突发事件中公民基本权利的有限限制

西华师范大学 张彩云

在民主与法治紧密结合的国家内部，公民基本权利是宪法理论与实践的奠基石，《中华人民共和国宪法》第二章明确规定“国家尊重和保障人权”。保障公民基本权利，是权利时代民众与社会锲而不舍的目标。[1]

一、积极基本权利与消极基本权利

我国学术界对基本权利的定义有较多争议，并未达成共识，是一个仁者见仁的问题。在此，对公民基本权利的定义未作过多探讨，而是以宪法文本本身规定的公民基本权利为外延界定，故在此以文本定义为基础将其分消极基本权利与积极基本权利。

所谓积极基本权利就是指公权力机关承担促进就业和经济发展、提供社会保障与公共服务等种类的一定作为义务的公民权利。有限限权对这一领域的权力介入程度并不会加以限制。公民作为社会个体，享有的自由权、平等权、生存发展权等消极权利，却是公权力机关或第三方应当尽量主动减少干预甚至是不应当干预的领域。

二、突发事件中对消极基本权利的有限限制

就如阿克顿在《自由与权力》中所说的那样，“绝对的权利会导致绝对的腐败”，这是亘古不变的真理。[2]同理而言，绝对无限制权利的享有也会成为公民个体自我堕落与引起社会无序的直接原因。缘于此，便需要根据社会客观条件与法治内核要求对公民的消极基本权利进行某些程度的限制。霍姆斯曾说:“当国家元首决定有关国家存亡的事情时，个人的普通权利必须做出有必要的让步。”[3]在危机时期，国家行政权与公民权利和自由往往是一张一弛的，二者的关系就如弹簧一般，当国家行政权过多限制公民权利时，公民自由行使的权利范围定会相应减小。[4]我国《宪法》第51条是关于保障公民基本权利的补充性及兜底性的规定，而在突发事件中，补充及兜底性保障与基本权利的有限限制的冲突尤其明显。因为“在自由与政府(管控)的永久争议上，危机意味着更多的控制而较少的自由。”[5]

（一）有限限权的正当性

行政机构在应对社会突发事件过程中，不仅检验了其应急行政决策能力，应急行政措施与限制公民基本权利的矛盾在该过程中更是完全显现出来。我国是社会主义国家，强调尊重和保障人权是国家性质体现的应有之义，然而公权力机关在应对突发事件过程中总会无法避免地做出在一定程度上限制公民消极基本权利的应急行政决策。各地方政府为有效稳定形势往往会以某些高强度手段限制公民权利，以求较快解决突发事件。比如禁止出入社区甚至是城市；设置监测站严格限制外来人员的进入等。倘若以一种朴素的法律价值观念来解读这些限制措施，诚然是严重限制了《宪法》明确规定的公民应当享有的平等权、自由权、财产权等基本权利。《宪法》是我国的最高法，那是否根据《突发事件应对法》等法律采取的限权措施是违宪的呢？答案并不是肯定的。从形式上，限权行为的确暂时侵害了公民的消极基本权利，因为限制公民自由出行的权利不是侵权吗？但实质上并不当然一定侵害公民消极基本权利。在社会重大突发事件的特定社会时空环境下，根据划分的不同权力行使界限让渡部分消极基本权利，并不当然完全使该消极基本权利落空，而是能享有真正完整的消极基本权利。[6]由此可见，在面对社会重大突发事件的非常时期，有限限权是一种完全合理并行之有效的限制公民消极基本权利的限权方式。

（二）有限限权的正当化依据

不论何种限权方式都需要合理明确的正当化依据为支撑，有限限权当然也需遵守该项规则。该正当化依据必须以具体的社会经济条件为经济基础，并在形式上符合一定地域范围的法律法规，实质上符合当时当地的法治与人权保障内涵。首先，在《社会契约论》一书中卢梭曾谈到“人生而自由，却无所不在枷锁之中。”公民自愿选择让渡部分权利给公权力机关以保障权利更好的实现，而国家尊重和保护公民人权的前提是有效实现国家职能。当我们选择让渡部分权利给国家，让国家来保护我们时，就应当对绝对的自由与权利做出相应限制，在某些枷锁中生活。其次，我国《宪法》将保障人权条款放在序言和总纲之后，便已经在实现国家职能与任务和保障人权间做出了取舍。第三，中国深受传统文化的影响，在保障个人利益时推崇集体利益至上。公益目的的实现应是正当限权的首要检验标准。这在突发事件或其他特定情形下，为保障社会整体利益而使公民基本权利受到削减和限缩，在世界各国的宪法文化中都有所体现。第四，权利与义务是对等的。“保障人权并不是无限的，公民在享有宪法和法律规定的基本权利即获得人权保障的同时，还必须履行宪法和法律规定的义务。”[7]当获得国家提供的人权保护时便需要承担相应的义务，而这种义务在特定时期就可能表现为行使基本权利自由的限制。

