制定注重战略实施的“十四五”规划
——东莞图书馆规划编制实践研究

冯 玲

在各图书馆制定“十四五”规划的关键时期，中国图书馆学会公共图书馆分会、广州图书馆等联合举办主题为“规划·全视角 发展·高质量”的“公共图书馆‘十四五’规划学术研讨会”，东莞图书馆受邀分享交流。本文以此为契机对东莞图书馆从新馆规划开始到“十四五”规划的历程进行了梳理，并对在一系列战略规划制定过程中形成的特点进行阐述和思考。

1 东莞图书馆的规划之路

1.1 三个规划

1.1.1 《东莞市图书馆新馆建设与发展规划纲要(2002-2010)》

东莞图书馆的规划制定始于2002年新馆建设项目立项，新馆列入城市新区规划并动工兴建，规模时居地级市第一，体现了政府从现代中心城市发展的高度对图书馆事业的新定位。为做好新馆建设工作，通过对东莞城市和社会经济发展水平、行业趋势、用户需求等关键因素进行深度分析，制定了《东莞市图书馆新馆建设与发展规划纲要(2002-2010)》。在体系化开始起步探索的行业背景下，《纲要》着眼地区图书馆事业整体协同发展，明确了新馆建设的指导思想、目标定位、实施步骤和保障措施，提出在馆舍、设备、队伍、管理、服务等方面达到国内一流图书馆水平的目标。

1.1.2 《东莞图书馆“十二五”发展规划》

2010年在分析总结前期规划完成情况的基础上，制定《东莞图书馆“十二五”发展规划》(2011-2015)，明确“国内一流、国际知名的现代化城市中心图书馆”的愿景目标。在“十二五”初期，社会开始重视对公共服务的绩效评价，东莞图书馆开始导入卓越绩效管理模式，接触卓越绩效管理模式下的战略管理，学习科学分析工具和分析方法，构建绩效指标体系，初步建立系统的战略思维。并根据新的认识，结合《东莞市建设文化名城规划纲要(2011-2020)》《东莞市创建国家公共文化服务体系示范区建设规划(2011-2020)》，优化“十二五”规划。

1.1.3 《东莞图书馆“十三五”战略规划》

面临即将进入“十三五”事业发展新阶段，图书馆界开始探索科学规范的战略规划模式。为进一步开拓发展视野，东莞图书馆联合南开大学信息资源管理系，与图书馆战略规划专家柯平教授团队深度合作，启动“十三五”战略规划制定工作。创新的“馆校合作”组织模式发挥了理论结合实践的优势，东莞图书馆具有重视规划和卓越绩效模式管理的良好基础，遵循南开大学战略规划团队研制的中国第一部“图书馆战略规划指南”，采用规范的制定流程，运用科学的方法完成《东莞图书馆“十三五”战略规划》(2016-2020)的制定。继续延用原有的使命与愿景，确定5个战略方向、22个战略目标，采用国外公共图书馆广泛采用的前言-愿景-使命-价值观-环境扫描-战略目标体系的规划文本体例结构。“十三五”战略规划在组织方式、制定流程、规划文本等方面都进行了创新探索。

1.2 规划发展分析

1.2.1 规划的连续性

规划与图书馆事业发展紧密相连，3个规划形成的连贯、一致的总体目标，夯实了东莞图书馆稳定、持续、清晰的中长期发展道路。第一个新馆规划具有点面结合的特点，即中心图书馆建设与地区图书馆事业发展相结合，在此后的规划中予以延续和发扬。“十二五”规划的5个目标——多类型读者服务体系、全媒体现代信息技术支撑体系、城市图书馆集群体系、现代市民终身学习体系和现代管理体系；“十三五”战略规划的5个战略方向——提升体系化公共服务能力、全面促进城市阅读、助推东莞社会建设、丰富资源和创新服务、规范管理和专业成长，符合阶段发展的实际，又一以贯之。

