新冠肺炎疫情下的金砖国家合作：挑战、机遇与应对

沈陈　徐秀军

【内容提要】新冠肺炎疫情暴发后，金砖国家合作在国内经济基础、贸易金融、产业链供应链、政治互信、人文交流等方面都遭遇一系列挑战。与此同时，金砖国家加强合作也面临一定新机遇：金砖国家经济发展的内在需求明显增强;金砖国家公共卫生合作不断推进;五国合作的方式和机制不断创新。在后疫情时代，金砖国家应进一步深化合作，重点在卫生、数字经济、产业链、服务贸易、人文交流和全球治理等领域加强协调。中国是全球卫生合作中不可或缺的参与者、贡献者和引领者，也是助推金砖国家合作的重要动力。新形势下中国应与其他四国携手打造“金砖国家卫生健康共同体”，为构建人类卫生健康共同体先行一步。

【关键词】新冠肺炎疫情;金砖国家合作;“金砖国家卫生健康共同体”;全球治理

【DOI】10.19422/j.cnki.ddsi.2020.12.010

经过十余年的建设和发展，金砖国家已形成首脑峰会、部长级会议及民间论坛等多层次的交流平台，合作涉及外交、安全、贸易、金融、卫生、教育等领域。2017年，金砖国家正式确立经济、政治、人文三轮驱动机制，合作架构更加平衡，合作水平进一步提升。当前，面对新冠肺炎疫隋全球大流行，金砖国家如何共同应对疫隋挑战，寻找新的合作机遇，成为塑造金砖国家合作第二个“黄金十年”的关键。

新冠肺炎疫情给金砖国家合作带来的挑战

美国前国务卿基辛格在题为《新冠病毒大流行将永远改变世界秩序》的文章中提出，新冠肺炎疫情正推动形成所谓的“后冠状病毒秩序（Post-Coronavirus Order）”。新冠肺炎疫隋暴发后，世界各国相继采取社交隔离、限制出口、关闭边境等措施，国际经贸和人员往来因此受到严重阻碍。多个国际组织的研究报告均认为，全球经济面临自1930年大萧条以来最严重的衰退，后疫情时代的国际秩序亦充满不确定性。自金砖国家合作机制成立以来，在挑战中寻求机遇已成为金砖国家合作的重要推动力。鉴于新冠肺炎疫情的广泛性和长期性，我们需要全面评估疫情对金砖国家合作带来的挑战。

第一，经济合作的国内基础受到侵蚀。截至2020年11月底，印度、巴西、俄罗斯的新冠肺炎确诊病例分别位居全球第二、三、四位;南非则是非洲新冠肺炎确诊人数最多的国家。受此影响，四国经济均出现大幅萎缩。2020年10月，国际货币基金组织（IMF）发布的《世界经济展望》报告预测，2020年印度国内生产总值（GDP）的增长率为-10.3%，俄罗斯为-4.1%，巴西为-5.8%，南非为-8%。新冠肺炎疫情给各国公共财政造成巨大冲击。巴西经济部预计巴西2020年的债务总额占GDP的比例将达到创纪录的98.2%，财政赤字占GDP的比例将超过12%。国际评级机构穆迪公司预测2020年南非的债务总额占GDP的比例将达到81.8%，财政赤字占GDP的比例将从2月份的6.8%扩大到14.6%。危机通常导致储蓄需求上升而投资需求下降，推动资本从风险较高的新兴经济体向风险较低的发达国家流动，致使新兴经济体货币大幅贬值。2020年1—10月，巴西雷亚尔累计贬值24.5%，跌幅最高一度达到32.6%，是全球同期跌幅最大的主要货币。南非兰特累计跌幅为14.08%，4月曾跌至18.77兰特/美元的新低，比去年同期贬值近40%。经济下行、债务飙升、金融动荡等因素促使金砖国家将稳定国内经济作为优先事项，对外经济合作的能力受到侵蚀。

