济南市轨道交通土地储备与开发机制研究

张骞之 王一鸣

【摘要】针对轨道交通投资巨大、建设周期长等困难，济南市市委把轨道交通土地储备与开发推进机制列入重大课题开展专项研究。本文首先从政策制度、利益平衡、资金来源与开发经验等方面分析轨道交通用地储备与开发推进面临的问题;然后结合全国二十多个省市轨道交通土地储备与开发经验，归纳与总结了轨道交通资金筹措与保障、轨道交通物业开发模式、轨道交通建设流程与规范以及轨道沿线土地开发做法等方面的典型案例和对策方法;最后，提出济南市轨道交通土地储备与开发推进对策建议，并给其他城市轨道交通土地储备及综合开发提供参考。

【关键词】城市轨道交通;土地储备;开发机制

1、概述

轨道交通对于完善城市空间结构、优化城市交通环境、支撑区域产业发展和功能集聚发挥着重要作用，也具有投入成本大、收益回报周期长、营运费用高的财务特征。国内外城市经验表明，轨道交通建设与运营资金的重要来源是沿线地区的土地储备与物业开发收益，这就要求必须由政府统筹，科学规划一定存量的储备土地，利用土地增值的政策性效益反哺城市轨道交通建设及运营。“建地铁就是建城市”已经成为共识。围绕轨道交通场站进行高强度开发，推进轨道交通沿线站点地区用地一体化综合开发，最大限度提升的土地开发收益用于轨道交通建设和运营，是进一步提高城市土地资源集约利用水平、缓解公共交通基础设施建设投融资压力和加强轨道交通运营收支平衡的有效途径，对于实现和保障我市轨道交通可持续发展具有十分重要的意义。然而，轨道交通土地储备和综合开发是交通功能与城市功能相结合的开发过程，是一种复杂的、系统的城市开发活动。轨道交通的规划及建设是在既有用地规划和开发基础上进行的，而这就势必会带来城市更新与用地的二次开发，其中涉及政策制度、实施主体、利益平衡等多方面问题。为此，济南市委把轨道交通土地储备与开发推进机制列入重大课题开展专项研究，积极探索适合济南市发展的轨道交通土地储备与开发的方法，力求提出切实可行、操作性强的对策建议。

2、济南市轨道交通土地储备与开发面临的问题

2.1 土地储备范围边界问题

（1）储备涉及多方利益，实施难度大。轨道交通线网规划主要集中在中心城区内，沿线拟储备土地多已由市、区两级平台实施运作，历史遗留问题和利益面较多，争议较大，开发进度也各有不同，无法与轨道交通线网统一规划、设计、开发，必须创新沿线储备土地的取得及整合机制。

（2）各区发展千差万别，推进难度大。可储备经营性用地的“质”“量”难以兼顾，一方面中心城区内，土地收益高的范围难以划出充足的平衡用地，另一方面远郊区储备充足的范围，但土地收益相对较低，难以平衡巨额投资。各区县从自身财政收入角度，对统一储备抵触较大。

（3）土地储备不符规划，调整难度大。随着城市更新的推进，城市规划建设用地日益稀少，具备升值和改造潜力的土地多位于城市国土空间规划城镇开发边界外，规划调整周期长，且受制约于新增建设用地和占补平衡指标，实施层面存在巨大不确定因素。

2.2 土地储备政策机制问题

（1）土地储备管控缺少部门联动。轨道交通土地储备与开发属于新生事物，一方面，在征地拆迁、规划调整、一体化设计、规划条件出具、规划编制与管控、土地出让等方面，多部门参与、多专业协调的系统高效的工作保障机制还不完善。另一方面，轨道交通沿线土地储备和开发既是城市更新的最佳機遇，也是各级政府、开发主体利益再平衡的过程，必须细化轨道交通市、区县两级共担共享的土地储备机制。

（2）土地综合开发缺少政策支撑。与传统开发模式不同，轨道沿线综合开发与周边地块存在密切空间关联，对沿线规划、建设方案、产权划分等有特殊要求，目前济南市尚未建立与之配套的创新、规范的政策体系。比如在土地出让环节，需根据经营、设施等不同用途，在出让条件或划拨决定书中明确具体的规划条件、接驳设计、分层出让设立方案、配套附属设施空间布局以及同步施工方案等内容，需要发改、自然资源、建设、消防、人防等部门根据实际情况，创新政策。

