关于进一步加强我国应急物资保障能力建设的几点思考

雷德航 张雨桐

【摘  要】论文结合此次疫情暴露出我国应急物资保障机制存在的短板和不足，提出了加强我国应急物资保障能力建设要以习近平总书记关于应急物资保障建设的重要指示精神为指导，遵循“集中管理、统一调拨、平时服务、灾时应急、采储结合、节约高效”原则，建立健全应急物资管理机制，构建以大数据信息为纽带，以专业队伍为支撑，涵盖应急物资生产、储备、配送全流程管理的应急物资保障体系，做到关键时刻调得出、用得上。

【Abstract】Combined with the weaknesses existing in China's emergency materials and guarantee mechanism exposed by the COVID-19， the paper proposes that strengthening the construction of China's emergency materials and guarantee ability should be guided by the spirit of General Secretary Xi Jinping's important directive on the construction of emergency materials and guarantee， following the principle of "centralized management， unified allocation， daily service， emergency response in times of disaster， integration of collection and storage， and conservation and efficiency"， establishing and improving the management mechanism of emergency materials， and establishing a system based on big data and information and supported by professional teams. The emergency material and guarantee system， which covers the whole process management of emergency material production， reserve and distribution， can be used at the critical moment.

【關键词】应急物资保障;流程管理;数据信息

【Keywords】emergency materials and guarantee; process management; data information

【中图分类号】F259.21                               【文献标志码】A                                   【文章编号】1673-1069（2020）11-0148-03

1 引言

在以习近平总书记为核心的党中央坚强领导下，我国新冠肺炎疫情防控取得重大战略成果。为进一步巩固和拓展这一来之不易的成果，我们要深刻认识到防范化解重大安全风险事关全局的极端重要性，抓紧补短板、堵漏洞、强弱项。应急物资保障体系是国家应急体系建设的重要内容，是维护社会和人民生命财产安全的重要支撑，是应对自然灾害和公共卫生、社会安全等突发事件的重要物质基础。加强应急物资保障能力建设，推进国家治理体系和治理能力现代化，具有十分重要的现实意义和战略意义。

2 我国应急物资保障体系建设现状

我国的应急管理体系建设工作开始于2003年，在取得了抗击“非典”疫情的胜利之后，应急管理的预案和体制、机制、法制建设才开始走向正轨。而机制建设中的应急物资储备制度建立得更晚，物资保障的重要性在2008年汶川地震中才真正引起关注。随着近些年突发事件频发，应急物资短时间内产生了大量需求，其中暴露出的物资储备不足，促使国家、省、市、县各级政府部门开始认识到应急物资储备的必要性，并逐步建立相关的物资储备制度和管理体系。2015年，国家有关部门印发了《应急保障重点物资分类目录》，对近年来应对重大突发事件中的应急物资使用情况进行了总结，按照“目标—任务—作业分工—保障物资”4个层次，将应急保障重点物资分为3个大类、16个中类、65个小类，涵盖了各类作业所需的400余种工具、材料、装备、用品等。2017年，国家发展改革委与工信部等14个部门和单位联合签署了《国家应急物资保障信息共享备忘录》，明确了信息共享方式和管理责任，建立了相应的工作机制。共享信息内容主要分为四大类：一是政府储备物资及库点信息，涵盖医药储备、消防应急、民政救灾等领域;二是生产供应企业信息，涉及应急装备生产、生活必需品供应等有关企业;三是灾害评估信息，包括气象灾害预报、灾情快速评估等;四是救援队伍信息，涉及卫生应急、安全生产、地震救援等方面。

目前，我国已基本建立应急物资储备体系。在储备责任方面，我国倡导的是纵向分级储备，即中央和地方各级人民政府有关部门都应当储备物资，如《自然灾害救助条例》对市、县自然灾害救助物资储备提出明确要求;横向责任划分，即各级人民政府组成部门按职责划分储备内容。在储备形式方面，实物储备一般用于生产周期长、保质期长的应急物资。协议储备通过和相应企业单位签订协议，确保突发事件发生后能够迅速生产、转产，保障物资供应，主要用于保质期短或大型抢险装备。在储备品类方面，根据应急物资用途，分为自然灾害类、公共卫生类、事故灾难类、社会安全类;根据应急工作不同环节，分为应急指挥类、应急救援处置类、人员安置类;根据物资来源不同，分为政府物资、社会物资，或者中央物资、省级物资、市县级物资等。

