建立健全八大体系 切实做好新时代森林草原防火工作

随着全球气候变暖趋势加剧，森林火灾正呈现全球爆发的态势，且愈演愈烈，造成了严重的生态灾难和社会危机。近年来，我国年均气温升高加速、森林植被总生物量及碳储量不断增多、农村能源结构的不断优化，发生森林草原火灾潜在危险也在增大。因此，做好森林草原防火工作对保护林草资源安全和推进生态文明建设具有重要意义。

新时代，森林草原防火工作要以习近平新时代中国特色社会主义思想和生态文明思想为指导，按照“防灭火一体化”原则，以改革为动力、以科技为支撑、以机制创新为依托，紧紧围绕“科学预防”，建立健全财政大幅度投入、部门全角度合作、科技多维度支撑、社会力量深度参与的全要素森林草原防火体系，推动实现我国森林草原火灾治理能力和治理体系现代化。

一、建立健全森林草原防火组织体系

健全的森林草原防火组织体系是做好森林草原防火工作的基础。保证基层防灭火专职机构人员力量，有效推动林草防火组织体系的重建，确保森林草原防火工作专人专管，对森林草原防火工作至关重要。

机构改革后，原有的防灭火一体化管理体系打破，形成了林草部门、应急管理部门和公安部门分工负责的新格局。全国林草部门在防火组织机构、人员队伍、力量手段等方面明显弱化。全国仅55.4%的地方政府独立设置林草机构，仅12.4%的地方林草部门单独设立防火行政机构，64.3%的防火行政编制、40.6%的防火事业编制转隶，多年从事防火工作的骨干人员随之大量转岗，基层森林草原防火工作无专人负责的问题极为普遍。森林公安6 万民警全面转隶，转隶后对野外火源管控、人为纵火、违规用火的巡查打击力度明显减弱，及时进行火因调查、有力震慑违规行为受到影响和制约，部分地区防火工作受到较大冲击。同时，有些地区林草部门新到岗的工作人员对森林草原防灭火业务不熟，组织指挥、调度处置能力亟待加强。

加强各级林草机构建设，健全林草系统内部的防火机构体系，特别是强化林草重点市县区防火机构建设已成为当前最为紧迫的任务之一。一是确保专编专用建立机构。指导督促各地用好中央编办下达的4850个防火专项编制，争取本级党委政府支持，积极协调编制管理部门，确保专编专用，重点保障森林火灾高危区、高风险县级防火机构健全，配足配强防火重点县区人员力量。二是强化防火专业人才培养。加强林业院校森林草原防火相关学科专业建设，为森林草原防火培养储备高素质专业人才，选拔优秀防火专业人才组建机构队伍，优化防火从业人员队伍结构。三是加强防火从业人员业务能力建设。加强森林草原防火从业人员系统培训，全面提高防火工作人员火源管控、队伍建设、项目建设等业务能力水平以及应对突发火情的应对处置能力和指挥水平，提升队伍预防森林草原火灾和处理早期火情能力。

二、建立健全部门合作体系

森林草原防灭火演练

形成部门合力是做好森林草原防灭火工作的根本。实践证明，防灭火一体化是适合我国国情、社情、林情的火灾防控模式。树立“森林草原防灭火一体化”思想，正确处理统与分的关系、防与救、群与专的关系，建立健全部门合作体系，才能最大限度调动各方积极性，有效聚集整合各方资源力量，充分发挥各部门在森林草原防火工作中的优势。

机构改革后，在国家森防指牵头抓总下，林草部门、应急部门、公安部门在防灭火职责方面有了明确划分，其中林草部门主要负责火灾预防和火情早期处理等职责。从目前情况看，各地特别是基层对新的体制尚未完全适应，部门职责尚未完全厘清，责任边界比较模糊。有些地方在实践中存在三种倾向：应急部门“一统了之”，林草部门“一推了之”，其他部门“一听了之”。

解决这些问题，必须要坚持“防灭火一体化”，健全部门协作配合机制。牢固树立“森林防灭火一体化”思想，建立健全“森防指牵头抓总，各单位协调联动”的工作机制。要在森防指的统一领导下，按照林草部门“测报防建”、应急部门“调灭救援”、森林公安“查处罚办”的总体职能分工，拧成“一股绳”，建立部门协同、信息共享、联防联控的管理体制。一是建立部门定期会商机制。推动建立例会制度，强化与气象、应急、公安等部门在气候气象、火险等级、火灾防控等方面定期会商，及时研究解决相关问题。二是完善部门信息共享机制。强化火情报送、队伍驻防、物资储备、监测预警等各类数据信息共享。在基础设施建设和队伍建设方面，积极沟通协调，共同补齐短板。三是强化部门联动机制。在火灾预防和火情处理方面，密切协同配合，共同防范风险、消除隐患、积极处置，切实做到高效协同协作，增强工作合力。四是强化部门间战略合作。推动与中国铁塔、中国移动、电力等公司合作，充分利用其技术优势和科技手段进行火情预警、监测及早期处理，形成协调顺畅、配合紧密、调度有序的工作模式，构建群防群治防火格局。