（3）土地开发模式缺少顶层设计。轨道交通沿线土地储备与开发既是一门工程技术题目，又是一门社会科学题目，囊括土地综合开发的多个方面，完全依靠政府主导的开发模式必然导致物业开发产品与市场需求脱节。实现品牌开发、高效开发的目标，必然需要通过合作或独立运作方式进行开发。由于济南市缺乏轨道交通沿线综合开发策划规划等顶层设计，“轨道 +物业”的发展模式仍处在探索阶段，尚未建立与规划策划、施工设计、地下空间开发、投融资模式相衔接的全过程体系。

2.3 土地储备规划计划衔接问题

（1）土地储备与规划衔接性不足。轨道沿线的土地储备与综合开发缺少前瞻性，没有形成系统的沿线土地储备与开发规划编制管控体系，同时和国民经济与社会发展规划、 国土空间规划等衔接不到位，导致对轨道沿线有关开发建设的土地管控不力、引导不足。

（2）规划战略与实施融合性不足。宏观层面的城市发展战略和政策难以落实到地块设计中，轨道交通与BRT、常规公交及其他交通方式的一体化难以衔接，综合开发规划设计方案无法与沿线地块深度结合，城市规划发展战略层面和实施层面缺乏深度融合。

（3）现行规划与设计适应性不足。以公交为导向的发展模式（即TOD模式）在城市国土空间各类各层级规划中未予以充分落实。轨道交通建设前，沿线地块已基本确定了用地性质及相应的规划指标，且未建立与轨道交通建设审批同步调整的机制，导致站点周边地区土地功能及容积率要求均不适应轨道交通发展要求。

2.4 土地储备资金来源问题

（1）土地储备融资难度大。轨道交通沿线地区土地储备和熟化开发前期资金投入较大，开发效益具有不确定性及滞后性，回收周期较长，依靠轨道交通集团自身融资难以保证，资金来源问题突出。

（2）社会资金参与度不足。土地储备和开发资金来源较为单一，主要以财政资金、政府专项债和银行贷款为主，社会资金参与程度不高，急需拓展融资模式。

2.5 开发建设标准规范问题

（1）行业与建设标准不规范。轨道沿线综合开发需整合地上地下空间多用途、多功能一体化，兼顾建设和运营的要求，各类手续的审批办理和建设标准规范不同于常规的建设工程。比如场站上盖的开发建设，在规划、建设、环保、消防、人防及公共配套方面存在未涵盖或需突破行业规范等内容。

（2）审批与开发体系不系统。当前，济南市轨道交通场站一体化开发的规划建设审批仍使用一般的城市规划建设标准和规范，而场站周边用地受区域安全防护标准限制，需自然资源、建设和消防等部门系统制定审批政策，现在大多属于“一事一议”阶段，并没有关于轨道交通沿线综合开发利用的统一审批流程。土地分层出让中的用地性质和权属缺少政策支撑、规划与设计方案编制及调整难以同步、场站建设界面难以准确划分等问题突出。

（3）开发与沿线管控不合理。轨道沿线部分工程项目在规划和建设审批过程当中，未按照相关规定征求轨道交通集团的意见，导致其规划条件、设计方案和施工方案与轨道交通建设和场站上盖物业综合开发严重冲突，增加了后期运营和管理风险。

3、国内城市轨道交通土地储备与开发经验分析

通过调研国内20多个城市的城市轨道交通土地储备与开发情况，轨道交通建设均为举全市之力共同推进，具体有三种模式：一是市财政直接注资支持轨道交通建设和运营。这类城市一般经济发展较为发达、区位要素较为特殊，如北京、天津、重庆等城市。二是按照“市区共担、谁受益谁投资”原则，由市级、各区县政府、平台共同承担建设及运营费用，出资比例按辖区站点数量或投资额所占比例分担，如杭州等。三是政府投资和沿线上盖综合开发收益相结合，把轨道沿线土地出让和物业开发收益作为建设和运营资金的主要来源。同时，为拓展融资渠道，鼓励社会资本参与投资建设，并计提一定比例的土地出让金补充建设运营资金缺口。目前，国内大部分城市采用这种方式，如深圳、南京、青岛、南昌等。