3 此次疫情暴露出我国应急物资保障建设存在的短板和不足

3.1 应急物资储备不足

一是物资储备种类单一、数量不足。应急物资储备以通用产品为主，难以满足特定情况下的应急需要，例如，疫情期间防护服、医用口罩、护目镜的大量短缺。中央应急保障目录亟需调整，现有目录已下达多年，难以满足工作需要。基层财力有限，应急物资储备严重不足，过度依赖省级物资。二是产能储备不足。以实物储备为主，产能储备数量和质量难以满足应急物资峰值需求。例如，此次疫情初期，由于春节前清库存、节日期间企业员工放假、停工停产、原材料供应不足，以及各地医院防护需求增加、个人物资储备激增等多重因素叠加影响，造成国内产能与突发疫情下的实际需求相比还有不小缺口，医用物资产能利用率仅67%。三是应急物资管理职能分散，加剧库存不足。不同地方储备物资标准不一，尚未形成条块互补优势。在应急物资分类管理的现状下，应急、医疗、公安、消防等有关单位物资管理的目标、任务各不相同，物资储备分散在各个行业系统，容易造成过剩和不足并存。

3.2 调度运输不畅

一是缺乏信息共享渠道。疫情初期信息调度平台尚未建立，造成联防联控、供需对接、捐赠分配、物资运送等问题上信息沟通不畅，直接影响到应急物资保障体系各参与方之间的协同配合。国家层面尚未搭建统一的应急物资保障调度平台，导致在需求端方面，缺乏对社会各类资源系统性的梳理掌握，在紧急采购征用时往往调度效率低下。在供给端方面，相关的生产企业繁多且中小微企业占相当数量，供应方在不了解需求的情况下，无法预估产量，进一步加剧供需矛盾。二是应急调用补偿机制不完善。虽然《突发事件应对法》对征用补偿提出了要求，但征用补偿缺乏操作细则，责任不清，补偿资金到位不及时，挫伤了企业参与突发事件应对的积极性。三是应急物流网络不够快速通畅。受交通管制影响，应急物流配送速度慢，干线支线末端衔接效率低，物资供应“最后一公里”问题难以解决。物流网络建设存在短板，航空物流、医药物流、冷链物流对国际通道依赖度高，军民应急物流融合度低。无接触配送不够普及，无人机、智能配送机器人、智能快递柜应用不够广泛。

3.3 储备意识和专业能力不够

一是储备意识不强。科学防护理念尚未融入生活习惯，群众防灾应急意识不够高，公共卫生防护没有形成集体共识。二是社会储备基础薄弱。大多数企事业单位对应急物资储备重视不够，家庭应急物资储备几乎是空白，面对突发事件容易产生恐慌情绪，盲目哄抢物资，扰乱市场秩序。据国务院联防联控机制公布数据显示，疫情蔓延初期（截至2020年2月7日），全国口罩等防疫用品价格违法案件立案达3600多件。三是队伍建设专业性不够。应急物资保障能力建设重看得见摸得着的物资储备，在人才、技术等方面投入不足，应急物资保障队伍建设和技术储备跟不上经济社会发展要求。应急物资分发专业化水平较低，物资分发与防疫需求对接不够高效准确，按照物资类别进行专业化作业的水平不够高。

4 进一步加强应急物资保障能力建设的几点建议

应急物资作为经济学意义上的准公共物品，具有不确定性、不可替代性、时效性和滞后性等特点。结合其准公共物品的特点和我国社会主义市场经济的基本国情，我们应当建立政府统筹主导、市场参与运营的应急物资保障体系。一方面，政府要承担保障和服务职能，对于关系到国计民生的应急物资储备工作要起到主导作用，建立健全应急物资管理体制机制。同时要综合运用各种政策手段，积极引导企业、家庭、非盈利组织等不同社会主体肩负起应急物资储备义务，形成既满足应急物资保障需求，又兼具经济性的社会合力。另一方面，应急物资保障工作涉及物资种类多、范围广、数量大，只有充分发挥市场作用，将市场的事交给市场去做，才能提高资源配置效率，推动应急物资保障体系更加高效安全可靠。

新时代加强应急物资保障能力建设，要以习近平总书记关于应急物资保障建设的重要指示精神为指导，遵循“集中管理、统一调拨、平时服务、灾时应急、采储结合、节约高效”原则，建立健全应急物资管理机制，构建以大数据信息为纽带，以专业管理队伍为支撑，涵盖应急物资生产、储备、配送全流程管理的应急物资保障体系，做到关键时刻调得出、用得上。