三、建立健全网格化责任体系

网格化管理是森林草原火灾防控的重要途径。实行网格化管理模式，建立健全网格化责任体系，将被动应对火情的管理模式转变为主动发现火情并及时处理，实现管理手段信息化、责任体系全覆盖，是提升我国森林草原火灾防控治理能力水平、推进森林草原火灾防控治理体系现代化的必然要求。

目前，虽然各地防火部门普遍加强防火宣传、组织开展风险隐患排查整治专项行动、严厉打击各种野外违法用火行为，但火源管理仍存在漏洞，野外违规用火现象时有发生，一旦遇到高火险等级天气，森林草原火灾呈高发态势。在近10年已查明火因的森林火灾中，由人为原因引发的超过97%，近两年影响较大的广东1 2·5 佛山火灾、山西3·1 5榆次火灾、四川3·2 8木里火灾、山东4·2 3青岛小珠山火灾等都是人为原因引起的。

“防患于未然”就必须要完善网格化管理责任体系，层层压实各级责任。一是强化落实行政首长负责制。进一步压实属地管理责任，通过考核、督导、约谈等方式，推动落实“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”要求，把压力更好传导给地方党委和政府；实行“省—市—县—乡（镇）—村—护林（护草）员”六级包干的网格化管理责任机制，真正做到“山有人管，林有人护，责有人担”，构建职责落实无盲区、监督管理无缝隙、群众发动无空白的责任体系。二是全面落实林草行业监管责任。对照森林草原防火条例逐项开展督查，启动“互联网+森林草原防火督查”，实现线上线下相结合的全天候、全要素、全覆盖督查，建立健全问责机制。三是强化乡镇政府和村委会的源头管理责任。坚持疏堵结合，大力开展知识普及和宣教工作，规范引导各类农事、民俗用火行为，严禁林区非法用火提高全民防范意识。四是全面落实各类护林员、草管员防火责任。充分发挥护林员、草管员第一信息员、第一宣传员、第一处置员的作用，加强野外火源管控，做好各类隐患排查消除工作。

四、建立健全“天空地”一体化监测网络体系

“天空地”一体化监测网络体系建设是做好森林草原防灭火工作的保证。森林草原防火是一项人防、物防、技防综合性工作，随着科技高速发展，要推进应用新技术应用和集成，及时发现处理火情，确保实现森林草原火灾“打早、打小、打了”。

近年来，各地大力推进各项新技术应用，但森林草原防火科技化、信息化水平仍然不高，火险火情的预警监测与现实需求仍有差距。一方面，各地指挥中心设施设备老旧、建设标准不统一、兼容性差；地方各级林草部门“各自为政”，防火监测受困于“信息孤岛”，未形成横向到边、纵向到底的信息网络，也难以实现互联互通；森林火灾监测预警网络系统不完善、林火识别自动报警技术欠成熟、火灾预警不够及时、管理维护难等问题突出。另一方面，机构改革后林草部门原有的32%的预警中心、68%的航站和相关人员划转，导致林草系统对森林草原火灾监测缺少必要手段，在快速及时掌握火情、应用新技术预防处理火情等工作中面临很大困难，林草系统防火技术支撑体系亟需重新构建。

森林草原防火设备不断改进

要推动遥感卫星、航空护林、无人机、瞭望台、视频监控、地面巡护等森林草原火灾监测手段融合，不断提升科技防火水平。一是建立林草系统信息调度预警监测中心。以建设国家防火综合平台为龙头，加强信息化应用，建立健全各级林草系统信息调度预警监测中心，全面普及省市县卫星监测预警，实现由“自上而下核查”单通道向“自上而下、自下而上”双通道转变。二是加大航空飞机防火巡护。推广无人机研发应用，加大森林航空巡护力度，全领域多角度开展航空消防工作，强化航空消防在林区巡护、森林草原火灾预防方面的作用。三是建立健全防火智能视频监控系统。综合运用5G、人工智能、云计算、大数据、高分辨率卫星成像等新兴技术，整合多部门资源，推进预警监测体系建设，加大林火预报预警、智能终端监测部署力度，建立高覆盖率、智能化的防火视频监控系统，全面提升森林草原火灾防控能力。四是提升风险等级区划和监测预警精度。综合考虑基础气象数据和森林草原生态系统类型，开展森林草原火灾风险评估和风险等级区划，建立森林草原防火大数据和云平台，推动森林草原火险等级和林火行为精准预警预报。五是管好用好护林员队伍。充分发挥护林员在森林草原防火工作中通过日常巡护开展防火宣传、管理违规用火及发现处理早期火情的“先锋”和“前哨”作用。

