关于三权分置对土地征收工作影响的探究

王景东　杨瑾

摘 要：我国的城镇化与工业化进程不断加快，对于建设用地的需求也不断加大，土地征收作为农用地转非农业建设用地的重要手段，被社会各界重点关注。近年来，各地方政府努力推行“三权分置”改革，促进农地流转，引导农地入市，明确了土地所有权、承包权、经营权主体，也明确了征地补偿工作的对象。“三权分置”背景下，要求土地征收将土地发展权、土地经营权人在土地上的生产设施投入等纳入补偿范围，影响征地补偿标准的制定。同时，“三权分置”给水利水电工程的移民安置调地工作也带来了新的考验。

关键词：三权分置;土地征收

中图分类号：[S-9] 文献标识码：A DOI：10.19754/j.nyyjs.20201130053

引言

土地征收是将农村集体土地转为国有土地的一项行政行为，政府作为执行这项工作的唯一主体，在进行补偿分配、处理各方利益关系时，面临着一系列的问题和考验。2016年，中共中央办公厅国务院办公厅印发、实施《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，进一步健全农村土地产权制度，通过土地所有权、承包权、经营权的权能分置，创建一个有序的农村土地流转格局，以满足新时期社会发展对于土地的需求，即“三权分置”改革。

在进行土地征收时，政府要分别对土地各项权利人，按照国家规定的征地补偿标准进行补偿，这就要求各个权利人要明确，土地权利结构要明晰。随着“三权分置”制度的改革，土地征收工作各项内容出现了新的变化，政府在推进工作时面临的问题愈发多样、复杂，“三权分置”改革不可避免地对土地征收工作产生一定影响。

1 三权分置明确了受偿主体

在尚未进行农用地“三权分置”改革时，国家法律对于农用地的承包经营权的流转有着诸多的限制。随着社会经济尤其是农村经济的发展，使得农村劳动力逐渐向二、三产业和城镇转移，一部分转移劳动力的承包土地处于闲置状态，这与国家“十分珍惜、合理利用每一寸土地，切实保护耕地”的基本国策不符。由于土地承包经营权的流转受到限制，农民对于农用地的利用难以形成适度的规模化经营，造成了农地收益远低于在城镇打工的收入，加剧了农地闲置的情况。闲置土地过多，部分农民之间开始私下进行农地流转，但却没有受法律保护的合同等文件，在进行征地补偿时往往无法明确征地补偿对象到底是谁，带来诸多的利益纠葛，阻碍征地工作的顺利展开。

2016年底，中央下发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》实行土地所有权、承包权、经营权“三权分置”的改革，将土地承包权与经营权相分離，向城市转移的农村劳动力在保留承包权的同时，将经营权流转出去，并获得一定的收益;留守在农村的劳动力作为流转经营权的受让人，通过集中的规模化经营从大片土地中获得较之以往更高的收益。同时所有权、承包权、经营权的分离，权利的主体更加明确，在政府进行征地补偿时，更加明确的征地补偿对象也给征地补偿分配工作带来了诸多的便利，相当程度上有效避免了在进行收益分配时出现纠纷的情况。

法律中规定的土地征收补偿包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。“三权分置”改革背景下，这3种费用的受偿主体都十分明确：土地补偿费是对归于集体经济组织及其成员的土地所有权的补偿，集体经济组织成员是补偿对象，地上附着物和青苗补偿费是对经营权人的补偿，安置补助费则是对失地农民的安置费用，相当于对土地承包权的补偿。

“三权分置”改革，促进了土地经营权的流转程序化、合法化，盘活了农用地流转市场，促进了农用地入市的有序化、规范化，激活了农村土地市场活力，明确了征地补偿对象，推进了征地工作的顺利开展。

2 三权分置影响征收补偿标准的设定和移民安置

2.1 土地发展权纳入补偿范围

我国对于集体土地征收的补偿思路是按土地的原用途进行补偿，土地补偿费与安置补助费计算的具体标准是以土地原农业利用方式下前3a的平均年产值为基数，再乘以某一个倍数，以此确定补偿的具体数额，在实践中也被称为“年产值倍数法”。

这种补偿方式，仅仅是按照土地原用途的年产值对征地补偿对象进行补偿，却忽视了对土地增值收益那部分的补偿。政府以原用途为标准对集体农民进行补偿，征收集体土地，又以高额的出让金价格将土地出让给受让人，用于非农业建设，这一过程中，农用地在被征收时所计算的补偿费用与之后转为建设用地所获得的收益不成正比，政府在进行征地补偿时并未考虑到增值收益部分的补偿，农民获得补偿金额相较于高额的土地出让金较为不合理[11]。