1.2.2 规划的战略性

东莞图书馆高度重视规划，在规划的推进中对规划的认识不断加深。在制定新馆规划之前，主要是做工作计划，从计划到规划是一个转变。卓越绩效模式下的战略管理，帮助图书馆建立了发展战略、绩效目标与图书馆的使命、愿景、核心价值观的一致性，以及长期战略与短期战略的协调性、契合度，认识到战略对规划的重要性，这又是一次转变。“十三五”战略规划则标志着图书馆从发展规划到战略规划的进阶，把战略放在图书馆规划的重要位置，以战略为中心，通过对未来的分析研判和趋势把握，确定目标、任务、行动和支持等，系统地推进业务发展和规划实施[1]。在规划制定模式上，经历了从馆领导制定—职能部室统筹管理—各部门参与—战略小组团队决策的不断发展过程。

1.2.3 规划的执行性

在多年规划实践中，坚持以规划的执行和实施为中心。在新馆规划阶段，以重点工作、重点工程、实用性重点项目等项目制落实具体部门和负责人，建立起讨论、阶段落实、反馈的循环机制，推动工作改进和完成。在“十二五”阶段，战略的导入加强了关注目标从形成到任务分解落实、调整改进的全过程，而不仅仅只是形成方案这样的阶段性结果[2]。在“十三五”阶段，战略规划更是面向实施的规划，设计有具体的目标和行动，逻辑清晰、可操作性强。同时，规划通过多途径发布，也可以接受社会监督，增强规划的执行力度。

1.3 以“主题年”推进工作

除新馆规划8年外，东莞图书馆长期规划时间区间为5年，主要考虑与国家五年规划的时间周期一致。同时，将短期计划的时间区间设定为1年，主要考虑与各层面的服务结果与年度绩效评价、考核、激励等机制相结合，便于评估和控制，并能适度进行战略调整，以更好地实现长远战略目标。东莞图书馆采用“主题年”策略，每年设定一个主题，并围绕主题部署全馆工作，与图书馆长期规划相互结合和补充。“主题年”聚焦年度工作重点、细化工作任务，也有利于宣传图书馆服务，标识年度印迹。18年来，东莞图书馆围绕培训年(2003)、基础建设年(2004)、服务年(2005)、活动年(2006)、管理年(2007)、规范年(2008)、研究年(2009)、微笑年(2010)、故事年(2011)、交流年(2012)、效益年(2013)、推广年(2014)、读者年(2015)、体系提升年(2016)、阅读促进年(2017)、城市服务年(2018)、资源整合年(2019)、规范治理年(2020)等主题，一步一个脚印，有重点地工作。

2 “十四五”规划制定

2.1 情景扫描

处在百年未有之大变局中，新阶段再发展，图书馆也面临着新环境和新要求。

从国家层面看，党的十九届五中全会提出到2035年建成文化强国的远景目标，推动公共文化服务体系高质量发展，推进文化和旅游融合发展等目标。2020年10月，中宣部印发《关于促进全民阅读工作的意见》。

从图书馆行业层面看，技术和需求的变化推动图书馆进行深层次变革。国际图联和美国国会图书馆的战略报告都重点关注图书馆对变化的应对、图书馆的价值和地位、丰富用户体验、图书馆员专业实践能力、组织优化等内容。

从东莞城市发展层面看，顺应粤港澳大湾区建设，东莞提出“湾区都市、品质东莞”战略任务，要求建设更高质量、更高水平的书香东莞，着力打造市民“精神食堂”和“品质文化之都”，推动文化高质量发展。

从自身发展来看，“十三五”期间，东莞图书馆提升了公共服务能力，社会影响力持续扩大。2020年“读者留言东莞图书馆”[3]引发社会重新审视图书馆的价值和阅读的意义。东莞图书馆仍然存在馆藏资源数量与经费投入不足、存储空间紧张、读者利用率有待提高、馆员职业发展和专业化发展较为受限等问题。

