国有企业混改过程中员工持股问题及对策研究

李瑾

摘 要：党的十八届三中全会以来，国家允许部分试点单位或综合性示范单位在开展混合所有制改革过程中引入员工持股，这是我国新一轮国企改革的重要特征之一。随着我国国企改革迈入深水区，国有企业在开展员工持股过程中也存在一些亟待解决的问题。本文对当前员工持股的发展现状和存在的问题进行深入剖析，并提出了针对性的政策建议。

关键词：国企混改  员工持股  股权激励  公司治理

中图分类号：F272.92 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2020）11（b）-150-02

1 我国员工持股的发展现状

本轮员工持股尚属于试点和综合示范阶段，允许开展员工持股的企業，目前除按照国务院国资委《员工持股试点意见》中明确的10户央企员工持股试点和各省市选择的5～10户试点企业之外，发改委牵头开展的四批混改试点共计210户，国务院国企改革领导小组办公室开展的国企改革“双百行动”446户和近期刚刚启动的“科改示范行动”初选的208户企业，如满足国务院国资委133号文件规定，可不受试点数量的限制。

2 现阶段员工持股实践中存在的问题

尽管我国已经出台了一系列的政策法规，但综合来看，员工持股计划在开展过程中还是不可避免地暴露出一些问题。

2.1 监督机制不健全

在现行政策体系下缺乏统一的监管主体，现有各监管主体依据自身出台的政策文件对所管辖的企业进行监管。如国资委依据所出台的《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点工作的意见》等文件，对其组织开展的员工持股试点员工持股实施情况进行监管。发改委对其组织开展的混改试点、开展的员工持股进行监管。证监会则依据《证券法》等文件，对上市公司员工持股的计划和实施进行监管。财政部依据《国有科技型企业股权和分红激励暂行办法》等文件，对科技型企业员工持股进行监管。国务院国有企业改革领导小组办公室对其组织开展的“双百企业”和“科改示范企业”员工持股开展情况进行监管。由于牵头组织主体较多，一方面出现“多龙治水”、各自为政;另一方面各监管主体之间的管辖范围缺乏清晰的边界，导致同一企业在员工持股实施过程中可能出现交叉管辖和监管规则冲突的问题，在一定程度上阻碍了国企员工持股的推进。除此之外，当前我国国企职工持股的监管方式主要采用事后监管的模式，缺乏覆盖事前和事中监管的全流程监管体系。例如，在员工持股平台的后期管理、员工股权的流转、退出等方面尚缺乏明确的监管机制。

2.2 法律法规有待完善

完善的法律法规体系能够为员工持股提供一个稳定的制度环境，确保员工持股稳定有序地发展。法律法规不健全是导致我国前三轮员工持股实践被叫停的一个重要原因。首先，当前针对国企员工持股的法律效力位阶较低，导致存在覆盖范围不全面、执行效力不足和缺乏权威性的问题。其次，现有法律法规的规定对推进国企员工持股的实施存在一定的阻碍。我国《公司法》和《证券法》关于非公开发行的股份公司股东人数的限制过于苛刻，不利于人数较多的非上市国企开展员工持股。最后，现有员工持股出资期限的相关政策约定与部分法律法规之间存在模糊地带。例如实际操作过程中，混改企业采取增资扩股的方式推行员工持股计划时，当前法律法规并未对员工出资的期限问题作出明确的规定，导致部分国企混改在推行员工持股的过程中，关于员工出资期限的约定可能存在无所适从或自行决定的局面。同时对员工持股平台管理制度设计缺乏法律支撑，由于员工持股平台的特殊性，代表持股员工的执行事务合伙人往往是企业高管人员，造成员工持股平台地位尴尬，往往让人认为是董事会或经理层领导下的一个平台机构的误区。

2.3 财税支持政策缺失

财税激励是促进职工持股顺利开展的助推剂，当前财税支持政策的缺失是导致员工参与持股计划积极性不高的一个重要因素。在员工持股较为普遍的西方国家都普遍具有完善的财税支持政策。在企业层面，推行员工持股的企业可以享受免收或少收公司在期权授予、股票回购等执行过程中涉及的增值税和企业所得税。在员工层面，员工可以享受免收或少收持股部分股息、资本利得等的个人所得税。相比而言，我国《公司法》规定企业回购股票用以员工持股的资金不得税前扣除;《个人所得税法》同时规定员工因持股而获得的股利、资本利得收入需要缴纳20%的个人所得税。这在一定程度上抑制了员工和企业主动推行员工持股的积极性。虽然针对此轮混合所有制改革，发改委于2018年出台了《关于深化混合所有制改革试点若干政策的意见》，明确规定了国企混改过程中的财税支持政策，但该财税支持政策仍未涉及员工持股。

2.4 持股比例限制属于“一刀切”

我国现有政策对通过不同途径开展员工持股的国有控股企业对员工持股总量占比和单一员工持股占比都作了明确的要求。但在现有文件中，除《国有科技型企业股权和分红激励暂行办法》根据企业的规模对员工持股总额占比作出明确的区分之外，相关政策对于通过上市公司和国企混改开展员工持股的企业都采取了“一刀切”形式。如《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》规定“员工持股总量原则上不高于公司总股本的30%”。除《国有科技型企业股权和分红激励暂行办法》限制“单个激励对象获得的激励股权不得超过企业总股本的3%”之外，《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》规定单一员工持股比例原则上不高于公司总股本的1%。明确股权比例范围的政策规定，较为适用于大中型国有控股企业，这对于部分存量或出资新设的中小微企业而言，固定的持股比例上限可能无法对持股对象产生足够的激励效应，吸引力相对不强。

