社会组织参与城市社区治理问题研究
——以无锡市惠南社区为例

南京工业大学 周晓琪

一、研究背景

我国社会组织的发展有着一定的历史特征，其发展与我们的时代背景息息相关。党的十八大以来，随着公共领域的发展和社会力量的成长，中国社会组织已经成为基层多元共治的重要治理主体之一。现阶段，随着社会治理的重心不断向基层下移，社区治理也同步实现了有效发展，中国社会组织逐渐步入良性发展轨道。但从总体上来讲，目前我国社会组织还处于起步阶段，存在社会组织质量不高、内部体制不完善、组织制度不规范、组织能力欠缺等一系列问题，面对公共社会的到来，中国社区治理应回归基层治理的实际，找到适用于本地实际的行动方案与发展方向。

社会组织参与社区治理问题在我国已经历了多年的探索，学者对此做了广泛研究。学者俞可平对我国的社区治理进行总结，认为：社区治理是指在特定区域内，有效满足居民需求，从而增进公共利益的过程。①学者侯玉兰认为社会组织应在政府、企业、慈善机构间起到润滑剂的作用，此外，也要以慈善、非营利作为基本原则，从而吸收社会捐助。②赵守飞认为，社区治理应该以情感认同与多元合作为基础。③梁宇栋认为社会组织应完善其自身运行机制，才能发挥其社会治理作用。④杨淑燚认为，社会组织有效治理的关键在于政府的职能下放。⑤由此可见，我国不论是从经济角度、社会角度还是政治角度都对社会组织参与社区治理进行过探讨，但从社区角度进行研究的著作还较少。于我国社会组织发展尚处于起步阶段，我国社会组织的潜力有待挖掘，因此中国社会组织参与社区治理是一个需要研究的重要课题。

二、社会组织参与惠南社区治理的治理实践

（一）社会组织整合参与社区治理

社会组织整合参与社区治理即社区、社会组织之间合作共同治理惠南社区，建立社区社会组织联合会，从而提供多元化、丰富化的服务。具体实践方式为：（1）建立日常运转的运行理事会，通过选举或推荐设立董事长与常任理事，从而统筹协调、有效监督社区项目的进行，引导号召社区居民积极参与配合社区工作。（2）社会组织联合会参与治理的工作流程：首先由理事会确定工作目标，完成项目申请书向无锡市申报创投项目，获取资金支持；项目团队内部协商协调，制定项目策划书，向理事会申报；理事会进行方案的评估、选择，向项目团队拨付资金；组织开展活动；活动效果的评估反馈。

（二）社会组织参与社区“自治”

社会组织参与社区“自治”即通过社会组织自身的专业能力及资源协助社区的治理以及管理。具体实践方式为：（1）社会组织积极协助社区实施“自治”。物业公司、公益协会和各类社团共商共议,有效利用社区自治,通过组织党员志愿者、离退休志愿者、大学生志愿者等社区骨干组成普法协管员队伍，不定期巡查社区，对扰乱社区治安的行为及个人及时上报至有关部门，从而预防或化解社会矛盾，稳定社区治安，构建和谐社区。（2）以社会组织为中介，借助政府资源实施协助“自治”。惠南社区积极与无锡市法律协会合作，与无锡市司法部门商议,引入政府资源协助治理社区,有效化解居民间纠纷。在社区创新性实施“法治楼道长”制度，由专业律师和调解主任同时担任法治楼道长，开设“法律诊所”，为居民提供精准法律援助服务。此外，还可以在社区组建“法润民生”“法润企业”微信群，以“线上+线下”“现场+远程”等多形式、多渠道为居民提供法律服务，使社区全体居民能够近距离地接触到社区公共法律服务。

（三）社会组织促进社会服务“共享”