高质量发展是理论、资源、队伍、管理、技术的整体品质提升。分析国家、行业、城市等诸多因素的影响，认清自身所处的发展阶段，战略目标的制定将更具科学性和前瞻性。

2.2 指导思路

“十四五”规划要发扬单馆规划结合地区事业规划的特点，进一步以城市图书馆体系为核心，面向东莞市图书馆整体进行规划，实现完整的纵深发展。

围绕提升、延续、回归、深化、赋能5个关键词思考展开。对具有连续性规划的东莞图书馆来说，提升、延续、回归、深化是制定规划时稳定、常态需要考虑的问题。

提升：随城市而提升，城市品质内涵的提升离不开城市软实力的提高；建成新的知识服务中心，更好地融入社会、服务社会，与城市同步，促进城市品质转型。

延续：新的战略规划不是将旧有规划全部推倒重建，“十四五”规划要保证对“十三五”战略规划的良好延续。

回归：进一步夯实文献资源建设根基，文献资源建设和开发向专题化、体系化、纵深化发展；进一步回归社会教育职能，以良好的文献、设施、平台、人力资源基础，在社会教育工作中稳固阵地。

深化：阅读推广的理性深化；图书馆各项业务和服务由散点式向联结、纵深方向发展，通过服务到户、下沉社区、构建家庭藏书网络等，实现与用户更好地对接；由常规的市、镇(街)、村(社区)三级图书馆体系逐步向总分馆纵向体系、社会合作体系、绘本馆总分馆体系等纵深领域过渡；资源、组织、服务进一步深入整合；卓越绩效管理逐步深化。

赋能是新阶段应对不确定性的关键词，新时期管理模式的基础是必须对变化中的各种状况都能够保持弹性适应。在编制工作启动时，柯平教授在题为《为图书馆“十四五”规划而准备：环境、情景和赋能》报告中指出，应通过多元赋能推进图书馆高质量发展，如知识赋能阅读推广升级、文旅融合赋能图书馆延伸服务[4]，但重点是赋能组织和馆员，提升组织、馆员新能力的增长，以适应快速变化的环境。

2.3 编制过程

2.3.1 组织模式

继续联合南开大学柯平教授战略规划团队开展规划制定和研究，该团队既有丰富的理论研究成果，又有丰富的图书馆战略规划编制经验，充分了解东莞图书馆发展情况。理论和实践相结合有利于扩充视野，提升认知，规范程序。双方成立“十四五”规划编制小组，“南开组”和“东莞图书馆组”分工有序、配合默契，更为成熟的“馆校合作”组织模式为东莞图书馆“十四五”战略规划制定奠定了基础。

2.3.2 阶段进程

十四五”规划制定的具体流程为调研、思路、编制、论证、发布；过程分为“启动与准备”“战略规划分析”“战略规划制定与发布”“战略规划实施与评价”4个阶段，整个规划制定工作历时1年。新冠疫情发生后，为保障规划工作推进，“南开组”特制定战略规划补充工作方案，对疫情期间的战略规划制定工作进行调整。在制定过程中，先后开展了“三个建议”读者征集活动、线上线下读者访谈、上级和相关文化机构领导与员工访谈、图书馆员工访谈等，深入东莞创新企业以及镇街图书馆开展实地调研，全面收集各方意见。重点就《东莞图书馆“十四五”战略规划之战略目标体系》多次召开线上线下研讨会，经过12 版较大修改形成“战略目标体系”定稿。目前《东莞图书馆“十四五”战略规划》处于发布阶段。

2.3.3 文本框架

继续保持“十三五”战略规划的文本框架，核心部分包括使命·愿景·核心价值观、目标体系概要和详细目标体系与行动计划；开篇部分包括领导致辞、馆长致辞、前言、战略规划编制过程、东莞图书馆“十三五”战略规划期间工作回顾与总结等；附录部分共有3个，分别是《情境规划分析报告》《定标比超报告》《图书馆赋能分析报告》，其中情境规划分析、赋能分析为新增内容。

2.4 重点内容

在启动规划编制时，李东来馆长强调业务积累是图书馆行业的鲜明属性，要突出重点，让高地更高，让优势更优[4]。

愿景、使命、核心价值观继续保持，在愿景陈述里增加着力打造市民“精神食堂”，建设更高质量、更高水平的书香东莞，对标国际先进图书馆，打造以漫画、粤剧文献为主的城市特色图书馆，体现时代特征和东莞图书馆品牌标识。和“十三五”战略规划的5个战略方向保持承续，明确五大战略主题——城市竞争力支撑与助力品质东莞、书香东莞建设与文旅融合发展、高质量发展与体系化完善、资源开发与服务升级、组织文化提升与治理能力现代化，体现了东莞图书馆融入城市发展、立足全民阅读和体系化建设、推进业务和管理升级的总体发展构想。

