土地整治助推脱贫攻坚和乡村振兴路径探究

陕西省土地工程建设集团渭南分公司 闵逸文

一、背景

（一）脱贫攻坚

脱贫攻坚一般是指“脱贫攻坚战”，自2015年11月23日中共中央通过《关于打赢脱贫攻坚战的决定》起，国家“十三五”期间脱贫攻坚的目标是到2020年稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗、住房安全有保障，即我们所熟知的“两不愁、三保障”。到2020年11月，中国832个国家级贫困县全部脱贫摘帽，2021年2月25日，全国脱贫攻坚总结表彰大会举行，从2015年到2021年，脱贫攻坚取得巨大成果，这是一项举世闻名的壮举，为推动我国建设小康社会作出了杰出的贡献。在脱贫攻坚的具体实施过程中，针对每一种脱贫原因，提供了易地搬迁、消费扶贫、产业扶贫等不同的脱贫举措。到2021年年初，国家明确下一阶段的主要任务是推进乡村振兴，以农业农村优先发展为总发展，实现产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，稳固脱贫攻坚成果，推动农业农村进一步发展。

（二）致贫原因

从实践中我们可以看到，致贫的原因主要有因病致贫、因学致贫、因残致贫、因灾致贫、缺少土地资源、缺少基本技术、缺少主要劳动力、缺少资金、自身发展动力不足、交通条件不便等几类原因。我国也在脱贫攻坚战过程中，针对每一种致贫原因给出了相对应的方法。土地作为农村发展的重要资源，其使用效率已经成为推动农村发展的关键环节，贫困地区普遍存在自然条件差、产业发展慢以及农民增收难等问题，土地资源利用效率低，自古以来，农业都是在水土丰饶的平原地区优先发展，有部分贫困地区的致贫原因是缺少土地、耕地，或是在山区交通不便，不仅没有耕地可以种植农作物，还缺少运输的方式，过去的几十年，我们仍然以农业为基础和主要产业，因此缺少耕地成为了致贫的首要原因。在过去几十年的经济发展中，也引发了耕地破碎化、环境污染、农村空心化等一系列新的问题，面对这些问题，土地整治具有积极的促进作用。“农村土地整治作为适时补充耕地、盘活存量土地、优化城乡用地、强化集约用地、提升土地产能的重要手段，是促进乡村振兴和实现城乡统筹发展的‘民生工程’”。

二、存在问题

农村中的土地类型按照用途可以分为生产、生活、生态、文化四种主要功能，细分下来，包括农作物种植、农民居住、乡村道路建设、基础服务设施等功能，不同用途的土地类型对土地标准的要求也不同，通过土地整治多功能的供给可以满足不同土地用途的需要，从而积极推动乡村振兴。土地整治是借助工程手段，对农村废弃宅基地、空心村、未被利用或利用效率低的土地进行整治和开发，以提高土地的使用率。首先是近年来出现的空心村问题，随着生活条件的改善，大多数村民废旧建新，旧村庄内存在着大量的农用土地，浪费了资源。其次是土地的集约化程度低，许多年轻村民选择进城务工，老人和孩子留守农村，使得农村的耕地处于无人处理和无人耕种的不良经营状态。第三是农村土地的质量下降，例如，休耕时间较短，或者是企业生产过程中排放了大量的废水、废弃物，导致土地质量有所下降。通过开展土地整治，可于提高土地利用率，保证国家耕地红线，推动农业农村发展，促进农民增收。《全国土地开发整理规划（2001-2010）》中明确了土地整治的主要内容和类型是土地整理、土地复垦和土地开发，目标在于补充耕地、盘活存量土地、提升土地集约利用率。

（一）国家职能转变的影响

在机构改革中，国土资源部的农田整治项目划归到新组建的农业农村部，自然资源部的国土空间生态修复包含了国土空间综合整治、土地整理复垦、矿山地质环境恢复治理等，造成土地整治与农田整治的关系难以明确。另外，虽然政府资金在改革试点推进和常规工作落实方面具有重要的自称作用，但各项工作的开展应该以相应职能部门为主，国家职能的转变对于土地整治的发展具有不可忽视的影响。

（二）规划不统一

2017年，国家发布的《全国国土规划纲要（2016-2030年）》虽然扩展了规划内容，但是缺少了对重点自然资源资产分布区域、特征属性等的专项规划设计，难以作为整治修复的依据。自然资源部在推进村庄规划方面，增加了生态修复、公共服务完善等内容，但按照村庄规划的工作安排，在2020年年底力争完成县域层面的村庄规划布局，造成村庄规划编制与全域土地综合整治试点之间存在时间差。