倘若在重大突发事件中，只顾强调保障公民的消极基本权利，势必会对公民利益造成更大程度的侵害，因为尊重和保障生命权才是木本水源。生命健康权是公民作为个体享有的基本人权，是其他基本权利得以实现的基础。故重大突发事件中进行有限限权是应势而谋、因势而动，顺势而为的维护社会稳定与发展的合理举措。以故，在特定时空环境下牺牲部分消极基本权利以保障生命健康权的限权措施是理之当然的选择。

三、有限限权的基本原则

公权机关对公民基本权利限制需要正当理由。然而基于正当理由的权利限制也应有一定限度，应遵循必要原则，这一原则即使是在突发事件中同样需要恪守。

（一）法律保留原则

奥托.梅耶基于资本主义国家三权分立的模式，而行政权具有较大灵活性的背景下，最先提出了法律保留原则。法律保留原则一方面彰显了立法权的权威性，同时也蕴含了等级效力低于法律的规范文件不得违背法律的立法精神。限权是直接关乎公民基本权利的行使。[8]缘于此，法律保留原则应是限权必须遵循的原则。公权机关以维护国家利益和公共利益为目的应对突发事件时，将应急行政权扩张到公民基本权利领域，必须以法律的明确授权为首要检验标尺。目前我国在突发事件中对公民基本权利进行限制以及权衡限权措施是否合法的法律依据主要有具有法律效力等级的《突发公共事件应对法》《传染病防治法》和行政法规效力层级的《突发公共卫生事件应急条例》。

（二）比例原则

公权力的行使必须有所限制。立法机关不能以维护公共利益为门面，毫无限度地行使立法权，那公民基本权亦会失去法律保障，因此立法机关遵循法律保留原则时，还必须遵循限度地要求。比例原则是限度要求主要表现。具体内容包括以下三点：限权行为与欲达目的间并无不正当联结；实施的限权措施应当对公民权利的伤害性最小并且手段与目的之间具有必要性；限权手段与欲达目的之间具有均衡性，不存在大于相关目的过重负担。[9]我国《突发事件应对法》第11条已经非常明确地表明应急手段与应急措施的选择与适用应当追求合目的性与最小侵害性。比例原则是具有生命的能动现实原则而不是死板的固定原则。在不同的突发情况下，参酌各项不同相关性因素综合考虑要采取的应急措施。在突发事件应对过程中贯彻比例原则，从目的上实现对公民基本权利保障，从手段上保证限权措施的合法性、正当性、有效性。

（三）明确性原则

权力的第一本能是维护。掌权者为维护权利的至高无上并不会愿意公布约束其行为的规则，便有“刑不可知，则威不可测”。权力的第二本能是扩张。公权机关公布的法律应当明确具体，提高国民预测可能性，给予公民更多行为自由。对公民基本权利限制的法律条文更应当具体明确，避免法律实施机关随意行使自由裁量权，肆意扩张权限范围与界限。不论是政府还是普通公民，在面对突发事件时，对风险的担忧都会有所增加，这极易导致公民与政府间的关系紧张，应急措施无法得到有效施行，导致应急行政无法获得预期效果。[10]新时代法治国家的限权应在相当的注意和谨慎义务基础上时刻坚持明确性原则，完美融合“法律实证化”与“保护基本权利”。一言以蔽之，若公民权利的限制在权利本身规定面前相形见绌，那对保障公民权利而言只是杯水车薪，甚至是毫无用处。在社会突发事件中需更认真对待普通民众的基本权利，根据突发事件的特性，坚持限权基本原则，凸显宪法对待公民基本权利的基本态度，平衡现代法治中权利与权力的关系。