五、建立健全科技支撑体系

科学技术是第一生产力。建立健全科技支撑体系，提升森林草原防火的科学化与专业化水平，是应对我国森林草原防火严峻形势、进一步做好森林草原防火的支撑和保障。

目前，我国森林草原防火工作科技支撑严重不足。雷击火防范技术研究不够深入，尚无有效措施预防；区域可燃物分布和载量研究的技术难关亟待攻破；森林草原火险等级预报系统主要依据天气形势来定性预估气象环境场对火灾生成的影响，缺乏其他条件的定量考虑研究。同时，我国森林草原防火领域科研经费投入不足，从事森林草原防火理论与技术研究的专门人员严重缺乏。

不断强化科技支撑体系建设，推进智慧防火已刻不容缓。一是做好森林草原防火信息化智慧化顶层设计。建立科技保障支持单位，加大信息化支持和投入力度，建设全国森林草原防火综合信息平台，积极推进“互联网+防火”和“防火码”，积极推广应用基于信息技术下的大数据、物联网、云计算等新技术新手段，提升科技防火水平。二是强化科技创新平台建设。依托林业院校建立森林防火国家重点实验室、国家工程技术研究中心等科技创新平台，加强防火基础理论和应用技术研究，加强防火科研机构、教育培训基地和师资队伍建设，强化防火科技支撑体系。三是组织开展科技攻关。将雷击火监测预警课题纳入重大科技项目；全面准确监测林区小气候信息、可燃物组成及载量；建立森林防火大数据和云平台，构建林火蔓延模型等。四是加大科技创新投入。结合“十四五”规划，设立森林防火国家重点研发计划专项及国家自然科学基金重大项目等，开展防火重大理论课题攻关和关键技术研发。

六、建立健全防扑火队伍体系

加强专业队伍建设是做好森林草原防火工作的关键。有鉴于森林草原火灾扑救的科学性、危险性、时效性，必须树立“生命至上，科学扑救、安全第一”的理念，坚持“专群结合，以专为主”的原则，实现森林草原火灾扑救的专业化、科学化、制度化、规范化。

全国重点县级单位地方专业防扑火队伍配备率仅有67.1%，且普遍存在建设标准不高、保障机制不健全、教育训练水平低、扑火装备落后、人员老化等问题，与繁重的防灭火任务极不适应。长期以来，地方专业队缺乏稳定的经费保障，普遍存在工资报酬低、队员年龄老化、装备落后、培训不足等问题，部分地方专业队伍力量严重缺乏。同时，地方专业防扑火队伍人员流动性大，系统培训和专业训练缺乏，实战技术经验不足；扑火指挥员应对火灾突发状况的过程中指挥处置的科学性缺乏有力保障；防扑火装备较为落后，科技含量不高，缺乏能投入实战的自动化无人扑火装备和应急避险安全装备。

要指导各地按照“统一名称、统一标准、统一管理、统一训练”的模式，加强地方专业防扑火队伍建设，建立健全队伍“有火打火、无火防火”的工作机制。一是加强地方专业防扑火队伍建设。出台《关于进一步加强地方森林草原专业防扑火队伍建设的指导意见》，督促各地加强专业防扑火队伍建设，加大培训力度，提升林草部门防火巡护和处理早期火情的能力，力求重点区域队伍配备率尽快达到100%。二是加大投入和保障力度。加大地方专业防扑火队伍装备、车辆和信息化建设投入，从优落实工资、津补贴、保险等，开展专业防扑火队伍建设达标评定工作，对达标单位采取“以奖代补”，在资金和项目上予以倾斜。三是组织开展地方专业防扑火队伍职业技能评价。出台森林消防员职业技能评价标准，组织开展地方专业防扑火队伍职业技能培训和评价工作，颁发相应等级的证书，争取纳入特繁工种目录范畴，逐步提高队员待遇，保持队伍稳定。四是强化队伍教育培训演练。要结合各地实际，整合相关资源，理顺森林草原防火“县市队”“省级队”和“国家队”的关系，加强联合战备训练。对防扑火队员、护林员进行安全防护、火情处理和避险能力等教育培训，组织经常性演练、实战化培训。五是鼓励吸引社会力量参与建设。鼓励各地采取政府购买服务等方式，吸引社会力量组建地方专业防扑火队伍，充实地方专业防扑火队伍体系力量。