社会组织促进社会服务“共享”即社会组织利用其专业优势让不同的居民都能享受到社区服务。为此，社会组织与惠南社区开展多种文化活动，并提出“文化凝聚共识、融合促进和谐”的口号。在开展文化建设的过程中，为了把握居民需求、创新活动载体、突出文化特色，社会组织通过其特色专业为居民提供带来文化服务。对于青年，梁溪区教育培训行业协会联合社区启动“向阳花开”青少年成长护航公益项目；对于中老年，无锡市老年书画协会联合社区启动“好邻居”居家养老项目，通过举办旗袍秀、集体生日、骑行活动等让老年人老有所为、老有所乐；为全职妈妈，育儿协会联合社区开办“对全职妈妈俱乐部”，通过举办瑜伽课堂、宝宝爬爬赛、育儿经分享等活动带动妇女儿童参与社区文化建设。这一系列措施不仅推进了社区文化建设向更高层次发展，也满足了社会组织的宣传发展需要。

三、社会组织参与社区治理的问题

（一）社会组织参与治理的独立性不足

在惠南社区的治理过程中，社会组织表现出的自主性与独立性并不高，在日常管理中会受到政府机构极大地影响，其主要原因为：（1）人事管理不独立。一些社会组织是在政府影响下成立，其任职人员不是民主选举产生而是由政府任命产生，这样就使得社会组织内部分管理职位由政府公务员占据，社会组织逐渐成为政府公务员的“养老院”；（2）资金来源不独立。社会组织在运行过程中，其经营资金与活动经费不固定，其所需资金往往依靠于政府支出或社会捐赠，因此在社会组织提供服务时，往往会为迎合捐赠者的要求，而改变社区服务内容。

（二）社会组织参与社区治理的深度与广度不足

社会组织在参与社区治理时组织的活动常规化、传统化，难以满足居民需求，其主要原因为：（1）举办活动“不接地气”。由于社会组织对于自身缺乏认知，认为生存的途径是得到政府的财政支持，忽略了社会组织的群众基础，导致社会组织举办的社区活动数量较多而质量一般，有些活动甚至以宣传为主，并没有实际意义，从而陷入形式主义的泥潭，遭到社区居民的抵触；（2）举办活动呈现“碎片化”。部分社会组织在具体实践中，没有阶段性的活动计划，活动开展也没有明确的主题，活动之间缺乏关联性，对提升社区治理能力毫无益处；（3）社会组织本身专业化程度不足。在具体实践中，社会组织在社会福利、困难救助、社区科技、民主决策和共建共治等需要专业性需求较高的方面表现较差，使得社会组织参与社区治理的深度和广度不足，其治理作用仍停留在表面。

（三）社区居民参与积极性不高

社会组织参与社区治理的过程中，确实促使部分居民参与到了活动中去，但总体上来讲，惠南社区居民的参与积极性并不高，其主要原因为：（1）社会组织自身建设不足。社会组织本身能力有限，无法有效解决矛盾与冲突，导致其满意度与口碑在居民群中大打折扣，大大降低了社区居民参与活动的热情与积极性；（2）社会组织公信力不强。社会组织的自我宣传意识不强，导致居民对其了解太少，失去了与社区居民的联系，社会组织自然会缺少号召力与公信力；（3）居民参与程度低。从参与居民的成员性质来看，大部分居民都为社区内的退休老年人，他们的兴趣爱好较为固定，对于兴趣范围以内的活动往往会主动参与，对于兴趣范围外的活动则很少参与。