详细目标体系与行动计划包括19 个目标、56个策略、189个行动，形成目标展开策略、行动，行动支持策略、目标的体系。重点内容包括：

(1)《粤港澳大湾区发展规划纲要》的实施为东莞城市带来区位优势和发展机遇，图书馆如何服务大湾区建设、支撑区域城市竞争力？战略主题一围绕服务产业、服务城市、服务知识型城市建设者设立目标，其中目标1：服务大湾区建设、促进东莞产业发展，对应策略为构建支持产业发展的资源服务体系、优化升级产业知识服务平台和大湾区资源整合与共建共享。

(2)引导、推动、服务全民阅读是公共图书馆的重要任务，如何打造更高质量、更高水平的书香东莞？战略主题二按营造书香东莞、升级阅读品牌、建设新型阅读空间设立目标，其中目标1：营造书香东莞、提升城市文化软实力，对应策略为完善全民阅读组织与制度保障、推进书香镇街建设、培育社会阅读力量、注重书香东莞成效评价与宣传。

(3)图书馆服务体系建设进入新阶段，如何将体系化纵深推向深入？战略主题三按中心馆(建设更具特色的城市中心图书馆)、体系化(推动更高质量的图书馆服务体系建设)、专题特色化(构建全国首个绘本专题图书馆服务体系建设模式)设立目标，其中目标1：建设更具特色的城市中心图书馆，对应策略为推进东莞第二图书馆建设、打造国际一流漫画图书馆、打造湾区粤剧图书馆。

(4)图书馆要建立需求导向，如何将以用户为中心的战略转化为过程贯穿到每个业务组成部分？战略主题四围绕优质馆藏建设、地方文献、智慧服务、分类精准服务设立目标，其中目标1：加强资源建设、丰富东莞“精神食堂”供给，对应策略为纸电结合进行优质馆藏建设、加强特色多媒体资源建设，实现知识产品增值开发、加大资源整合揭示力度。

(5)图书馆必须加强自身行业竞争力，如何提高专业化建设及水准？战略主题五围绕绩效管理、应急管理、组织赋能、研究优势设立目标，常态化应急管理是特别针对疫情防控常态化的背景和图书馆的应急需求而设立的。其中目标1：深化卓越绩效管理、推广公共图书馆影响力评估标准，对应策略为质量管理全面升级、推进公共图书馆影响力评估研究与实践。

指标体系建设运用定标比超方法，结合东莞图书馆数据分析，探讨在图书馆事业高质量发展的新阶段，指标数量与质量并重的趋势，以制定以提升公共服务能力、服务东莞城市品质发展为核心的指标体系。基本服务指标保持基本稳定增长，增加线上服务指标，着力增强体验式服务。

2.5 推动实施

东莞图书馆馆领导班子、中层、员工全员参与规划制定，同时将“提升战略规划执行力”及3个行动列入战略主题五，这为规划实施奠定了基础。“十三五”时期建立的战略规划执行模式也将为“十四五”战略规划的落地提供经验指导和推力。“十四五”战略规划和“十三五”战略规划同样以主题、目标、策略、行动和指标展开。每个“行动”分“主要负责部门”和“协助部门”，并规定了完成的“年份”；每个“指标”有“落实部门”和“目标值”。各部门对照“十四五”战略规划的内容和要求，明确“十四五”战略规划中部门所承担的职责和任务，将“行动”纳入部门年度工作目标责任制，将“指标”纳入部门的“关键绩效指标”和“业务统计指标”，每月统计并提交办公室，其中“关键绩效指标”成为对部门绩效工作考核的一个主要依据，以清晰的目标任务和职责分担保障规划的实施和执行。