七、建立健全基础设施体系

强化基础设施建设是做好森林草原防灭火工作的依托。“基础不牢地动山摇”，实践证明，林区防火道路、林火阻隔系统、蓄水池、停机坪等基础设施在预防和控制森林草原火灾过程中发挥了不可替代的作用。

近年来，虽然中央投资大幅度增加，省级财政也给予大力支持，但各地特别是经济欠发达地区历史欠账较多，防火基础设施仍然薄弱，部分地区防火隔离带、生物防火林带等建设滞后，林牧区路网密度、通信覆盖率较低，应急通道、瞭望塔、蓄水池、机降点等覆盖范围有限，严重制约森林草原防火工作。

要统筹推进设施建设，夯实森林草原火灾防控基础。一是指导各地优化基础设施布局。坚持问题导向、目标导向、结果导向，强化顶层设计，立足长远、结合实际，推动各地因地制宜地加强蓄水池、应急取水点、机降点、停机坪等基础设施建设，在对森林防火规划中期评估的基础上，进一步提高“十四五”期间的防火设施建设的科学性、实用性。二是加强林牧区防火道路建设。结合“村村通”、旅游公路建设，特别是把连接断头路段作为建设重点，在不影响森林草原生态景观的基础上，提高建设补助标准，加大路网密度，提高建设等级，进一步提高通行效率。三是将生物防火林带建设贯穿生态修复始终。按照“同步规划、同步设计、同步施工、同步验收”的原则，加强生物防火林带建设。同时，在低产低效林改造、大径级材培育等森林经营过程中，结合经济林建设统筹安排、优选树种，完善生物防火隔离带建设，逐步形成省、市、县、林区边界与自然、工程阻隔相互衔接的林火阻隔网络，全面提高防范森林火灾的综合能力。四是强化项目督导检查。加强项目规划设计、立项审批、组织建设、日常监管、检查验收等全过程监督，确保项目进度、工程质量和资金安全，最大限度发挥资金使用效益。五是积极协调发改、财政部门加大投入。将防火经费纳入同级财政预算，落实防火项目地方配套资金，增强防火基础设施项目实施的针对性和有效性。鼓励各地结合本地区实际，探索和建立多层次、多渠道、多主体的防火投入机制。

八、建立健全法律制度体系

完善法律法规制度是做好森林草原防火工作的保障。加快立法步伐，做好顶层设计，使森林草原防火工作有法可依、有法可循，是全面依法治火的长远之策、根本之策。

机构改革后，森林草原防灭火体系重新调整，各部门职能分工进一步优化，原《森林防火条例》《草原防火条例》等法规体系已经无法适应新的防灭火形势和任务需要，亟待根据改革精神做出全面修订，将新的体制机制等以立法的形式固定下来。多年来森林公安队伍在防火宣传教育、日常巡护、管控火源、查明火因、侦办火案等方面一直承担着重要职责，转隶后如何确保其职能保持不变，基层森林公安力量和布局保持不变，继续履行相关职责，转隶后处罚各类违法行为的行政执法的实施主体如何确定等，需要在立法上得到解决。同时，近年来，随着各地森林草原防火实践的深入出现一些新问题，如现行条例中存在的非防火期野外违规用火处罚等法律空白需要弥补等，按照法律条款实践适用性及法律之间相衔接的要求也有必要对原条例中的部分规定做出调整，以确保森林草原防火工作有法可依。

要强化依法防火，必须加快森林草原防火法律制度体系建设。一是积极推动森林草原防火条例修订。要依照新修订的《森林法》，结合国务院机构改革方案，在国家森防指统一领导下，积极协调应急、公安等部门加快修订完善条例，对森林草原防火的指挥管理体制、责任落实机制、部际协作机制、火源管理责任等及时做出相应修改。二是修订完善应急预案。开展《国家林业和草原局森林草原火灾应急预案》修订，切实加大关键领域和薄弱环节补短板力度，增强预案的针对性和实效性。加强森林火灾应急情景构建研究，强化预案演练，提高森林草原防火应急能力。三是出台相关办法意见。按“火情早期处理”的职责要求尽快出台《森林草原火情早期处理办法》，推动协调出台关于森林公安机关承担森林草原防火职责的具体意见。四是建立考核评价制度。细化目标管理责任制，出台检查考核办法，建立科学的问责机制，明确奖惩措施，使防火责任真正落实到单位和责任人，推动森林草原防火工作高水平发展。

森林草原专业消防队员