农村突发事件应急管理的法治途径探索

湖南工商大学法学院 林智军

一、农村突发事件的概念和发生特点

（一）农村突发事件的概念

农村突发事件是指突然发生的、难以事前预料的，给农村组织和农户家庭造成或者可能造成重大损害后果的突发性事件。根据导致突发事件发生的原因不同，可以将农村突发事件分为农村灾难性突发事件和农村群体性突发事件。

（二）农村突发事件发生的特点

1.较强的地域关联性

我国农村地形多样，有东部宽广平坦的平原、西部低洼的盆地，以及西南部连绵不断的山岭和高原，以及中部的低缓丘陵。地形的特殊性一方面导致突发事件频发，如滑坡、泥石流等地质灾害事故；另一方面山区交通不便，一旦发生突发事件，严重影响救援效率。此外，我国偏远农村道路建设不完善，违章搭建较多，而且农村公路修建技术水平低、公路点多、道路狭窄、路面状况差，违章现象突出，管制不严，导致农村事故灾难频发。

2.居民群体特殊性

相对于城镇，农村地区因其经济的发展相对滞后，导致其法治建设、常住居民素质、各领域专门人才方面均相对落后。在人员素质方面，农村地区的老年人通常因其受教育程度较低，且因年老体弱，所以对于突发事件的认知能力和反应能力都较弱。此外，农村地区的未成年人往往认知能力较低而好奇心较强，这也是事故灾难的诱因之一。最后就是农村地区大量的青壮年劳动力外出务工，导致农村的常住人口中，缺乏应对突发事件的中坚力量。

3.农村缺乏应对突发事件的中坚力量

我国农村地区的基层治理模式即村民委员会制度，决定了农村地区的日常工作管理由村民选举的村委会干部担任，而农村治安则由基层的公安部门负责。但是由于农村居民群体以老人和未成年人为主，并且农村派出所的警力缺口较大，导致农村地区应对突发事件的中坚力量乏力。

二、农村突发事件应对现状分析

（一）我国农村突发事件应对的法律依据

1.以《突发事件应对法》为核心

当前，《突发事件应对法》是我国突发事件应对的主要法律依据，该法的基本原则是预防结合应急管理，国家综合性地评估和分析突发事件的应对措施，尽可能地减小突发事件发生的可能性以及减轻突发事件造成的破坏。

2.各层级和功能的法律作为重要组成部分

针对突发事件的类别不同，各单行的功能性法律也就不同，如《交通运输突发事件应急管理规定》是对事故灾难类型的突发事件提出应对措施要求，从我国突发事件立法层面角度分析，有关突发事件的法律可以分为中央和国务院总体层面的法律法规、地方法律法规、司法解释以及各部委的规章和文件。

（二）农村突发事件的应对机制

1.预防与应急管理准备工作

预防以及应急管理准备环节是整个应急管理机制中最基础的部分。农村突发事件的预防应重视风险分析，通过提高相关部门的警觉意识，及时消除引起灾难发生的各类隐患。

2.监测与预警

监测与预警是突发事件应急管理重要的保障措施。小型突发事件的监测依赖于农村派出所、村民委员会及上级监测部门，其中农村突发事件的预警级别发布则是由城市相关部门发布。预警信息的发布一般通过电视、报刊、信息网络、警报器、宣传车或组织人员逐户通知等方式进行。在农村多以广播、公告甚至农村上门宣传等方式进行预警，预警方式少、速度较慢。

3.应急处置与救援

作为应急管理机制的关键环节，应急处置和救援在不同辖区有不同的处置应对层级，对于较大区域的突发事件应急处置与救援，是由中央国务院做主要指挥，地方各部门设立指挥机构做直接工作。而针对较小区域的突发事件，各地方部门直接及时实施应对措施。

三、我国农村突发事件法治应对存在的问题

（一）《突发事件应对法》作用有限

《突发事件应对法》作为我国目前应急管理位阶最高的应急管理法律，其功能的界定以预防为主，规定比较笼统，尤其是缺乏关于应急管理的实际操作规范内容。同时，当前我国城乡各级的应急管理指挥机构更多的是将单行的应急管理法律法规或者应急预案作为法律依据。最后，我国地域广阔，各区域的地理环境和社会人文状况存在很大差异，加上各种其他因素影响，导致很多突发事件发生时，现行的应急管理法律未必能发挥作用，需要真正承载着应急管理功能的“基本法”进行指导与规范，而《突发事件应对法》就其作用而言，显然有限。

