引入公平竞争审查制度规制行政垄断的研究

西南石油大学 谢蕊檐

高标准的市场体系建设，不仅要完善公平竞争制度，强化竞争政策的基础地位，更要落实公平竞争审查制度，加强并不断改进反垄断执法。我国在2019年实现反垄断统一执法，为优化公平竞争审查制度执法环境，在机构改革下，本文主要探讨公平竞争审查制度发展至今对规制行政垄断行为的影响及其自身仍存在的不足并给出一些建议。

一、引入公平竞争审查制度规制行政垄断的必要性

（一）什么是公平竞争审查

公平竞争审查是政府通过内部控制机制有意识地对公权力影响市场经济的能力进行控制和干预，用以弥补《反垄断法》在规制行政垄断上的失灵现象。

（二）引入公平竞争审查制度规制行政垄断的必要性

行政垄断作为目前我国垄断的主要形式之一，其造成的不充分竞争严重阻碍了市场经济发展。由于受到各种不定因素的影响，政府并不一定能恰当地处理好自身与市场的关系，事实上，政府往往会因为政治俘获或其他原因做出不利于市场竞争的行政行为，进而从根本上损害着市场对资源的配置以及市场经济的运行效率。影响政策制定效果的因素有很多，因为政府政策制定行为存在复杂性，在制定过程中任何偏差都会导致政策制定难以实现其效果。因此，通过公平竞争审查制度对行政垄断进行规制是非常有必要的。

二、引入公平竞争审查制度规制行政垄断带来的效益体现

（一）双保障体系减少行政垄断发生

我国在公平竞争审查制度实施以前，用以对行政垄断进行规制的主要方式是通过《反垄断法》的实施提供救济，这种救济方法是一种事后救济。从实施效果我们可以看出，事后救济确实实现了及时止损的功能，但是对于已经造成的损失以及产生不利影响却难以恢复。公平竞争审查制度中的事前审查主要表现在各级政府行为中，当政府在做出一定的行政行为之前或出台政策措施之前，均先进行自我审查，判断行为是否具有排除、限制竞争的效果，如果具备这种可能性的，应当进行调整，直至符合相关要求，这样就从源头上遏制了行政垄断行为。

（二）弥补对抽象行政垄断规制的空缺

抽象行政垄断行为作为一种资源配置手段，它是一把“双刃剑”，在市场经济竞争秩序的构建中，它具备独特优势，但也成为制约市场经济发展的制度性障碍。公平竞争审查制度将各类主体制定的涉及市场主体经济活动的政策和措施都纳入到审查的范围中，将审查对象的范围进一步扩大，从而弥补了《行政诉讼法》不能规制抽象行政行为的空缺，并将举报主体界定为“任何单位或个人”，这一扩大主体范围的行为为那些可能遭受到排除、限制竞争政策措施侵害的市场主体则提供了另一种行之有效的救济途径。

（三）助力疫情过后复工复产

北京、黑龙江、四川等地均出台了加强公平竞争的政策措施及相关通知，从清理主体、清理标准、清理程序、清理实效等方面提出更高的要求，进而为助力复工复产营造良好环境。对于那些可能会对疫情后的复工复产产生较大负面影响的，要进一步评估其对市场竞争环境的负面影响程度。对于未经公平竞争审查的政策措施，一律不得报送审查，更不得予以出台。同时，要求政策措施的制定要平等地对待各类市场主体，不能使用“区别对待”，要确保各类所有制企业依法使用资源要素，依法平等地保护、帮助各类企业复工复产，切实解决人民群众生活和工作问题，唤醒经济活力，大力推进建设统一、开放、有序竞争的市场体系。

三、引入公平竞争审查制度规制行政垄断仍存在的不足

（一）公平竞争审查中自我审查难以保证审查效果

难以保证自我审查效果，主要体现在两个方面，一是事前审查和事后审查要求审查主体和审查标准应当专业、客观，但在实践中难以实现；二是公平竞争审查制度缺乏对审查主体应有的奖惩机制，长此以往自我审查恐流于形式。我国目前的事前审查一般采用的是自我审查模式。实践中，这种审查模式可能面临两大障碍：动机悖论和能力悖论。一旦出现自我审查主体能力不足、审查人员缺乏有关竞争和垄断的经济和法律知识的现象，审查人员在进行自我审查时，就很难过识别出违法性要素，缺乏判断能力，导致自我审查效果不佳。

