基于干旱风险管理政策与规划组成要素探析

孙文伟

(辽宁省营口水文局，辽宁 营口 115003)

0 引 言

近年来，很多国家都在开展建设灾害恢复型社会的行动。其主要目的是真正地减小灾害风险和促进可持续发展[1]。建设灾害恢复型社会首先要对灾害、人类对灾害的脆弱性及引发的问题有充分的了解，进而提出采取综合行动的政策和指导方针。为了支持灾害恢复型社会的建设，联合国国际减灾战略处(ISDR)得到了加强，使之成为广大利益相关者的‘ISDR系统’，其成员来自政府代表、国际、地区和联合国机构及公民社会团体。联合国国际减灾战略处组织大家联合起来实施项目和采行动，确定切实有效的做法，找出差距，推动正确行动的执行。

为了指导建设灾害恢复型社会中干旱行动的落实，联合国国际减灾战略处的秘书处与设在美国内布拉斯加州(Nebraske)大学的国家减灾中心和其他伙伴合作，根据多数国家的想法和做法共同编制了《减小干旱风险框架与实践》。报告对干旱和脆弱性的理解做了进一步阐述，提出降低干旱风险的指导行动。报告探讨的内容包括干旱政策和行政管理方法、风险识别和预警方法、干旱意识和知识管理及有效的防治措施。框架要素中列举了实践中的具体实例、技术方法、各种背景信息。《减小干旱风险框架与实践》的发行旨在帮助国家和地区政府、国际和区域机构、援助组织掌握干旱灾害根源、减小干旱影响、减小干旱对人们福利和粮食安全造成的不良后果[2]。在此，把《减小干旱风险框架与实践》的主要内容作为减轻干旱风险的国际理念与方法进行简要介绍。

1 减轻干旱风险的框架

减轻干旱风险的框架可概括为四个主要方面，它们被联合国国际减灾战略处列为优先考虑重点，其阐述如下。

1.1 政策与管理

它是实行干旱风险管理和完成政治任务的基本要素。

1.2 干旱风险的识别、影响分析及预警

主要包括灾害监测与分析、脆弱性与抵抗灾害能力分析、灾害影响分析、预警系统与交流系统建立。

1.3 提高干旱认识、加强干旱信息的管理

为打造减轻干旱风险与灾后恢复型社会奠定基础。

1.4 有效的干旱防治措施

要政策落实到位，减轻干旱损失。

以上这些都需要政府有力支持、社会积极参与、同时还要结合本地的实际情况。国际和地区社会在协调工作、引进技术知识、支持项目实施、促进有效实践活动开展中也发挥重要作用[3]。

2 减轻干旱风险的政策与行政管理

无论发达国家还是发展中国家的政府往往更关注迫切问题的解决。只有当干旱演变成严重灾害时，他们才迅速采取行动，但为时已晚，很难改变现状。因此，高层领导和权力机构应该了解干旱给社会造成的破坏、给人们生活带来的困难，应该保证干旱信息畅通和政策的落实，减轻人们在干旱中的损失，防止干旱条件下环境的恶化。干旱恢复机制是一项艰巨而长期的工作,并纳入农业、水利、安全、减灾计划相关政策范畴[4]，根据当地政策和工作条件,干旱灾难恢复工作纳入国家政策体系,鼓励采取措施改善提高干旱的能力，这需要长期政策和有效的管理为保障[5],加强能力建设必须建立一个有意义的参与机制,让人们真正参与政策的制定过程中[6]。

2.1 指导原则

1)政府的有效管理是将干旱风险问题作为可持续发展和减轻灾害风险工作的必要条件。

2)在政策制定和实施过程中，社区参与的自下而上方法是政策得以落实的必要条件。

3)要求加强能力建设、提高知识水平，帮助提出政治承诺、组建强有力的机构和保持社区信息畅通。

4)干旱政策中应制定一套明确原则和实施指导方针，用于干旱管理。编制干旱防治规划，规划中提出实现各项目标的策略[7]。

5)干旱政策和规划不应仅侧重于干旱救灾方面，更应该强调干旱的防治。

6)干旱防治策略和规划的重要组成部分包括：干旱监测、风险评估和减轻风险措施的选择。

7)制定和执行政策机制，保证减轻干旱风险战略贯彻落实。

8)对干旱防治措施长期、稳定投入是减轻干旱灾害必要条件。

2.2 组建政府、公众联合体

全社会参与政策的制定与实施是政策在实践中得以落实的必要条件[8]。要采取参与方式制定政策和战略，使之与本地实际状况密切相关，更具有可行性和公平性。这样有助于在利益相关者中营造出强烈的‘社会’主人翁感，在干旱政策实施过程中有助于履行责任和义务。各级政府和组织要在减轻干旱风险战略的制定和实施过程中充分发挥作用，加强彼此合作。每个政府和组织有各自的分工和职责。