四、社会组织参与城市治理的对策建议

（一）建立“政社合作”的治理方式

社区治理的核心要义和本质是合作，社区在这一合作过程中会形成一个开放的系统，不同的主体在这个系统内能够共享社区资源、共筑社区规范、共塑社区形态，从而有序、协调的治理社区，对此，应做到：（1）强化平等、独立、自主的治理理念城市治理过程是不同利益主体相互之间作用，相互调和的动态过程，这意味着城市社区治理的各方的地位是平等的，身份是独立的，行动是自主的。这是社会组织参与社区治理的前提，只有以平等、独立、自主为理念，才能保证社区治理的有效进行；（2）构建沟通、协商、共赢为原则的合作治理机制。城市社区治理是一个不同利益主体相互协商、相互妥协的过程。因此建立合理有效的利益整合机制是城市社区治理的基础，也是治理过程的基本规则。而这个规则应该以沟通协商为主，支持居民养成协商意识，运用协商方法来达到共赢，推动形成既民主又集中、即尊重多数人意愿又考虑到少数人利益的协商机制；（3）完善制度安排与政策制定。从整体上来讲，我国依然处于“大政府、小社会”这样的治理体系下，各个治理主体间的联系不多、持续性不强，要实现多元治理，政府应对整个治理过程理进行合理的制度安排，有效解决法规制度不完善、监督缺失、管理体制不健全、引导缺位等问题。

（二）加强社会组织的自身能力建设

社会组织是否具备较强实践能力，对社区建设和治理起到至关重要的作用，因此提高社会组织实践水平，加强其内在能力建设，能够有效促进我国迈入社会治理新局面，对此，应做到：（1）构建现代化社会组织管理体系。合理构建社会组织管理体系能够优化社区治理的效果，这需要社会组织明确组织目标，建设组织文化氛围。在社会组织时间过程中，应保障组织内运行团队的专业化，管理模式的规范化，运行机制的稳定化，要对组织架构不断创新调整，以保证其服务能力的有效发挥。（2）明确社会组织自身定位。由于社区治理工作呈现碎片化特征，社会组织大局包揽不仅不符合“治理理论”多元治理的理念，也无法体现其专业性，因此社会组织要把自己的职能定位到实际生活，具体到某个领域，使自身的职能明确、服务对象确定，才能抓住机遇，发挥自身专业优势，并为社区带来有效的服务。（3）促进社会组织服务专业化。建设敏捷有序的社会组织离不开专业社工和督导的智力支持，为加强社会组织与专业力量的联系，社会组织一方面要通过培训会、座谈会等方式提高社会工作者的专业知识与技术，另一方面要建立起常规化的咨询援助机制，使专业力量能够源源不断的注入社会组织内，提高其专业水平。

（三）提高社区居民的参与意识

居民是社会组织参与社区治理中所服务的主要对象，是治理过程中的客体，社会组织实践过程中，为提升居民参与度，应做到：（1）丰富社区活动，抛开形式主义。社会组织在实践中要精心策划社区活动，坚持以服务居民为出发点，不断创新，从而满足不同居民的不同需求，让社区居民真正参与进活动，而非走走形式，摆空架子。（2）发动社区骨干，扩大社区参与。社区骨干是指在社区中拥有一定威望且人脉资源较为丰富的居民。抓住社区骨干力量就是抓住矛盾的重点面，利用其丰富的资源自然能够提高社区群众的参与意愿。此外，也可以发掘社区内已存在的民间公益群体，对其进行专业培训，提升其主人翁意识，拉拢其参与进社区事务的治理。（3）巧妙利用媒体，保障信息传递。新媒体的发展使人与人不再那么遥远，新媒体如微信、QQ等平台能够加快信息传播的速度、降低信息传播的成本。因此在社会治理中，新媒体的巧妙利用能够提高办事效率，增强宣传效果、保障社会组织、社区、社工、居民间的沟通，保障活动的有效开展。

注释

①俞可平.中国公民社会:概念、分类与制度环境[J].中国社会科学,2006(1):1-3.

②侯玉兰.新公共服务理论与建设服务型政府[J].国家行政学院学报,2005(4):31-34.

③赵守飞,谢正富.合作治理:中国城市社区治理的发展方向[J].河北学刊,2013,33(3):154-158.

④梁宇栋.社会组织如何更好地参与社会治理[J].人民论坛,2018(16):74-75.

⑤杨淑燚.社会社区组织参与社区治理研究——以南昌市东湖区社区为例[D].南昌:江西财经大学,2019:13.