我国民族区域自治立法的完善路径探索
——基于重庆四县自治条例和单行条例的反思

西南政法大学国际法学院 陈祯瑾

民族自治地方享有与一般地方大为不同的立法权限，它可保障少数民族当家作主的权利，具体现尊重民族差异，求同存异的思想。我国《宪法》第112条的规定，我国的民族自治地方其中包括自治区、自治州、自治县三级。自治县作为自治地方最基层的一级，是与少数民族群体联系最为紧密的地方单位，其立法更能体现当地民族特性，并直接或间接影响到自治州以及自治区的立法，故对自治县的自治立法权进行探讨至关重要。本文拟从解析重庆四个民族自治县的自治条例和单行条例入手，反思其在自治立法方面存在的不足，且有针对性地提出完善建议。

一、重庆四自治县立法成果分析

重庆市共有四个民族自治县，即秀山土家族苗族自治县、石柱土家族自治县、彭水苗族土家族自治县和酉阳土家族苗族自治县。重庆四县根据宪法、民族区域自治法和法律及行政法规的基本原则，结合当地少数民族的特点，其制定了4部较为完备的自治条例和11部单行条例。通过分析这些条例，我们可得知许多有益实践，但同时也发现仍存一些明显不足。

（一）民族自治立法的有益实践

无论是在重庆四个自治县的自治条例还是单行条例，都从各自治县的当地实际情况出发，对其上位法规的有关内容进行了明确细化和具体落实，这些有益实践在自治条例和单行条例都有较为充分的体现。

从自治条例上得知，例如：《彭水苗族土家族自治县自治条例》规定自治县人民代表大会的代表、在自治县人民代表大会常务委员会组成人员中合理配备苗族、土家族和其他民族的人员，并且要求自治县人民代表大会常务委员会的主任或副主任和自治县县长应由苗族或土家族公民担任①。规定少数民族在该县人民代表大会的人数，在一定程度上可反映少数民族自身的诉求。而规定少数民族担任领导职务，体现了自治区域的特点与少数民族的权利代表。这使得少数民族当家作主的权利得到现实的保障。

从单行条例中，可以看到对民族习俗极大地尊重，也是对国务院《殡葬管理条例》因时因地的变通体现。例如：《彭水苗族土家族旅游管理条例》第七条规定：“鼓励和支持公民、法人和其他组织投资经营具有民族文化和自然生态体验的旅游项目，开发加工具有彭水历史文化内涵，苗族土家族特色的旅游产品。”该条例的第十一条规定，“自治县的人民政府应充分利用自治县旅游资源优势，积极打造蚩尤九黎城、摩围山、阿依河、乌江画廊、郁山古镇、鞍子苗寨等具有民族特色和地方特色的旅游品牌，建成民俗文化生态旅游目的地。”因此该条例尤为强调利用自身少数民族的特有文化和地理特点开发旅游资源，再将其发展成旅游品牌特色。这些立法规定，无疑都是对《宪法》《立法法》等上位法相关规定的具体落实。

（二）民族自治立法的不足之处

1.民族特色不够明显

《立法法》第七十二条规定，设区的市制定地方性法规的权限在于“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”三个领域。而从四个自治县单行条例的立法领域来看，单行条例立法更加倾向于水资源保护、资源开发以及城乡建设管理，与经济息息相关。除秀山县和酉阳县对于殡葬进行了管理规定外，四县并未制定与当地少数民族生活或习俗特色相关的详细条例。虽然经济发展对于一个县十分重要，但是也不应该忘了对文化的保护和发展。制定保护当地文化特色、调节人民生活的单行条例，可以使立法系统更加完善，治理更加有据可循。

2.条文内容不够具体

下位法的主要目的是解释和执行上位法，即重点在于解决当地的具体问题，故对法规条文的可操作性要求较高。四个自治县自治条例的具体规定普遍存在流于浅表、不够详实的问题。例如，四县的自治条例中均规定了依法做好征兵、民兵、预备役、人民防空等有关国防军事的工作。但是四县的自治条例也只对相关工作进行列举与说明，并未在后文中规定相关工作的具体落实措施。基于征兵、人民防空等工作系社会治理的重要内容，同时又事关当地少数民族的利益，应考虑对之进行立法，以补足缺憾。

3.立法变通权存有缺失

根据《立法法》第75条的规定“自治条例和单行条例可依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定做出变通规定。”变通权在民族立法中发挥了重要的作用。通过梳理重庆四个自治县自治条例和单行条例的主体内容，我们可以得知，四县的自治条例普遍存在机械套用上位法的问题，均未对有关内容进行变通。例如：《石柱土家族自治县自治条例》第13条关于保障宗教信仰自由的规定基本上原文套用宪法第36条的内容。四县的单行条例中虽有个别条例对照上位法内容做出了一些变通和补充，但这些方面的尝试也有不足，例如：《酉阳土家族苗族自治县殡葬管理条例》虽关照到一些民族特性，但该条例与上位法《重庆市殡葬管理条例》之间又存在较多类似条款，变通性不够，不能充分体现该地区土家族和苗族的特点，很好解决该地域民族群众这方面的一些矛盾和问题。