（二）公平竞争审查制度实施缺乏有力监督

我国公平竞争审查制度的监督模式包括：自我监督、社会监督。

自我监督主要通过以下两种方式得到实现：一是政策制定主体遵循公平竞争审查基本流程，并要求形成明确的书面审查结论；二是定期评估，经审查后出台地政策措施，制定主体应对其实施所产生的正面效果或负面效果定期评估。社会监督方面，公众举报机制存在问题:一是，文件没有明确反映人或举报人在进行反映或举报时需要提供的事实或证据应满足的条件，这样将会导致大量的无效举报或恶意举报的出现，进而导致有关机关处理举报效率低；二是，缺乏权威公开统一的信息网络平台，这样将导致举报人的举报信息得不到有效处理，且公众对于自己的举报信息也难以得到实际的反馈。

四、完善公平竞争审查制度的建议

（一）完善制定机关自我审查模式

公平竞争审查的自我审查模式一方面从源头上遏制行政垄断行为源头的产生；另一方面由于存在着上文所述的动机悖论和能力悖论，自我审查形式在实践中展现成效存在较大难度，所以需要在已有的监督机制之外,建立有效的激励机制。由于难以保证政策措施制定主体在自我审查时的公正性和客观性，所以需要通过恰当、合理的制度设计，让政策制定的主体根据实际情况积极主动地进行公平竞争自我审查。具体方法包括：奖励那些积极主动开展公平竞争自我审查并取得了显著效果的政策制定主体，通报批评那些不主动开展公平竞争自我审查或执行效果不佳的政策制定主体。为了进一步加强激励的正向引导和惩戒的反向约束，在确立了政策制定机关的奖惩机制上，还有必要细化公平竞争审查的具体标准和程序。

（二）强化公平竞争审查监督机制

公平竞争审查以自我审查为中心，这种审查方式难以实现该种制度的全面落实，所以，仅从制度本身出发是不够的，还需要强有力的外部监督。

第一，建立文件透明化机制。只有当文件实现公开透明，政府行为才能真正处于社会公众的监督之下。具体而言：要建立公平竞争审查综合信息公布网站，中央网站负责公布国务院及各部委所颁布的行政法规和规章的公平竞争审查相关信息；除此之外，中央网站还应将各地实施的公平竞争审查制度的具体情况进行季度公布或年度公布，尤其是在审查中存在较大问题的地区，对于已经进行改进的可以予以撤销，从而实现中央和地方的网络信息互联互通、信息即时共享。

第二，完善市场各主体投诉举报平台。现在绝大部分政府文件的公布都是在网上进行，而社会监督是提升审查工作质量的一项重要保障。应明确投诉举报渠道，尽快在各地区建立公平竞争审查投诉举报平台，或利用现有投诉举报平台增设公平审查专栏和专线。同时，对平台内投诉举报反映的情况要及时调查核实；如有违反制度要求的，责令其及时改正；对造成严重后果的行为，依法追究责任；典型案例要及时曝光，提高公平竞争审查制度的威慑力和透明度。

第三，强化政府主体责任追究机制。责任不明确就会导致政府主体制定政策措施的随意性，所以要加强政府主体责任追究：1、明确责任主体。在公平竞争审查中，责任主体是政策措施制定机关，应加强对政策措施主要负责人和其他直接责任人员的责任追究。2、明确追责情形，包括未进行公平竞争审查、未即时公布审查信息、出台消除、限制竞争政策措施等。3、明确追责形式，以出台文件的形式对不同的追责情形采用相应的责令检查、限期改正、通报批评等方式进行追责。同时，将公平竞争审查制度的实施纳入法治政府建设的监督中，将公平竞争审查工作纳入法治建设评价指标体系。各级政策制定主体应建立通知制度。对工作扎实、成绩显著的给予奖励，对工作不力的及时督促整改。

五、结语

公平竞争审查制度所涉及的方面较广，其所涵盖的政策措施数量庞大，不管是对已经出台文件进行的存量清理还是对将要出台文件进行的增量审查，在实际操作中，除了需要审查人员在大量的法律法规中摸索和探寻，还需要和不同政策部门进行磨合和协调。最新的《反垄断法征求意见稿》已经将公平竞争审查制度写入其中，这意味着公平竞争审查制度下的审查模式已经得到了在法律层面的认可。除此之外，各国学者也尝试通过跨学科研究的方式探寻公平竞争审查的最优路径。根据最新的相关文献的检索，我国已有学者从大数据技术的角度对公平竞争审查制度的实施进行文本研究，并创新性地提出了将大数据技术应用到公平竞争审查的人工排查过程中，研究结果固然是有效的，但科学技术一定存在着误差和局限性，我们不能将公平竞争审查制度的实现全部寄托于科学和技术。综上，我国要真正发挥公平竞争审查制度对行政垄断的规制成效还需要进行大量的立法、执法和司法以及科学技术方面的探索。