（三）农村土地利用率低

对于我国农村土地资源的利用现状，我们可以看到，首先是可耕地资源并不多，近年来由于城镇化速度的加快，导致城镇用地量增多，农民的土地面积越来越少；土地利用也不够合理，利用模式不符合某些地区的自然结构特征，闲置了部分农用土地；土地利用率也在降低，在对土地的作业过程中使用了过量的化肥农药，导致土壤板结、产量降低的情况；农民在使用土地的过程中，也出现了非法流转等问题，更导致了土地闲置等问题。

三、具体措施

（一）以政府为主导，推动土地整治

在土地整治方面，今年，国家出台了新《土地管理法》，9月1日，国务院新修订的《土地管理法实施条例》正式施行，无论是法律还是条例，都是在全面总结“三块地”改革试点经验基础上进行的修改，法律和条例都对土地征收等问题细化了相关的制度措施，强化政府的主导作用：至少可以做三方面的工作，一是根据各地区的具体情况，出台相应的文件，为土地整治工作提供支持和依据，整合国土、农业、住建、水利、交通等职能部门，形成齐抓共管、有效整合的工作局面。二是加强土地整治每一环节的管理工作，推动资金使用、工程质量管理、廉政风险防范、技术规范四个方面的制度建设，科学规范地开展土地整治工作，加强对各个环节的监督及制约。三是各个地区可以结合地区实际，进行土地政策创新，结合自身特色产业促进农业发展，成功退出国家贫困县行列。

（二）以规划为基础，优化整合土地

规划是开展土地整治工作的前提和基础，是各项工作的先决条件，各地区应根据具体情况，调研当地的农村土地情况，重构乡村空间结构和经济位置布局，统筹用地布局，整合好拆旧、建新、产业引入等方面的内容，推动各种用途的土地融合，同时，综合运用城乡建设用地增减挂钩、集体经营性建设用地入市、宅基地有偿腾退等土地政策，用好当地的特色资源，主动对接政府的招商项目和政策优惠，助推脱贫攻坚和乡村振兴。全国和各地方最好制定土地利用规划，挖掘原有的土地潜力，避免不必要的浪费和闲置，保护土地资源。

（三）引导农民参与，发挥主观能动性

土地整治的顺利推动要引导农民主动参与进来，在具体的工程实施中，可以先征求大部分农民的意见，先实施项目，随后可以继续对其他农民做工作。以四川省成都市郫都区唐昌街道为例，只要85%以上的村民同意，就可以实施项目，同时可以辅之以相关的政策优惠，愿意参与项目的享受政府补贴红利，以鼓励更多的农民参与进来，发挥主观能动性。同时，也应该鼓励和引导农民，发展绿色农业和现代农业，改善土地的生态环境，提高土地的利用率。

（四）搭建合作平台，鼓励企业参与

通过政府主导，吸引企业参与，整体推进区域土地整治工作。以陕西省为例，陕西省土地工程建设集团是陕西省属国有企业，是省委、省政府为全面落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度，解决全省耕地占补平衡问题，为全省经济社会发展提供用地服务保障的企业。集团主动投入国家新型城镇化建设和美丽乡村建设战略，企业自成立起，高度重视科研和工程整体推进，研发的“砒砂岩与沙复配成土造田关键技术”荣获国家科学技术二等奖，以土地工程技术带动土地综合开发和流域综合治理，在工程实践中改良了毛乌素沙地生态环境，并在榆林、延安等地建立高标准农田，积极助力解决全省耕地占补平衡问题，为全省经济社会发展提供用地服务保障。

（五）完善基础设施，强化保障措施

在发展农业、整治土地时，一项不可忽视的措施就是完善农业农村的基础设施、水利条件等，推进农业机械化生产，这需要从国家到地方的推进，农业机械化的发展不仅能够减轻农民的负担，更能够避免人为耕种中存在的过度开垦、农药过量的问题，保护农用地质量。另一方面，国家应致力于强化保障保护措施，加强对农民的科技指导，加强基础设施建设，保障耕地资源。

土地是我们赖以生存的资源，土地整治是一项利民的工程，对国家脱贫攻坚和乡村振兴起到积极的促进作用，在进行土地整治时，国家、行政部门、农民、企业都应积极参与进来，最终推动我国农业农村进一步发展。