对于增值收益部分的补偿，实质上是对土地发展权的补偿。土地发展权是指土地所有者在其所拥有土地上可以进行用途变更、开发利用强度与方式调整而获利的权利[10]。从中国的土地管理实践工作来说，土地发展权是因为我国实行了严格的土地用途管制制度，限制农民对于农用地的用途进行变更，尤其是农用地转为非农用地而产生的。土地用途管制制度的实行主要是为了保护耕地，所以有的学者也将其狭义的理解为“农地发展权”。就农村土地的土地发展权而言，其既不属于土地承包权人，也不属于经营权人，而是归于集体土地所有权人，既集体中的每个成员共同所有。

土地征收的目的一般是进行非农业建设，农民的土地之所以被征用，是因为其土地上设定了或者可以设定非农发展的权利。土地征收实际上是农民的土地发展权被征收，政府以资产化的方式补偿给失地农民，保障农民的财产权[6]。“三权分置”制度的实行，不仅仅是将所有权、承包权、经营权分离，明确了各个权利的主体，同时也能够引导农村建设用地合理入市。当农用地转为非农用地后，农民自身便获得了土地发展权，农村建设用地入市实质上是土地发展权的入市。国家在进行土地征收补偿时，理应将对于土地发展权的补偿考虑进去。

2.2 明晰经营权的补偿内容

“三权分置”改革放活农村土地经营权，促进了农村土地的流转。土地经营权流转后，权利受让人为了进行规模化生产经营，提高农业生产效率，向土地追加如温室大棚、水利灌溉设施、养殖坑塘硬化设施等相应的投入。

鉴于此，归于土地经营权人的地上附着物和青苗补偿费，应当包含3个方面。政府在评估土地经营权人养殖或是种植的直接对象的同时，也应对经营权人为了提高农业生产效率而投入的机械或是硬化设施进行评估，将其纳入补偿范围之内;在进行补偿时，不仅要对因征地而导致的前期投入和现状产出的损失进行补偿，还要考虑征地后，经营权人在未来一段时间内难以再次獲得流转经营权，以进行规模化的经营，所损失的正常经营利润，政府需要对这一部分的利润进行测算评估，并纳入地上附着物和青苗补偿费的补偿范围内;土地经营权人是按照一定的市场价格，从承包权人的手中获得相应期限的经营权，这一部分的投入也应在补偿的范围内。

2.3 三权分置下移民安置面临挑战

在“三权分置”放活土地经营权、加快土地流转的背景下，土地经营权的流转价格一般按照市场价格或是具有权威性的第三方评估机构进行评估确定。政府在进行重大的水利水电工程移民安置时，一般都是强制性介入，其所支付的土地补偿标准远低于日渐被激活的农村土地市场价格标准。

这种情况下，由于移民安置调地的征地补偿标准并不是完全的市场平均价格，与安置区居民想要获得更高利益的目的不符，居民对政府想要调整土地用于安置水利水电工程移民的意愿并不强烈，因而移民调地存在较大难度。同时从目前农业安置实施的情况来看，调地难度越来越大、安置区居民调地意愿不强烈已经逐渐成为了农业安置面临的主要困难[9]。

因此，“三权分置”改革的实行，给因大型水利水电工程而失地的农民进行农业安置带来了新的问题，更加考验政府处理问题、纠纷的能力。但是这也为提出适应新时期、新政策的生产安置方式提供契机，将不断地促进生产安置方式的创新。

3 总结

“三权分置”改革给土地征收工作带来了积极的影响，同时也带来了新的考验。

在国家大力推行“三权分置”改革的背景下，土地所有权、承包权、经营权分离，各个权利主体更加明确，为土地征收确定征地补偿对象工作提供了便利，避免了因土地权利主体模糊而产生利益纠纷。

“三权分置”促进农地入市的实质是推动土地发展权入市，这就要求政府在征地时必须将对土地发展权的补偿考虑进去;由于土地经营权被放活，农民得以在大片农地上进行规模化养殖或是经营，其对土地追加的各项生产投入也应纳入到征地补偿范围之中;“三权分置”改革也给水利水电工程移民安置的调地工作带来了新的问题和考验，为新的生产安置方式的提出提供契机。

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（责任编辑 周康）

收稿日期：2020-10-21

作者简介：王景东（1996-），硕士在读。研究方向：土地资源管理;杨瑾（1973-），副教授。研究方向：土地资源管理。