浅析粮食政府监管中的刚柔并济

□ 黄楚楚 （福州大学经济与管理学院，福州，350000）

粮食安全是国之根本。2019年10月发布的《粮食安全白皮书》更是体现了国家对粮食安全的重视程度。虽然我国粮食安全存在一些不足，但总体依旧向好，这其中从国家到地方粮食行政部门付出了巨大大努力。在2020年新年伊始，我国爆发新冠疫情，粮食部门无畏疫情，在市场失灵的情况下，积极组织复工复产，开展应急成品粮专项检查，督促企业保供稳价，协助粮食企业畅通交通运输、申请产业补贴、确保供应渠道等相关工作，用强有力的政府监管和支持打赢这场粮食供给保卫战。

一、粮食政府监管的主要手段

为了保护粮食生产经营者的积极性，维持并不断提升国家粮食自给率，根据《粮食流通管理条例》主要粮食收购、储存、运输活动和政策性用粮实施政府监管，主要监管手段为行政许可和行政检查。

行政许可通过设定市场准入规则，对仓储能力、质量检验、资金筹措能力提出要求，限制一些不符合规定的企业参与粮食收购活动，提升政府对资源合理配置的控制能力。同时，为符合条件的粮食经营者办理《粮食收购许可证》。企业必须在收购现场公布收购粮食价格、质量要求和粮食收购资质证书，限制收购企业对收购权限任意使用，有限预防和控制风险。总而来说，行政许可在粮食政府监管中起到很重要的作用，为粮食安全最前线竖起了一道安全防火墙，有效预防一些风险，为政府公信力提供支持[1]。

行政检查是目前最常使用的一种政府监管手段，主要是指政府行政部门通过行政强制力对相对人履行行政义务的人情况进行督促，了解[2]。总的来说，行政检查就是一种利用法定强制性手段行使监督检查，它不仅能体现政府对社会各个方面的监管，更能在市场失灵的情况下有效保证基本民生物资的正常运行。粮食政府监管基本采用国家下达行政监管计划，各级粮食行政部门根据职权和上级任务对辖区内粮食经营者开展政府监管。

二、政府监管执行中的困境

我国大部分粮食企业属于弱质型企业，财税依赖程度高，容易出现市场失灵的情况，为了能更好保证粮食安全，必须依赖强有力政府监管。目前，在行政许可和行政检查这两种主要刚性政府监管下，我国粮食行业总体情况良好，但由于粮食政府监管法规中影响力最大的国务院2004年颁布、2016年修订的《粮食流通管理条例》（以下简称条例），权限不高，相比普通法律条文，仅有53条规定，偏简单、粗糙，无法覆盖粮食流通全流程各方面监管，对行政监管指导存在一定局限性，有时可能会出现一些对粮食经营者违规监管不到位情况，导致关联方合理利益可能受到损害，极大程度影响政府监管执行力。

（一）粮食政府监管存在多部门作为行政监管主体的问题。《条例》中明确提出粮食行政监管部门有发改、粮食、农业、工商、质量监管、卫生、价格等部门。实际上粮食安全涉及粮食种植、粮食生产、粮食加工、粮食运输、粮食收购、粮食出入库、粮食市场销售，价格和质量更贯穿整个粮食循环周期，这样看来粮食、农业、工商（质检）、发改（物价）、卫生、运输、国土等行政部门都在粮食政府监管中有相关监督执法职能。多部门政府监管人为将一个完整粮食资源链条分割成多个不同条块，而且每个条块监管职能不同，侧重点不同，监管力量也存在较大差异，容易出现重复监管或监管缺漏、互相推诿等情况，无法形成一个全流程循环闭合监管。在实际执法过程中，执法主体多元化并不会带来叠加效益，反而会大力消减粮食执法监管能力。例如《条例》第四十六条对粮食经营者未按条例要求使用仓储设施提出可由粮食行政管理部门或者卫生部门责令整改。这种看似规定了具体管理部门，但在实施环节，因职能交叉，反而更容易造成重复监管或无人监管的局面，明显不利于粮食政府职能的执行。

（二）监管处罚权与监管执法权不匹配。根据《条例》粮食行政部门对许多违法行为并不具备行政处罚权限，基本职能移交工商、卫生部门处理，且处理结果无法定权限必须告知粮食行政部门，这种“监管地图”缺失将影响粮食行政部门对相关企业的威慑力，也无法更好执行“信用名单”监管办法。如《条例》第四十四条规定，倒卖陈化粮应对由工商行政管理部门对其按情节轻重进行行政处罚。对陈化粮的监管涉及粮食行政部门对出入库粮食监管，仅将陈化粮处罚权限归于工商部门，使得粮食行政部门在监督检查过程发现问题只能移交给工商部门，导致粮食行政执法部门面对某些违法行为根本“无能为力”，甚至滋生受监管对象缺少对粮食行政执行的敬畏。