4.1 建立健全应急物资管理机制

一是建立健全应急物资调运联动机制，明确不同公共突发事件中应急物资主管或牵头部门，实行集中管理、统一调拨、统一配送，确保应急物资能够快速有序地参与救援。二是建立健全应急物资调用补偿机制，将储备应急物资的法律义务扩大到社会组织、企事业单位和个人。完善应急物资储备及调用预案，按照“第一时间、最快响应”要求，制定紧急情况下调运物资的操作标准和工作流程，明确各利益相关主体的权责利，确保应急物资能够快速有序地参与救援。三是建立健全应急物资监督检查机制。定期抽查应急物资储备情况，加强市场监督，严厉打击在突发事件发生的特殊时期，制假售假、哄抬物价等损害公众利益的行为。四是统一应急物资生产采购储备标准。出台应急物资强制储备目录，动态更新应急物资储备的种类及结构标准，做到重点突出、先急后缓。同时结合重大突发情况防控经验，对目录实施动态管理。

4.2 提高应急生产能力

一是强化应急生产服务保障。出台企业应急生产服务指南，简化生产审批手续，开通绿色融资渠道，给予税收补贴。采取预拨补助款、预购产品等方式予以支持企业及时转产。二是强化应急生产准备。通过生产能力储备补贴方式，促使协议企业愿意持有适量富余产能。加强生产原料的合理分配和调度，强化需求评估，增强保障能力。三是强化后续扶持。优先将列入突发事件防控的应急物资生产企业，纳入政府应急产品采购名录。建立应急物资生产企业中央政府收储制度，合理设定收储价格和数量。鼓励企业适时转产，推动应急物资企业产品结构调整和企业转型升级。

4.3 整合优化储备体系

一是优化储备空间结构布局，对现有物资储备网点进行重新整合，建设网格化布局的应急物资储备中心库，做好应急物资分类储备工作。推动储备专业化与社会化的有机结合，规划建设应急物资“实物储备库”和“产能储备库”。对于专门化、不易保存的应急物资，采取产能储备、协议储备等方式，建立稳定的政企合作储备机制，增强应急响应供给能力。在储备中心物资不能满足应急需求时，由供应商给予快速的应急补給，降低政府储备成本，优化市场产能。对保存周期长、使用量大的涉及国计民生的重要战略性物资，要有足够的政府储备作保障，科学合理地进行实物储备。二是建立应急储备中心与供应商之间的临期物资回收置换机制，在经济成本和应急需求间寻找最佳平衡点，维持合理库存水平，降低易逝性物资的过期损失和缺货损失，调动企业积极性，最大程度地降低成本、避免浪费。三是提高社会和家庭个人储备水平。积极培育一批富有社会责任感和专业水平的社会组织，重树社会组织形象，提高社会捐赠意愿。规范社会组织对受捐物资的管理，做好信息公开工作，严惩私自截留挪用物资行为。深入开展爱国卫生运动，大力普及应急储备常识，积极引导社区、乡村与家庭储备。

4.4 构建立体配送网络

一是提高应急物流运送效率和能力。加强运输绿色通道建设，利用社会化物流网络与物流园区，建立应急物资中转服务站。提高干线支线末端衔接效率，完善物流末端配送设施。科学布局应急物流中心，利用好铁路、公路、航空、水路、邮政快递、仓储配送的各自优势，补齐医药物流、冷链物流运送短板，形成物流网络协同效应。二是建设“平战结合”的应急物流后备力量。提高军民应急物流融合度，通过协议约定、政策优惠等方式，搭建政府企业应急物流合作平台，选择优质可靠的物流公司作为应急物资配送的后备力量，发挥物流公司应急物资运输优势。三是大力发展“无接触配送”。优化城市物流空间，提高物流网络智能化水平，在应急物资出入库、配送等环节推广使用无人机、智能机器人、智能快递柜等工具，实现紧急情况下危险地区的“无接触配送”。

4.5 培育专业管理队伍

鼓励大中院校开设应急物资管理专业，积极培育仓储管理、物流管理、应急设备使用等方面的专业技术人才，提高应急物资管理专业化能力。建立应急物资保障专业人才储备机制，加强对各级应急物资管理储备管理人员、技术人员、操作人员等的培训。建立应急物资培训演练机制，鼓励企事业单位和个人到应急物资储备中心进行参观学习，定期开展应急物资使用演练活动，确保关键时候及时响应、处置有力。

4.6 建立大數据信息服务平台

建立政府主导、市场运营的应急物资保障大数据信息服务平台，将政府、企业、社会组织等各类主体的信息资源统一纳入平台，实现信息收集、信息公开、统一调度、社会监督等功能，提高应急物资供需匹配度。利用大数据进行正确的社会舆论引导，统一公开应急物资保障信息，有效进行社会舆论引导，防止产生恐慌情绪、进一步激化供需矛盾。

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