3.1 轨道交通资金筹措与保障

轨道交通资金筹措是保障轨道交通项目顺利进行的关键，目前国内城市轨道交通建设和运营的资金来源主要有以下几种做法：一是设立轨道交通专项资金。武汉、杭州、青岛等市设立“轨道交通专项基金”，通过多元化资金渠道保障轨道交通建设、运营以及物业开发。“轨道交通建设专项基金”还包含土地储备和开发的前期所需资金。二是引入PPP模式。为解决地铁建设资金需求大平衡问题，西安地铁通过与中国中铁成立SPV公司，实现政府与社会资本合作（PPP）项目的落地。三是市区共担资本金。宁波市采取市区共建模式，各区不仅负责征地拆迁，还要负责出资，拆迁费用计入资本金;杭州市政府发文明确各部门职责分工，推进市、区联动，拆迁补偿资金由各区政府负担，视同为资本金出资，充分调动区政府积极性;天津市采用市、区两级财政共同出资机制，市级财政负责“环线”以内的建设费用，“环线”以外的建设费用由各区自行承担。四是土地收益返还。宁波市土地出让金在扣除相关基金、资金及政府固定收益后，全部返还轨道集团。

3.2 轨道交通物业开发模式

关于轨道交通物业开发模式，目前有代表性且可操作性较强的有上海、武汉、贵阳、厦门等城市。上海市通过土地带条件 “招拍挂”由轨道公司定向拿地，再以股权转让的方式引进优质企业共同合作開发建设和运营。武汉、广州为避免国有资产流失，采取轨道公司与国有地产企业共同成立合资公司，通过 “带条件招拍挂”定向拿地，由国有地产开发企业为主开展上盖物业开发。深圳、贵阳和南宁通过出台特定政策，以“土地作价出资”的方式交由轨道公司，由轨道公司结合具体情况自行进行轨道交通上盖物业开发。厦门则是采取在土地出让条件中设置与轨道集团合作等部分倾斜性条件，带设计方案进行“招拍挂”的模式。

3.3 轨道交通建设流程与规范

在建设流程方面，广州依据国家和省的相关文件指示精神，出台《关于推进广州市城市轨道交通沿线物业综合开发工作的实施意见》、《广州市轨道交通场站综合体建设及周边土地综合开发实施细则》，提出建立轨道交通沿线上盖物业综合开发机制，明确原则目标、物业综合开发范围、开发和保障机制等内容。在技术规范方面，上海出台轨道交通车辆段基地综合开发利用建设导则，郑州出台轨道交通区间上盖、场站综合体及站点毗邻区域土地综合开发建设导则等保障轨道交通物业开发顺利推进。宁波将盖下部分定义为实体，不受轨道线路的制约，在进行上盖物业开发时，盖下部分不计算容积率。

3.4 轨道沿线土地开发做法

沿线的用地开发需要强有力的政策支持，通过国内相关城市调研，轨道交通沿线土地开发具体做法有：一是土地分层设权。上海、深圳等城市探索轨道交通上盖物业综合开发分层设权，使得土地的平面利用转为立体利用，将上盖区域的土地性质列为经营性混合用地，为轨道交通工程和二级开发的手续办理提供了依据。上海、南京、西安等城市规定在已有产权地块下方建设地下轨道交通工程，或者在市政道路上方建设高架轨道交通工程时，无需办理用地手续。二是加强统筹规划。上海、深圳等城市出台相关政策，编制宏观层面的城市轨道交通沿线地区场站综合开发专项规划，作为后续项目审批管控的依据，用于指导后续工程实施建设。通过统筹规划，规定避免了轨道交通和综合开发规划的调整问题，结合土地分层设权，有利于加快推进综合开发手续办理工作。三是明确建设界面划分。北京、上海、深圳等城市规定，在形成“净用地”或者上盖平台后，组织开展土地分层出让。按照上述规定，轨道交通工程和综合开发工程以上盖平台为界进行区分，而上盖平台本身属于轨道交通工程。另外，由于盖下部分属于轨道交通工程，对容积率不作要求，只设定盖上部分容积率限值。

4、济南市轨道交通土地储备与开发推进对策建议

通过学习借鉴先进城市经验，结合济南市轨道交通2号线土地储备与开发工作实践，提出我市轨道交通土地储备与开发推进对策建议。

（1）结合城市更新发展，加大政策支持力度。落实《关于加快推进轨道交通建设与发展的实施意见》，明确各部门在轨道交通可持续发展方面的责任，健全统筹高效的推进机制。一是建立有效管理体系。强化轨道交通建设指挥部的龙头作用，统筹调度轨道交通建设和沿线物业开发等重大工作，各有关区县承担起征地拆迁主体责任。二是提高审批服务效能。自然资源、建设等职能部门系统研究轨道沿线土地储备和综合开发政策，积极破解物业开发中的手续难题。三是加强地下空间的开发。充分利用轨道交通站点周边地下空间以及站返线地下空间，建设地下交通换乘枢纽、停车场等公共服务设施，鼓励竖向分层立体开发和横向空间连通开发。结合轨道交通建设开发实际，研究修订完善《济南市城市地下空间开发利用管理办法》，适时修编《济南市中心城地下空间开发利用规划》，规范和指导轨道交通及其沿线地上地区地下空间一体化开发利用。