（二）农村突发事件应急管理机制缺乏变通

前文所述的农村突发事件的特殊性，决定了相关的法律创制和运行不仅需要精细化的考量，或者通过法律解释加以支撑，还要因地制宜地进行变通，否则就会不合实际。例如在新冠肺炎防控工作中发挥了重要作用的《传染病防治法》第九条规定了村委会应当组织居住村民参与农村地区的传染病预防与控制活动。而农村的居住主体为老人和儿童，整个群体缺乏自觉接受预防疾病意识。因此，尽管法律条文明确规定村民委员会的职责，却缺少因地制宜的变通，未能提出适合农村大众接受预防教育的方法。

（三）缺少社会成员参与

应急管理工作，尤其是预警和事后的应对，需要村民及时有效地进行参与。如今网络在农村的各项工作中也扮演着越来越重要的角色，因此，突发事件的报警、救援需要有效的联络体系，发动集体组织成员及时有效加入应急管理队伍中。村民委员会对当地自然、人文环境较为熟悉，应对过程中能结合实际选择救援方式，如能使突发事件应对机制结合社会，将会提高救援效率，也会提高突发事件预防效果。

四、农村突发事件应对的法治措施与建议

（一）加快制定“应急管理法”

推进应急管理法律体系建设的首要任务是应急管理“基本法”的制定。法律的制定要具有权威性、确定性、预先设定性等特点，通过设立规则，预先配置公民权利义务和国家公权力机关的职责权限等内容，为有效应对与解决已出现或可能出现的问题提供解决方案。《突发事件应对法》作为我国目前应急管理法律中位阶最高的法律，并没有发挥出其应有的功能，可操作性较差，无法有效应对应急管理的相应问题。我国缺少一部提纲挈领性的应急管理“基本法”，来统筹指导不同应急领域、不同阶段的应急管理工作，以确保农村突发事件应急管理工作有法可依，因此应急管理基本法的制定正当其时。

（二）完善农村突发事件应急管理机制

完善农村突发事件应急管理机制，应致力于确保突发事件的发生不至于对人、物和环境造成重大破坏。应急管理工作贯穿突发事件全过程，因此应急管理决策应明确每个环节的责任人和应急预案，并制定面对突发事件的总体目标、部门协调原则、各种救援力量协同要求等。

（三）创设农村法律服务平台

面对农村应对突发事件的法治渠道匮乏、农民法治意识薄弱以及寻求法律途径难的问题，可以考虑构建农村法律服务性平台，为农村突发事件的应急管理提供专业性的法律指导，同时协调配合领导指挥工作。在各级党委、政府和村委会的主导下，农村法律服务性平台由专门的驻村法律服务人员为农村建设提供关联性法律服务，以有效提高农村的法治建设，通过参与农村的管理决策、参与农村社会公共安全管理和承办具体的法律事务，确保农村的社会管理和日常生产作业活动依法开展，降低风险、规避纠纷矛盾。

（四）采取信息化法治措施

考虑到我国农村地区发展的切实需要和应急管理法治目标，应尽快建立贯通农村的互联互通的信息化平台，充分利用和发挥具有互联网技术、信息共享技术和数据挖掘技术优势的农村突发事件应急管理信息系统，构建警民互通、多部门合作协调以及农民群众的事实沟通的响应机制，进而提高农村政府与农民群众的抵御突发事件能力，进而科学、高效地处置突发事件。

五、结语

社会主义新农村的建设和发展过程中，势必会伴随突发事件的应对问题。在依法治国的大背景下，对于农村地区的突发事件应急管理，法律的制定和施行都应充分考虑农村的特殊性，从农村实际出发，制定出适合农村的法治建设思路，建立完善的农村突发事件应急管理法治体系，创新突发事件应对措施，全力保护村民的人身和财产安全。