与旅游相关的行业受疫情的沖击最为严重。为了响应政府的抗疫政策，金砖国家的很多旅游景点纷纷暂停营业，旅游行业订单短期内大幅下降。更为严重的是，部分金砖国家新冠肺炎确诊病例数居高不下，将对金砖国家旅游业发展与合作造成长期负面影响。巴西著名智库瓦加斯基金会的一项研究估计，巴西的航空、酒店等行业损失严重，2020年3—6月的经济损失超过1610亿雷亚尔（约合320亿美元）。印度旅游行业估计，新冠肺炎疫情可能使3800万从业人员失业，整个行业的恢复最早也要等到2021年1月。南非旅游商会估计，封锁期间每天旅游业约损失7.48亿兰特，最终可能导致50万从业人员失业。即使疫情得到控制，旅行限制完全解除，南非仍需要1—2年才能实现旅游业复苏。

第二，贸易金融活动受到严重干扰。新冠肺炎疫情对全球贸易产生严重干扰，全球贸易总额在第一季度和第二季度分别下降了5%和27%，第三季度部分产品的贸易额在遭受重挫以后略有反弹。2020年上半年，中国对外贸易总额累计下降6.6%，其中对巴西、俄罗斯、印度和南非的进出口总额累计下降分别为1.7%、5.6%、20.9%和27.6%。2020年5月，经济合作组织报告指出，即使各国应对新冠肺炎疫情的卫生和经济措施取得最乐观的成效，2020年的外国直接投资流量仍可能下降30%以上。在此背景下，2020年金砖国家吸收外国直接投资将受到较大冲击，相互之间的直接投资也将受到严重干扰。

第三，部分产业链和供应链面临中断风险。作为新兴的全球制造业大国，金砖国家在全球产业链和价值链中占据重要地位。随着新冠肺炎疫情蔓延，金砖国家上下游产业生产经营因停工停产以及复工复产延迟或不足受到严重影响。在疫情初期，供应链风险主要集中在医疗产业，全球普遍出现口罩、呼吸机等物资的供应危机。一些国家因防疫产品产能不足使疫情防控受到严重影响。为此，各国开始探讨如何应对紧急情况下供应链对外依存度过高带来的风险，并且为了保障药物和医疗用品的产能跟上病例增长的速度，各国均动员更多部门来构建新的供应链，这也导致原有的供应链受到挤压。同时，疫情还使原材料和最终产品产量下降、成本上升，原料生产和供应因此受到冲击。例如，巴西淡水河谷公司三个矿区出现矿工集体感染，这一事态使该公司10%以上的铁矿石产量受到影响，并推动铁矿石价格自2019年8月以来首次超过每吨100美元。此外，疫情还提升了农牧产品的检验检疫成本，并影响相关产品的进出口。

第四，政治互信受到一定冲击。在抗击疫情过程中，美国等西方国家的政客故意制造“追责”“清算”舆论，试图将新冠肺炎疫情责任推卸给别国或世界卫生组织，以转移国内民众视线。在金砖国家中，巴西出现与美国类似的将疫情政治化的倾向。在美国总统特朗普宣布退出世界卫生组织不到一周，巴西也发出威胁退出该组织的声明。巴西政府消极抗疫不仅在国内引发巨大争议，也给金砖国家抗疫合作和相互信任带来负面影响。由于全球普遍出现医疗用品严重短缺的情况，各国纷纷采取限制医疗用品出口、鼓励战略物资国内生产等措施。作为世界第三大药品生产国，印度曾在2020年2月一度暂停了部分重要抗生素的出口。随后印度又以防止疫情期间资产被投机性抄底收购为由，于4月修改了《统合外商直接投资政策》中的3.3.1条款，将所有直接或间接来自印度陆地邻国的投资从之前大部分适用“自动审批路径”改为“政府审批路径”。此外，印度还对来自中国的货物设置通关壁垒，暂停部分与中国合作的交通工程合同，摆出欲与中国“脱钩”的姿态。在面临新冠肺炎疫情、蝗灾等困难的情况下，印度政府为转移矛盾把矛头指向邻国，折射出该国民粹主义倾向加剧。

