政府监督视角下建筑工程质量管理模式研究

韩圣德

【摘要】本文深入研究了建筑工程质量政府监督模式现状，探讨了建筑工程质量政府监督存在的问题，包括监督主体权责不统一、监督覆盖不全面、监督模式被动等，并提出了统一工程质量监督站责任与权力、整合工程质量监督职能和优化政府监督模式等建议措施，以期保障建筑工程质量政府监督高效落实。

【关键词】政府监督;建筑工程质量;质监站

根据《建筑工程质量管理条例》，建筑工程质量监督管理是政府行政主管部门，基于相关建筑工程相关法律和强制性标准对建筑工程项目参建主体和工程质量进行检查监督行为。当前，建筑工程质量政府监督管理主要由住建部、质监站等负责[1]，但存在一些监督不统一、监管模式被动等突出问题，影响了建筑工程质量监督和管理成效。本文在深入研究建筑工程项目现有监督模式的基础上，针对建筑工程质量监督管理模式存在的问题提出完善措施，以期为建筑工程质量管理与监督提供有益的参考。

1.建筑工程质量政府监督体系研究

1.1建筑工程质量政府监督对象分析

在建筑工程質量监督体系中，主要监督对象为建筑工程项目各参建主体，包括建设单位、设计单位、监理单位、勘察单位等，还包括间接参与工程建设的建材检测单位和材料供应单位等。

1.2政府监督体系

根据《建筑法》、《建设工程质量管理条例》，我国实行的建筑工程质量监督管理制度，由政府行政主管部门设立专门机构履行建筑工程质量法律法规、强制性标准明确的监督职能[2]。当前，建筑工程质量监督管理主体主要为：政府行政主管部门和接受行政主管部门委托的建筑工程质量监督机构。政府行政主管部门主要包括住房和城乡建设局、国土资源和规划局、质量技术监督局等;工程质量监督机构主要为质量监督站。

根据职责划分，市级住建部负责市级范围内建筑工程项目的统筹管理（如图1所示），区级住建部门接受上级单位管理并对管辖区域内质监站进行管理。市建设工程质监总站对各区质监站进行行业管理和监督。

由此可见，建筑工程质量政府监督主要通过各级质监站间接实现，质监站负责建筑工程质量监督管理职责。作为建筑工程质量监督直接主体，其监管职能包括：（1）建筑工程监督检查。归口管理委托范围内建筑工程质量标准、质量行为监督检查，并依据工程质量法律法规和强制性标准对参建五方主体单位质量责任履行情况进行监督检查;（2）负责委托范围内建筑工程竣工验收组织形式和验收程序监督检查;（3）检查监督建筑工程质量检测单位执行国家、地方相关法律、法规、强制性标准和政策执行情况和工程质量检测业务;（4）协助住建局检查工程项目施工单位违法分包、转包、施工资质等审查;（5）对质量投诉事件进行调查、取证、鉴定和协调处理;（6）参与委托范围内重大、特大建筑工程质量事故调查分析和处理，并提出报告和处理意见。

1.3建筑工程质量政府监管流程体系

如图2所示，在建筑工程项目办理受监工程监督登记手续后，质监站选派项目监督员拟定工程项目监督方案，并对参建五方单位进行责任主体交底，参与建筑工程基坑、基础、主体结构、低压配电、消防、机电等分项分部工程验收，竣工验收前检查、竣工验收等内容。在建筑工程实施过程中，通过巡查、抽查，及时发现建筑工程项目质量问题并下发整改通知书，督促主体责任单位落实整改措施，通过项目验收后向行政主管部门办理工程竣工验收备案。

基于行政主管部门和质检站监督模式，基本实现了建筑工程项目建设周期的质量检查监督全覆盖，并取得了一定的成效，发现了一批违反建筑工程法律法规和强制性标准的违法行为，如混凝土强度质量不合格、配筋量不足等问题，并视情节予以约谈、责令限期整改、行政处罚等，有力保障了建筑工程质量。

2.建筑工程质量政府监督存在的问题

随着我国建筑行业市场日益成熟，工程质量监督也暴露一些问题，主要体现在以下几个方面：

2.1工程质量政府监督机构执法地位不明确

工程质量政府监督机构执法地位不明确主要体现在几个方面：

（1）权责不对等。工程质量监督站受行政主管部门委托对建筑工程质量进行检查监督，具备监督、调查、反馈、沟通的职能，但缺乏执法权，行政主管部门仅将部分监督职能委托给质监站，导致工程监督站权责不对等，监督机构对工程质量监督权受限，难以保障对工程质量实现全面监管。如质量监督站可对工程建设中出现的问题签发限期整改通知书，责令责任主体单位落实整改，但由于工程质量监督站缺乏行政处罚权，处罚措施需经住建部门层层审批，且审批时间较长，监督检查效果下降。

（2）执法责任弱化。工程质量监督站作为建筑工程质量监督责任主体，受行政主管部门委托，仅需向行政主管部门负责，因执法造成的后果由行政主管部门承担，而非向外承担法律责任，导致质量监督站在发现建筑工程质量问题时仅需下发局部整改通知单即可，规避了法律责任，弱化了监督站的执法责任，极易引发工程质量监督站不作为、乱作为等行为发生。

2.2未能实现工程质量全面监管

当前，建筑工程项目涉及多个行政主管部门，包括规划、国土等，部分建筑工程项目规划用地审批不齐全、未完成报监情况下开始施工，工程质量监督站介入时，部分分项部分工程已施工完成，未能实现工程质量监管全覆盖，存在一定的监管漏洞。同时，工程监督站对工程质量监管仅限于施工阶段，即自工程建设单位办理报监登记手续开始介入，对于工程施工之前的阶段未能进行有效监管覆盖，如工程勘察、设计等，而工程勘察、设计阶段对工程质量影响显著，如软基工程质量处理措施不合理，容易引发工程质量缺陷和工程安全问题，进而影响建筑工程质量监管有效性。此外，对建筑工程材料质检机构缺乏有效的监督机制也是影响建筑工程质量监督的重要因素，质量检测单位接受施工单位委托提供质量检测服务，两者存在经济关系。由于建筑工程质量检测市场竞争激烈，部分检测机构片面追求经济效益，与建设单位串通篡改检测报告，给建筑工程质量检查监督造成极大的危害。近年来，质量监督机构与检测机构业务剥离，但两者仍存在密切的联系，且质量监督站无对检测机构监管权限，给质量监督站加强质量监管带来不便。