2.5 员工持股资金来源单一

现有员工持股政策对员工资金来源进行了严格的限定，限制了员工筹措资金参与员工持股的能力。如《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》明确规定：“员工入股应主要以货币出资，并按照约定及时缴纳。”文件同时规定，“试点企业、国有股东不得向员工无偿赠与股份，不得向持股员工提供垫资、担保、借贷等财务资助。持股员工不得接受与试点企业有生产经营业务往来的其他企业的借款或融资帮助。”现有政策除了限制试点公司为员工提供资金来源之外，还禁止员工使用金融机构贷款作为资金来源。如《流动资金贷款管理暂行办法》明确规定“流动资金贷款不得用于固定资产、股权等投资”。单一而严格的资金来源限制导致部分员工因无法筹集足够的资金而无法参与持股，削弱了职工持股的积极性。

3 对应的建议

3.1 建立完善的职工持股监管体系

针对当前我国职工持股监管过程中存在的问题，笔者认为应当从以下两方面入手建立完善的监管体系：首先，构建健全的职工持股内外部监管体系。在内部监管方面，加强公司监事会和职工持股平台对持股职工权益的保护，防止侵害职工权益的行为出现，同时防止国有资产流失。在外部监管方面，厘清国资委、发改委、证监会、财政部等监管主体的监管边界和责权范围，一方面防止出现多头监管和规则冲突的情形，另一方面也避免因监管范围覆盖不全而出现监管真空。其次，覆盖事前、事中和事后各个阶段的监管，加强全流程监管体系的建立。特别是加强对员工持股平台设计和日常管理、职工认缴资金到位、职工股流转、分红及退出的监管。

3.2 健全员工持股的法律法规

健全的法律法规体系是职工持股稳定有序推进的根本保障。首先，当前我国涉及职工持股的法律法规多以部门规章等低位阶形式存在，缺乏足够的法律效力和权威性。而且不同法律法规之间甚至存在模糊的情况，使得员工持股在推进的过程中出现无法可依的情形。对此，本文认为应出台针对员工持股的高位阶法律和系统性的配套制度，构建完善的职工持股法律体系。其次，针对我国现行法律法规中阻碍职工持股实施的相关条款 （如员工持股会不得作为上市公司股东的限制），应当针对持股平台设计，特别是持股平台的行权管理、股权管理等方面予以制度化、法制化，以适应企业发展的需要。最后，对于诸如出资期限不明确等的法律法规模糊地带，应当及时出台针对性的法律法规或司法解释进行弥补，以确保企业在开展员工持股的过程中有法可依。

3.3 制定员工持股财税支持政策

财税成本较高是当前降低企业和员工积极参与推动职工持股的一个重要原因。制定员工持股财税支持政策可以从企业和员工两个层面入手：在企业层面，对员工持股企业的相关资本运作给予适当的财税优惠，例如对企业因员工持股而回购股票的资金免征或少征企业所得税;在员工层面，对持股部分的分红、资本利得等非工资性收入采取少收或递延的财税优惠政策，如对于员工未提取的分红少收或递延收取个人所得税。积极的财税支持政策有利于建立职工持股的长效激励机制。

3.4 推行“一企一策”的持股比例限制

鉴于现行政策对员工持股总额占比和单一员工持股占比的限制普遍采用“一刀切”的形式，这使得部分中小微企业不能充分发挥员工持股的积极效应。因此，本文建议根据企业的实际情况，采用“一企一策”的方式设定持股比例限制。如可参考《国有科技型企业股权和分红激励暂行办法》的做法，针对不同规模的企业制定差异化的持股总额占比限制，适当提高中小微企业持股总额占比的上限。对于单一员工持股比例的问题，也建议根据企业规模的不同而制定灵活的持股比例限制，以充分发挥员工持股对持股对象的长期激励效应。

3.5 拓展多元化的员工持股出资模式

当前我国国企员工持股主要以货币作为唯一的出资方式，并且禁止企業或银行等存款类金融机构为员工提供资金支持。这在一定程度上导致了部分员工因资金筹措能力受限而无法参与员工持股，降低了员工持股对部分员工的激励效用。拓展多元化的资金来源，有助于缓解员工因资金筹措受限而导致无法参与员工持股的情况。首先，探索引入第三方金融机构为员工持股提供资金融通，针对员工持股的情形调整现有银行贷款不得用于股权投资的规定。其次，拓展员工持股的出资形式，允许员工以科技成果、知识产权等多种形式资产出资，但出资过程中要严格按照资产作价的评估程序以避免国有资产流失。最后，明确员工持股的出资期限要求，引入分期缴纳出资款的方式以缓解持股对象短期的大额出资压力。

参考文献

高文燕，杜国功.推进国有企业混合所有制改革的几点思考[J].国有资产管理，2015（05）.

石宏伟.员工持股交易制度问题探讨[J].证券市场导报，2015（02）.