第五，人文交流受到阻碍。为防控疫情，金砖国家采取了一系列边境封锁措施，五国民众的跨境往来因此受阻。2020年2月20日，俄罗斯宣布禁止高风险国家公民入境;3月18日，俄罗斯暂停了所有国际航班并禁止所有外国公民入境。3月22日，印度禁止国际商业客运航班在境内降落，禁令为期一周。根据《灾难管理法案》的相关规定，南非于2月15日宣布此前向高风险国家或地区人员所颁发的签证作废;3月26日，南非开始执行“封锁令”，铁路、航空等公共交通服务基本暂停。在封锁期间，除外国政府安排的撤离外，所有在南非的外国人都不允许离开南非。尽管巴西总统博索纳罗反对隔离政策，但该国许多地方政府自行制定并实施了不同程度封锁和保持社交距离的规定。

部分金砖国家的人文交流活动因疫情被迫取消或中断。由于俄罗斯国内抗疫措施以及其他金砖国家对公务出访的限制，俄罗斯决定从2020年3月下旬开始推迟金砖国家活动或改为线上进行。例如，原计划在2020年7月21日举行的金砖国家圣彼得堡峰会被推迟到11月17日举行。包括俄罗斯文化部主办的金砖国家文化节、俄罗斯科学和高等教育部主办的金砖国家青年科学家论坛、俄罗斯联邦青年事务局主办的金砖国家国际青年企业孵化器活动、俄罗斯体育部主办的金砖国家运动会等在内的金砖国家部分人文交流活動也因此受到影响。

新冠肺炎疫情下金砖国家合作面临的机遇

随着新冠肺炎疫情不断蔓延，部分金砖国家的确诊病例不仅得不到有效遏制，还呈加速上升趋势。在疫情面前，任何国家都难以凭借一己之力取得胜利，全球合作抗疫成为有效应对疫情的唯一选择。金砖国家需要加强彼此之间的协调与合作，不断拓展金砖国家合作的新领域和新模式。

第一，金砖国家经济发展的内在需求明显增强。从应对疫情的过程来看，发达国家既未能在全球抗疫合作中发挥主导作用，也难以引领疫后全球经济复苏。在本次疫情中，发达国家暴露出反应迟缓、检测不力、统计数据混乱、防疫物资不足、医保覆盖有限等一系列问题，其中一些问题至今没有解决。此外，发达国家还在抗疫过程中不断推卸责任、转移国内矛盾，特别是美国退出世界卫生组织的决定遭到国际社会广泛批评。俄联邦议会上院信息政策委员会主席阿列克谢·普什科夫认为，疫情客观上加速了美国霸权地位的衰落，此次疫情标志着“单极世界”的衰亡。2020年10月，国际货币基金组织预测，2020年发达经济体整体经济将萎缩5.8%，其中美国经济可能下滑4.3%，欧元区下降8.3%，英国和日本分别下降9.8%、5.3%。发达经济体在世界经济中的比重将进一步下降。

与发达国家相比，金砖国家虽然整体经济也遭受重创，但在世界经济复苏中将发挥更为重要的作用，尤其是中国将成为2020年全球唯一实现经济正增长的主要经济体。随着中国的疫情防控形势持续向好，复工复产复商复市加快推进，中国经济继续保持强劲复苏势头。中国国家统计局公布的数据显示，2020年上半年中国经济先降后升，其中第一季度GDP增速同比下降6.8%，第二季度同比增长3.2%，第三季度同比增长4.9%。为应对疫情导致的经济衰退，其他金砖国家纷纷采取财政和货币刺激政策。2020年1—7月，俄罗斯央行四次调低基准利率，7月中旬更是降到创历史新低的4.25%。与此同时，俄罗斯制定“经济恢复政策计划”，将经济增长和降低失业率作为两大优先目标，预计将投入7.5万亿卢布，到2022年实现3%以上的经济增长率和5%以下的失业率。印度自2020年5月以来已实施三轮经济刺激政策。第一轮刺激的资金总额达20.97万亿卢比，重点放在流动性支持和基层民众的生活救助上。第二轮刺激借着10月节日消费的机会，着眼于刺激需求，但资金总额不到5000亿卢比。第三轮经济刺激预计将在2020年年底进行，重点支持旅游、酒店、餐饮等受疫情冲击严重的产业。南非于2020年11月推出一项总额为1万亿兰特的经济复苏计划，重点投资大规模基础设施以带动就业和经济恢复，预计将创造约80万个工作岗位，拉抬经济增长3个百分点。2020年7月，巴西经济部提出减税和税制改革方案，将“社会一体化税”（Program of Social Integration）和“社会安全税”（Contribution for Social Security Sinancing）这两种联邦税合并为“商品和服务税”（the Contribution on Goods and Services），税率统一为12%。此外，对于与民众生活密切相关的公路、地铁、铁路、航运等城市客运服务机构，其收入可免予征收该税项。减税举措旨在刺激巴西国内投资和消费，以重振经济。俄罗斯相关机构研究预计，如果金砖国家能够避免第三波疫情和降低防疫限制措施的影响，它们在2021年的经济增幅将有望达到6%至7%，从而成为世界经济增长的主要推动力。