此外，有个别条例规定可能涉嫌违背宪法。例如：《彭水苗族土家族自治县城乡建设管理条例》第74条规定“本条例由自治县人民代表大会常务委员会负责解释”，但是依据《宪法》《立法法》的相关规定，我国的法律解释机关是全国人大常委会，自治县人民代表大会常务委员会无权解释自治条例或者单行条例。

二、民族区域自治立法的完善路径

重庆四个民族自治县在自治立法方面暴露出的一些困境多属我国民族区域自治立法的共有问题，针对此问题，按照民族区域自治立法的普遍规律，完善民族区域自治立法需在下述几个方面下功夫。

（一）科学规划民族区域自治立法项目

法律是当下所处时代的物质生产条件和社会实际情况下所产生的社会共同意志，立法项目只有适应时代发展和回应实际关切，才能获得普遍认可并被有效遵循。科学规划民族区域自治立法项目，一方面，要准确把握上级国家机关的立法规定，出台配套举措。全面理解和准确把握《宪法》《民族区域自治立法》《立法法》等法律法规的精神内涵，以便在地方立法时将上位法更快更好地应用到当地的实践中。另一方面更要发挥主观能动性，出台解决实际问题的立法项目。民族地区在规划自治立法项目时，必须针对本地区出现的新情况、新现象，梳理上位法不能解决的突出问题，及时开展立法予以规范和解决。

（二）注重发挥区域内外法律专家作用

民族区域地方如光建立科学的立法体系、完备的法律规范，不仅需要坚实的理论指导，这应具有相对应的法律人才储备。民族区域自治立法质量的好坏，在很大程度上取决于立法人员能力的大小。通过分析重庆四县自治立法存在的种种不足可以发现。当前，民族地区自治机关立法部门人员普遍较少，且具有较强地法学专业素养的人员相对缺乏，正严重制约民族地区自治立法的质量。为了提高立法人员的专业能力素质，弥补立法专业力量不足的问题，需要充分发挥区域内外法律专家的作用，创设民族立法专家库或者立法服务基地，发挥专家库成员参与立法或培训立法工作人员的作用，增强条例规范的专业性、立法语言的严谨性、立法内在的逻辑性。

（三）鼓励当地民族群众积极参与立法

民族区域群众由于长期居住于当地，因此是当地少数民族历史文化的创造者，他们对当地什么问题应当需要通过立法来解决最有发言权。让他们参与到当地立法中，不仅能使法案更加贴近当地实际，解决为立法而立法、不知立什么法、立法内容单一等问题，还能强化少数民族群众对法律的认同感。积极鼓励民族地区群众参与立法工作，可建立自治立法听证制度，强化自治立法的透明度，广泛听取当地各民族代表和利益团体代表的意见和建议，建立基层立法联系点，充分发挥人大代表参与起草和修改自治立法的作用，确保自治立法的民主性、代表性和社会可接受性。

（四）合理吸纳少数民族习惯法内容

少数民族习惯法内容十分丰富，不仅影响了民族地区的历史发展进程，还使不同区域形成了独有的社会生活习惯。从民族地区社会治理来看，少数民族习惯法能起到较好解决当地纠纷的效果，且有利于维护地区社会稳定与和谐发展。民族区域自治立法，应以《宪法》《民族区域自治法》赋予的自治权为基础，对于少数民族习惯法中的精粹与合理成分进行明确，并通过变通和补充的方式纳入民族地区自治立法体系之中，为国家层面法规和少数民族习惯法的良性互动提供空间和支持，这样既能维护国家法的权威，又利于当地民族的一些好的习惯做法被实施；既可保持民族地区原有的多样性，又能促进整个社会的长治久安。

三、总结

民族区域自治立法作为我国立法重要的组成部分，在各民族地方得到了很好地实践。各地根据相关法律规定，结合当地的具体情况，制定了相关的自治条例和单行条例，且取得了一定的立法成果。但从重庆四自治县的立法实践角度出发，仍存民族特色不够明显、条文内容不够具体、立法变通权存有缺失等问题。这些问题虽是重庆四自治县集中暴露出的一些困境，但也实属我国民族区域自治立法的共性问题。针对这些问题，按照民族区域自治立法的普遍规律，完善民族区域自治立法，应在合理规划民族区域自治立法的项目、充分发挥注重发挥区域内外法律专家作用、鼓励当地民族群众积极参与立法、合理吸纳少数民族习惯法内容等方面下功夫。

注释

①《彭水苗族土家族自治条例》第十三条、十四条、十五条。