（2）参照市区共担模式，完善土地储备机制。参照杭州等城市做法，按照“市区共担，谁受益谁投资”原则，探索由轨道穿越辖区或平台分担建设费用。一是明确市区共担的投融资模式。在后续线路规划建设时，由各区县（管委会）、平台根据轨道线网规划，提供建设资金或划定储备地块交轨道交通集团进行融资，由“向各辖区要地”转变为“各辖区主动给地”。二是强化资金保障。由市财政部门牵头研究制定城市轨道交通建设、运营亏损补贴办法、“市区共担”分担办法、按照国家、省市相关规定给予政策支持及资金补贴。市财政、国土部门每年安排特定数额的土地储备专项资金拨付轨道集团，鼓励城市轨道交通沿线土地储备与综合开发。三是计提专项资金。提升市级统筹能力，在我市现行土地收入分成政策的基础上，围绕“中疏”、轨道交通建设等全市重大发展战略实施，从全市经营性用地的土地出让收入中计提10%重大基础设施建设专项资金，重点用于轨道交通等重大基础设施建设项目。四是加强沿线用地一体化综合开发管控。明确开发建设范围，将轨道交通站场段用地红线500米范围内土地统一规划控制，由轨道集团或其他主体实施运作，土地出让收益在扣除国家、省有关规定必须计提的各项费用后，全部用于轨道交通建设及运营，作为平台或区级投入资金。

（3）创新轨道融资体系，探索多元融资途径。按照“政府主导、市场运作、多元筹资”的原则，结合轨道交通規划建设和沿线物业一体化开发时序，建立多层次、多渠道、立体化、全方位的轨道交通融资模式。一是发挥政府融资引导作用。充分利用开发类金融政策，积极争取土储专债券、棚改专项债等政策性资金，依托轨道交通工程、棚户区改造等项目，寻求国开行支持。二是推进市场化直接融资。推动银行间市场业务，设立轨道交通资源开发专项基金，用于沿线土地储备和综合开发。三是拓宽融资渠道。鼓励轨道集团进行市场化自主融资和资本运作，统筹采用股权组合、设立基金、发行债券、资产证券化等多种方式筹集开发资金。支持轨道集团设立融资租赁公司、财务公司、一卡通公司等，通过构建产融一体化企业提成自主融资能力，探索创建可持续的轨道交通投融资模式。综合运用财政拨款、土地出让、设立轨道交通发展基金等多渠道筹措轨道交通建设运营资金，强化财务风险管控，谨防财务风险。四是规范开展政府和社会资本合作（PPP）模式。探索PPP与轨道交通建设结合，鼓励引导社会资本参与投资，构建多元化投入机制，有效解决轨道交通建设巨大的资金需求问题。

（4）按照做大资产原则，明确物业开发模式。尽快编制出台《济南市轨道交通收益平衡区资源开发利用管理办法》，加快轨道交通建设和城市规划相结合，探索土地储备和综合开发多元化模式。一是合理确定轨道交通物业开发模式。按照“一级开发反哺建设，二级开发保障运营”的基本思路，给予轨道集团物业开发权，鼓励利用企业自有资金或合作方式，加快沿线一体化开发，在规划设计、土地出让、建设许可等方面给予政策支持，做大做强资产，为资本运作、资产证券化做好准备。二是尝试多途径土地供应方式。按照“一体规划、同步建设、统一供应”的思路，将沿线与轨道交通设施一同实施的各类经营性用地，不具备单独规划和出让条件的，由轨道集团通过协议出让方式取得，土地出让金按规划建设轨道交通前的市场评估价格收取，协议出让的土地使用权及建筑物不得转让;具备独立规划条件的地块，仍按“招拍挂”出让。三是加大轨道沿线场站上盖物业的综合开发。推动轨道交通和周边地块地上地下一体化规划设计，实现轨道交通与BRT、普通公交及其他交通方式之间的零距离衔接，针对场站上盖物业开发用地，探索带规划设计方案“招拍挂”形式进行公开出让。