第二，金砖国家在公共卫生领域的合作不断推进。新冠肺炎疫情使卫生治理在金砖国家合作议程中的重要性显著提升。早在2015年俄罗斯乌法峰会就提出了联合开发疫苗的议题，这一议题在2018年南非约翰内斯堡峰会上得到进一步细化，五国达成了建立联合研发疫苗机制的协议。在2020年圣彼得堡峰會上，中国提出设立疫苗研发中国中心，并通过线上线下相结合方式，推进五国疫苗联合研发和试验、合作建厂、授权生产、标准互认等工作，以推动金砖国家疫苗研发中心建设。

传统上，公共卫生领域的政府间合作一般由部长级别的官员主持，其他参与者以医疗卫生领域的企业、专家和民间机构为主。随着新冠肺炎疫情形势日趋复杂严峻，卫生合作已受到金砖五国的普遍重视。根据金砖国家科技创新框架计划，俄罗斯担任金砖国家主席国期间将举办20多场与卫生领域相关的科技创新活动，涉及疫苗研发、高端医疗器械生产、智慧医疗等。目前，金砖国家已召开外长会议、卫生高官会议，同意在预防和治疗新冠肺炎方面相互支持，这为彼此提供药品、免疫生物制剂和医疗设备创造了有利条件。金砖国家还计划编撰遏制新冠病毒传播所采取的最佳实践手册，供五国及世界其他国家的专家使用。

2020年2月11日，金砖国家轮值主席国俄罗斯发表主席声明，强调金砖国家致力于本着负责和团结合作精神，共同努力尽快控制疫情。此后，随着其他金砖国家相继暴发疫情，中国在抗疫物资仍然紧张的情况下，开始向相关国家提供口罩、防护服、护目镜、检测试剂、测温仪等物资支持，并为它们在华采购抗疫物资提供便利。在抗疫过程中，金砖国家充分利用现有机制应对疫情冲击。例如，金砖国家新开发银行的AA+评级高于大部分成员国的主权信用评级，这使金砖国家能够从新开发银行获得利率更低的贷款。目前，新开发银行已先后三次发行新冠肺炎防疫债券，分别于4月、6月和7月募集了50亿元人民币、15亿美元和20亿元人民币。新开发银行向五个成员国各发放10亿美元的紧急贷款，用于购买病床、呼吸机和前线医务人员的防护设备，以及缓解由疫情和封锁造成的经济衰退。

第三，金砖国家合作的方式和机制不断创新。新冠肺炎疫情为金砖国家开展线上合作提供了新机遇。在政府层面，为应对新冠肺炎疫情，需要实施推进市场开放、促进风险信息共享、减少边境限制等应对措施，这要求五国在加强机制建设、职能转变、部门协调等方面进行创新。自2020年4月以来，金砖国家的卫生、外交、财政、经贸、统计、税务、科技等部门已多次通过视频方式召开会议，就加强联防联控、建立公共卫生长效机制、推进数字贸易等问题展开政策沟通。在民间层面，五国的卫生专业人员通过构建虚拟平台等方式进行研讨和发布疫情数据，共享临床病例和实验室进展，提升彼此应对疫情的能力。在制定《金砖国家经济伙伴战略2025》的过程中，五国高校和智库专家重点探讨了电子商务收益与风险、跨境支付安全、欺诈防范、在线解决纠纷、数字商品和服务等消费者保护问题。此外，金砖国家还举办了一系列线上人文交流活动，主要包括金砖国家科技创新指导委员会会议、金砖国家青年官员论坛、第四届金砖国家线上数学竞赛等。2020年下半年，金砖国家其他交流活动也多以线上形式开展。