此外，“十三五”战略规划将5个战略方向分别作为年度主题，编印主题年工作手册；“十三五”建立中期检查机制，在规划实施的第3年对“行动”和“指标”的完成情况开展全面检查，编写中期检查报告，并考虑图书馆内外部环境变化，适时调整部分“行动”和“指标”，保障“十三五”战略规划的灵活性，这些做法将推动“十四五”战略规划的实施。

3 思考

3.1 规划是图书馆管理的重要工具

管理学将计划作为管理的首要职能，没有计划就没有组织、领导和控制。管理的过程就是明确方向、预见变化、制定策略和达成目标。从1980年代开始，战略规划演变成为发达国家图书馆管理工具，是值得学习和借鉴的管理活动。以数据调研、趋势分析为基础，目标、策略、行动成体系的战略规划，使管理决策更为规范、理性，更有质量。使命、愿景、核心价值观与目标的一致和协调有利于形成向心力，激发部门和馆员的参与性、主动性、积极性。在战略规划下，图书馆可整合政策、财务、人力、技术、信息和知识等资源，合理配置资源，协调部门利益，比如东莞图书馆采取有侧重、分阶段地争取重点项目经费，引进和培养所需人才，设立跨部门项目等来保证目标的实现。制定战略规划时面向上级、理事会、社会公众征集意见，也为图书馆沟通内外部、扩大宣传和提高影响力提供了新的渠道。得力于专家学者的研究推动和图书馆的实践探索，战略规划的价值也逐步为国内图书馆行业所认识，图书馆应该重视战略规划对长远发展的意义和作用。

3.2 规划制定的三结合

(1)结合城市发展。图书馆特别是城市公共图书馆，是城市文化标志、城市知识中心、城市阅读基地，与城市的定位和未来发展密切相关，规划应该与城市发展同步，增强与城市的关联。新加坡国家图书馆是这方面的典范，从《图书馆2000》到《图书馆2010》再到《终身图书馆：2020年战略规划》，图书馆规划成为国家发展规划的重要分支，图书馆也在与城市的密切互动中不断获得成长。

(2)结合环境变化。规划本身就是为应对未来不确定性变化而明确的方向和采取的措施。战略规划的制定常用SWOT等方法对不断变化的内外部环境进行分析，识别出对图书馆发展有重大影响的关键要素，确保在图书馆服务与社会需求之间具有良好的战略匹配。

(3)结合创新机会。在战略目标制定过程中，充分考虑战略目标是否有利于为图书馆提供更为开阔的创新机会。

3.3 规划要聚焦重点

战略的核心是聚焦，要求一个组织有所为、有所不为，二者并重，不可偏废[5]。不同的图书馆，发展的重点会有所不同。同一个图书馆，一个阶段有一个阶段的特点，每个发展阶段面临的发展要求和问题不同。如果馆舍、经费、人员投入确定，求得无限的增长是困难的，更是不科学的，将资源集中化利用实现突破，聚焦重点更为重要。制定规划，前期的调研分析非常重要，这有利于更清楚地认识自身，进行判断和定位，将力量用在正确的目标上。

3.4 规划的关键在于实施

3.4.1 树立执行意识

规划不是只停留在文本上，制定规划是为了指导工作、提升工作。规划也必须在工作中检验。在图书馆层面，为了规划的顺利实施，在制定规划时就要广泛发动、全员参与，需要反复与具体的承担部门沟通与调研，有的要与原有业务工作有效衔接，有的要处理已有服务项目和新服务项目的关系，强化图书馆战略共识的建设，提高战略规划的接受度以及可行性[6]。

3.4.2 建立执行模式

实施的流程为分解、监测和调整。东莞图书馆以“主题年”为中心，以年度工作计划和部门目标责任为两翼，有效保障图书馆战略整体目标按照年度重点逐年推进落实。围绕战略主题年，制定《图书馆部门、管理单元年度工作目标责任制一览表》，细分“主题年工作”“重点工作”“常规工作”，明确责任主体，并在卓越绩效制度化管理模式下设定“重点绩效”“关键绩效”“专项经费使用”三大指标，按照月度、季度绩效考核的方式，加强对工作进度和质量考核，督促各部门高质、高效落实各项任务目标。