（三）政府监管对象的局限性。目前，粮食行政部门对粮食行业的监管主要集中于收购、库存和出入库监管，对粮食生产、销售、加工和成品粮购销活动监管较为缺乏，一是受限于《条例》第三十四条规定，仅能对收购、储存、运输和政策性用粮进行监督检查，但粮食安全还涉及粮食生产、加工、非政策性粮食购销活动。二是粮食政府监管执行过程中粮食行政部门有时需要工商（质检）或卫生部门开展联合监管，缺乏对特定环节独立监管权限，环节缺失监管势必会影响粮食政府监管的效果。

（四）政府监管力量与监管需求不匹配。粮食行政部门经过多次机构改革，特别是2019年国务院机构改革中，明确对粮食局进行职能重组，整合成为国家粮食和物资储备局，归口国家发改委[3]。地方政府基本也跟随这次机构改革对粮食行政部门进行合并整合，变更为粮食和物资储备局，大部分归属发改委管理。

福州市委、市政府基于省会销区的考虑，仍旧独立保留福州市粮食和物资储备局，内设执法监督处（法规处），负责对全市粮食流通进行监管，同时承担所有粮食法治管理。但是这种行政职能相互交叉处室整合，有可能影响案件审查、行政复议、行政诉讼和监督执法的独立性。而福州市辖区下属所有县级粮储局均并入发改局，在实际行政执法过程中，存在人手不足，人员老龄化等实际问题，对粮食行政执法有一定的影响。

三、增强粮食政府监管思考

针对监管主体不清、监管与处罚不一致、监管力量薄弱等情况，建议转换政府监管思路，结合传统行政许可、行政检查等刚性监管模式和增强行政执法透明度、拓展监管督导、探索智能化监管等柔性监管的刚柔治理的政府监管新方式。

（一）整合监管资源，做到应公开尽公开。

对涉粮法规、规章、规范性文件逐条逐项梳理，结合“三定”，应当对所有应尽公开义务均全部公开。在粮食所有执法监督中，应列明检查计划，明确所有检查项目，明确是否要开展检查，开展检查依据，开展什么类别的检查，采用的检查方式等，利用“双随机一公开”，随机抽取检查人员和被检查单位，在政府官网进行公开。福建省“双随机”建设走在全国前列，福州市从2017年起所有执法工作都采用“双随机一公开”方式，2019年国家局推出粮食行业“双随机”抽查应用系统。希望下一步更加重视国家平台与地方政府“双随机”平台衔接并轨，构建工商、卫生、粮食、价格等多部门同平台系统，实现执法信息共享共通，减少不必要的重复工作，避免监管缺失，构建完整的粮食行政执法闭环。

（二）建立纵向监管队伍，拓展监管渠道建设。建立基本监管机构是粮食安全监管最基础保证，各级粮食行政机关单位按照实际完善执法人员名录库，建议引入专业人才库和第三方监管模式，组建跨部门相关执法人员与专业粮食人士、技术外援人才以及其他专业人士构成的纵向监管队伍，有效解决监管人员缺乏的问题[5]。不断拓展监管渠道建设，一方面利用12345和12325监管热线，缓解执法时间、地域的局限性，真正做到监管无死角；另一方面加强媒体宣传，尤其福建省福州市近几年在《福州日报》《福州晚报》中“谁执法谁普法”栏目，通过典型案例对粮食经营违法行为进行剖析，不仅提高了群众对粮食法律法规的认识，还给部门自身监管增强了群众基础。在2020年新冠疫情期间，福州市粮储局及时利用官媒、新媒体、政府官网对粮食供应情况进行正面宣传，消除了个别人的恐慌情绪，起到良好宣传效果。

（三）强化数据分析，打造智能化监管。

利用危仓老库维护更新、新库建设，选取一些库点进行智能化更新试点，大力推广智能通风、气调储量、环流熏蒸、粮情测控等绿色储粮技术，提升库点信息化建设。在执法监管过程中依托粮食企业信用平台，构建数据安全分析，对“网平台”保存数据进行共享核对，甚至打造“云监管”与日常检查相结合模式，推进信息化监管，实行自动监管，有效提高监管效率，提升执法效果。

（四）发挥粮食安全省长责任制考核作用，强化粮食行政监管。福州市把粮食安全省长责任制考核引入到日常行政执法监管中，充分利用粮食安全省长责任制考核，及时发现粮食政府监管中存在的不足和短板。福州市政府依据福州市存在的城市发展占地、种粮成本高、仓储加工能力有待完善等问题，以稳定和提高粮食自给率为重点，加强科技兴粮、人才兴粮建设为突破口，新增指标或调整考核分值权重，着重补强粮食安全有关环节存在的短板，从而在保证生产能力同时，推进储加一体全面发展，保障粮油市场稳定。