后疫情时代深化金砖国家合作的思路举措

随着疫情防控向常态化发展，金砖国家除了继续加强在卫生领域的合作、巩固抗疫成果外，还需抓住新机遇，在产业升级、经贸复苏、机制建设、人文交流、全球治理等方面尽快恢复和加强合作。

第一，在卫生领域推进应急性合作与内嵌性合作相结合，推动构建金砖国家卫生健康共同体。金砖国家卫生健康共同体可设置短期目标和长期目标。短期目标注重向疫情严重的国家增加防护服、治疗设备和药物等物资支持，为当地医护人员配备高生物安全防护等级的防护装备。此外，向生活在疫情严重地区且面临严峻生存压力的民众提供生活物资也可纳入短期目标。从过往国际卫生合作的经验来看，国际社会通常重视疫情发生后的应急反应，但此类行动多是应对突发疫情而采取的非常举措，没有嵌入到受援国的公共卫生体系之中，难以对疫情实施中长期干预。金砖国家可与国际机构和相关国家开展合作，共同提升医疗能力，推动国际秩序和相关国家的生产生活秩序尽快恢复正常。与此同时，提升卫生标准、法规和政策的水平是降低疫情风险的根本保障。金砖国家需加强抗病毒药品、疫苗、医疗设备的储备和升级，保障五国卫生医疗部门的应急需求;结合各国应对新冠肺炎疫情的经验，共同在培养卫生人才、制定防控规划、完善公共卫生体系等方面开展长期合作。

第二，进一步提升产业合作的数字化、智能化水平。新冠肺炎疫情使得线上经济和互联网经济得以快速发展。随着大数据、人工智能、5G等新技术取得持续突破，新产品、新模式、新业态层出不穷。金砖国家合作需把握以网络化、智能化、数字化为主要特征的第四次工业革命，通过5G商用带动产业链加快成熟、工业互联网引领数字化转型、人工智能加速应用普及扩散、区块链探索构建分布式信任体系等新经济形式推动经济发展。对此，习近平主席提出：“中方愿同各方一道加快建设金砖国家新工业革命伙伴关系。我们将在福建省厦门市建立金砖国家新工业革命伙伴关系创新基地，开展政策协调、人才培养、项目开发等领域合作。”《金砖国家经济伙伴战略2025》也将“无障碍和无制裁的贸易和投资”“数字经济惠民”等新主题列入其中，要求金砖国家在数字化转型进程中加强合作，普及互联网应用，提高数字经济的可及性和包容性，消除数字鸿沟，共同推动远程办公、在线教育、在线消费等产业发展。

第三，以共同维护产业链供应链稳定为契机，推动金砖国家合作机制化建设。新冠肺炎疫情对产业链和供应链造成巨大冲击，这就要求金砖国家加强协作与沟通，构建一种更具合作性、互惠互利的供应关系。在此背景下，各国政府应积极为国内外企业牵线搭桥，以在困难时期维持供应网络。五国行业主管部门应进一步加强政策沟通，深化在技术标准、设施建设、商业运营、数据流动、知识产权保护、安全等方面的共识，构建高效的物流和其他配套服务。金砖国家具有很强的经济互补性，通过产业政策有机协调和对接，优化产业链和供应链在五国之间的布局，推动不同产业之间、相同产业上下游企业之间分工合作，充分发挥金砖国家的规模经济效应。

第四，提升服务贸易在金砖国家贸易中的比重。新冠肺炎疫情暴发以前，虽然全球经济总产出及贸易量持续增长，但几乎所有商品生产价值链中的贸易强度都呈下降态势。与此同时，服务贸易却出现强劲增长，物流、通信等服务的发展降低了贸易成本，商贸服务、金融服务和研发服务的发展为全球分工提供了极大支持，全球经济服务化已成大势所趋。新冠肺炎疫情的确给经济全球化造成很大影响，但与货物贸易相比，服务贸易具有更强的韧性。金砖国家发展高端制造业，也必须依赖运输、电信、广告、计算、会计等服务产品的销售和交付，从而提升自身在贸易和投资过程中的整体竞争力。金砖国家的服务产业具有巨大的发展潜力和发展需求，服务贸易可成为金砖国家经贸合作的优先议程。