（5）依托全域线网规划，加强规划编制管控。加强轨道交通线网、沿线一体化设计与各类规划之间的衔接，各行政主管部门加强协调，加强轨道沿线土地规划控制，严格划定安全保护区，在后期实施过程中，予以大力支持。一是城市宏观层面。规划部门结合城市战略发展规划以及城市国土空间规划编制落实轨道交通引领城市发展的要求，结合轨道交通线网规划，对沿线城市结构、功能提升、用地布局、建筑立面等进行研究和校核，为轨道交通的建设和物业开发预留条件，强化轨道交通支撑和引导城市发展的开发模式（即TOD模式）。二是规划中观层面。在编制轨道交通线网规划的时候，同步开展沿线土地储备与综合开发规划编制工作，确定轨道沿线及站点周边区域的功能定位、开发规模、市政交通及其他公共服务设施的设置要求等，轨道集团可直接参与沿线区域详细规划的编制，以此为依据，逐步调整沿线土地用地性质，为综合开发利用创造条件。三是设计微观层面。根据轨道交通场站段和区间上盖开发的需要，结合轨道交通工程建设，同步开展轨道场站一体化规划设计、市场策划、产品定位等工作，争取与轨道交通初设同步审批，施工图同步设计，工程同步实施（结建工程）。四是业务技术层面。应对轨道交通及配套设施的用地予以管控，未经规定程序，不得改变用途，任何单位和个人不得占作他用，一方面，涉及轨道交通建设用地范围内的土地利用，在进行行政审批时，需书面征询轨道交通集团同意，由轨道交通集团对其技术方面审查，保障轨道交通建设和运营安全;另一方面，自然资源、建设等部门要对轨道沿线保护区内的开发项目进行严格管控，开发主体的规划编制、建筑设计、施工图及施工方案应征求轨道交通集团意见。此外，场站周边地区已出让地块项目与控制性详细规划有严重冲突的，可视情依法定程序收回项目土地使用权并做出补偿。

（6）借鉴先进城市经验，建立行业技术规范。一是完善轨道交通沿线场站上盖物业综合开发的行业技术规范。研究制定《济南市轨道交通物业综合开发建设导则》，规划、建设、环保、消防、人防等部门，应对综合开发中的专业术语，如绿化覆盖率、消防疏散、环保抗震指标、转换层容积率确认等核心问题尽快达成一致意见，形成符合轨道交通建设标准、具有推广价值并与开发实际相切合的技术规范准则，为综合开发手续办理提供政策依据。二是设立轨道交通上盖物业综合开发研究中心。整合政府领导、相关部门、知名开发商、投资机构、顾问咨询机构、规划设计单位、专家等资源，加快城市轨道交通土地储备和开发相关的政策机制建设。

（7）优化行政审批流程，高效推进手续办理。一是建立和完善审批机制。各职能部门结合轨道工程特点，借鉴外地城市相关规定和经验，对涉轨道交通建设和上盖物业一体化开发的可研、环评、稳评、立项、规划、建设、土地等手续报批审批，制定相应的管理办法，创新地铁上盖综合开发政策，明确建设界面划分标准，针对勘察外业审批等工作，逐步形成完善统一的审批和开发流程。二是探索土地分层设權，探索轨道交通用地可兼容一定比例其他功能和用途的机制，创新土地多层空间利用和开发模式，分层设立开发用地使用权，促进土地集约利用，比如轨道交通场站的地下空间和地面空间属地铁车辆通行和维修、停放等专用，土地使用权为政府划拨;地铁上盖以上空间的经营性用地，可采取协议补地价或者公开出让的方式进行综合开发;轨道交通线路位于市政道路上方或已有产权地块下方时，可不办理相关用地手续。三是分类做好用地衔接，在已出让、划拨的土地上建设轨道交通设施的，轨道交通集团可与土地使用权人协商，共同使用并签订协议，市规划部门提供规划技术支持;轨道交通设施用地与周边土地不可分割的，可将轨道交通设施及地下结构要求作为土地出让或划拨批准条件。

结论：

作为济南市重大课题开展专项，轨道交通土地储备与开发机制研究受到各方的广泛关注。目前，轨道交通土地储备与开发存在范围边界尚待明确、政策机制尚未理顺、规划计划尚未衔接、资金来源较为单一、规范标准尚待完善等问题。在分析研究了全国二十多个城市的轨道沿线用地储备政策与开发机制后，提出济南市轨道交通土地储备与开发推进的对策建议，包括政策支持、市区共担模式、多元融资途径、物业开发模式、规划编制管控、行业技术规范，以及优化行政审批流程等七个方面的内容。研究成果将指导济南市的土地储备与开发的推进工作，并为其他城市轨道交通用地储备提供参考。

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