其他企业建设管线，则需要进一步考虑如何确保企业的投资收益和如何协调管线优先使用权，以提高天然气基础设施投资的积极性。

3.6 天然气终端销售市场的配套改革

目前，我国天然气终端销售主要由城市燃气公司负责。城市燃气公司同时开展“市政输配”和“终端销售”两项业务［16］。“市政输配”主要通过城市燃气管网来实现，国家油气管网公司的成立并不涉及该部分管线，城市燃气输配的垄断性依然存在；另外，由于城市燃气专营权的存在，城市燃气公司有明确的经营区域，相互之间没有竞争，用户也没有选择余地，形成了事实上的垄断。2016 年，国家发改委发布《关于加强配气价格监管的指导意见》，明确了天然气管输定价方法和城镇配气定价的关键参数及价格监管办法，对规范城镇燃气销售行为起到了积极作用。国家管网公司成立后，会继续推动天然气终端销售市场的配套改革，完善终端市场竞争格局。

3.7 进口天然气消纳问题

三大石油公司目前都拥有进口天然气（包括LNG或陆上管道气）长期合同，这些合同是在特定的历史背景下签署的，对保障国内天然气的稳定供应起到了不可或缺的作用。但从目前来看，进口天然气价格大都高于国内天然气门站价格，销售存在亏损现象。这些长期合同在签署时是有相应的基础设施作为支撑的，在市场并未完全开放的情况下，三大石油公司以这些基础设施为依托，才得以实现价格倒挂销售，并通过上中下游利益平衡，承担高价进口气带来的利益损失。国家油气管网公司成立后，三大石油公司失去基础设施的依托，市场竞争更加激烈，高价进口气将为三大石油公司带来巨大经营压力。如何解决高价进口气是需要政府、企业共同考虑的问题，并亟需拿出解决方案。

4 结束语

国家油气管网公司的成立，是深化中国油气体制改革的重大措施。有利于推动天然气管网公平公正对社会开放、有利于管网统一规划建设、有利于资源和销售的市场化竞争。但是，油气体制改革涉及到天然气产业链上中下游各个环节。在国家管网公司成立后，一方面要加强政府综合协调和监督监管，清晰各方责任；一方面要在天然气产业的其他各个环节加快改革进程，开放油气勘查开采市场，完善终端市场改革；同时，还要解决好高价天然气的历史遗留问题。综上所述，国家油气管网公司的成立为新时代天然气产业的发展激发了新的活力。但是，实现油气体制市场化改革目标不是一蹴而就的事情，还需要通过持续不断的改革和创新去面对和解决问题。