第五，金砖国家人文交流需更加注重群众性和参与度。新冠肺炎疫情使得五国民众的往来互动减少，这对人文交流的群眾性和参与度产生了消极影响。虽然不同层次的人文交流均有其独特效果，但都需落脚到民众参与上。在后疫情时代，金砖国家的人文交流合作可发挥政府与民间机制的联动作用，充分调动和整合各种主体，包括政府机构、社会团体、媒体、知识分子和普通百姓等，促进人文交流机制的多样化。民众是推动金砖国家人文交流的动力和基础，金砖五国需发挥民间社会团体的积极性，全面深化政府层面与社会层面的合作网络构建，使人文交流逐渐成为制度化和自发性的行为。

第六，金砖国家可重点在卫生、发展、贸易等领域参与全球治理体系改革。金砖国家合作机制成立之初，曾在推动全球金融治理等方面取得重要进展。然而，由于部分发达国家的干扰，全球治理体系改革进程在近些年陷入停滞，金砖国家合作机制也难以发挥出应有效果。新冠肺炎疫情使全球协调的重要性再次凸显，参与全球治理体系改革的紧迫性大为提升。在此背景下，金砖国家可重点推动如下领域全球治理体系改革。一是加强在世界卫生组织框架下的合作。金砖国家应维护《国际卫生条例》，支持世界卫生组织监督、审查和约束缔约国违反条例的行为。当今一系列紧迫和具有挑战性的卫生问题主要集中在发展中国家，但全球公共卫生规则、机制与发展中国家卫生需求严重脱节。在调整全球卫生规则的讨论中，金砖国家应强调支持发展中国家的公共卫生系统建设，为发展中国家争取道义支持。二是加强在国际发展议程上的合作。疫情可能导致债务危机和饥荒问题，金砖国家不仅应在联合国、二十国集团等全球性治理机制中加强政策协调，还应推动新开发银行、国际货币基金组织、世界银行等国际金融机构之间的融资合作，保障紧急救援物资的充足性和有效性。三是加强在多边贸易框架下的合作。新冠肺炎疫情严重影响了全球贸易的运行，多边贸易体制面临严峻挑战。对此，金砖国家一方面需要优先考虑供应链多样化，巩固国家战略物资储备;另一方面应积极推动多边贸易体制改革，从国际机制构建的高度促进国际贸易的恢复和增长。

结语

习近平主席在2020年金砖国家圣彼得堡峰会的讲话中指出：“风高浪急之时，我们更要把准方向，掌握好节奏，团结合作，乘风破浪，行稳致远，驶向更加美好的明天。”人类与新冠肺炎疫情的斗争是一场持久战，疫情对国际社会和全球治理的挑战也将持续很长一段时间。鉴于新冠肺炎疫情的长期性、广泛性、复杂性，抗击疫情已远远超出了药物研发、物资协调等公共卫生范围，而涉及政治、经济、传媒等多个领域，需要整合国际社会各方面的资源。由于中国前期在抗击新冠肺炎疫情的过程中采取了全面有效的防控策略，积累了较为丰富的医疗救治、科学研究、社会治理等方面的经验，已成为全球卫生合作中不可或缺的参与者、贡献者和引领者。当前，其他四国均受疫情影响较重，中国应深入评估全球疫情的变动趋势，持续与其他金砖伙伴分享疫情防治经验，深化金砖国家框架下的团结、合作与友谊。金砖国家需要从机制建设、职能转变、模式创新、部门协调、人文交流等方面加强合作，尽快有效控制疫情，最大限度地保障五国经贸增长和民众生命安全。总之，金砖五国要携手打造“金砖国家卫生健康共同体”，为构建人类卫生健康共同体先行一步。

（责任编辑：甘冲）