2.2.1 社区

社区组织在干旱发生时是最脆弱的，在以人为本的减轻干旱风险战略和行动中起到关键作用[9]。社区对本地情况的了解程度、应对干旱能力的强弱、采取怎样的响应措施，将最终决定干旱风险的影响程度。他们应该对干旱灾害有明确的认识，了解干旱产生的影响，能够采取具体行动把干旱造成的破坏和损失降到最低。

2.2.2 地方政府

通常地方政府负责公民安全、保证管辖地区人们对灾害有一定程度的了解。他们应该积极参与减轻干旱风险规划和项目的制定和实施中，收集和掌握预警信息和各方建议，为当地居民提供指导和帮助，保护居民安全、减轻干旱灾害和财产损失。地方政府在地方与中央之间起到纽带作用。

2.2.3 中央政府

负责制定政策和框架，帮助减轻干旱风险，负责运行和维护能够及时处理和发布干旱预警信息的技术支持系统[10]。中央政府应该保证各部委及直属机构协调工作，通过国家干旱管理机制和管理组织，开展双方和多方合作。他们在全国范围负责保证政策的实施、防治措施的制定、保证将预警级别信息和响应行动告知全国人民，特别是让干旱最脆弱地区的人们能及时了解干旱程度。中央政府还应该支持和帮助地方政府、社区提高应对干旱能力、落实减轻干旱风险政策。

2.2.4 地区组织和机构

通过提供专业化知识和指导来帮助各国增强应对干旱的能力，保护发生干旱地区的地理环境。地区机构非常重要，可以根据某国的具体需求来提供相应的国际帮助，在有效减轻边境地区灾害风险工作中发挥重要作用。

2.2.5 国际团体与双边实体

为各国提供减轻干旱风险项目，促进各国间信息和知识交流。提供的援助包括提供咨询信息、技术援助、为各国负责减轻灾害或干旱风险管理部门提供政策和组织方面的帮助，确保他们有能力在相关领域开展工作。国际合作组织可以动员技术和资金资源帮助起草、批准、实施、审查国际协议，如‘千年发展目标’。有些国际合作组织在国家、全球重点问题中起到中立代言人角色。

2.2.6 社会团体

社会团体在提高个人和组织对参与减轻干旱风险政策制定和实施的认识方面发挥着重要作用，尤其在社区层面上的作用更为显著。社会团体在社区中有很强的号召力，帮助大家提高觉悟，帮助做好宣传工作。另外，这些个人团体可以通过说服工作来使干旱风险工作列入政府决策者的工作日程。

2.2.7 私营部门

在减轻灾害和干旱风险中扮演不同角色，其中包括提高本单位内部应对干旱的能力。除此之外，私营部门还有巨大尚待挖掘的潜能，可以提供技术知识服务，可以提供人力、物力财力等捐助，尤其可以在宣传和推广防治措施方面发挥作用。他们还可以收集和提供预警信息，以减少干旱危害。 应当鼓励私营部门积极参与干旱减灾工作并发挥作用，使之与国际先进方法保持一致，提高国际先进方法的价值。

2.2.8 媒体

在提高广大民众‘减灾意识’和传播预警信息方面发挥巨大作用。一般情况下，媒体是政策制订者、实施者、大众彼此沟通的桥梁。媒体肩负满足听众需求的重任，而政策制定者和实施者的任务是不断改善制订政策的方法，具有新闻价值，吸引媒体关注。

2.2.9 科研部门

科研部门在帮助政府和社会减轻干旱灾害提供科学知识和专业技术服务方面发挥巨大作用。他们的专业技能为灾害分析、灾害脆弱性的判别和分析、科学化系统化的监测网设计、预警信息提供、数据交换、科普和在大众中传播干旱风险等方面发挥基础作用。科学技术人员可以对传统知识进行分析研究、促进其推广应用，还可以在先进方法的转化和普及方面发挥作用，在实际工作中汲取经验和教训，深入研究知识体系，使之发展和完善。

2.2.10 能力建设

能力建设在减轻灾害风险中是项综合性工作。在可持续发展、减轻灾害风险中，能力建设是中心工作，非常重要。在实际中，如何促进和开展能力建设工作是各级部门面临的挑战。联合国国际减灾战略处减灾工作小组编写的文献指出，目前关于能力建设，在概念和方法上分为以下3个不同层面：①在个人和单一团体层次面，能力建设是指转变态度、提高能力的过程，从参与和知识交换方法中获得最大利益；②在组织机构层面，能力建设更注重机构的绩效和工作能力提高；③近些年，人们更重视能力建设的第三层面，即能力的系统化发展，强调个体和组织在与环境相互作用中，建立完整的政策框架。 将重点放在有效利用和提高地方、中央能力水平上，将会营造出更有助于制定有效减轻干旱风险、可持续发展战略的氛围。

2.3 干旱管理政策的构成

干旱政策可以表现为多种形式，如法律法规、规划报告、一系列相关计划、合作者之间非正式谅解文件等。无论什么样形式，制定任何一项干旱政策的目标应该是提出一套明确原则和行动指南来指导开展干旱管理工作、应对干旱产生的影响和指导干旱预案的编制，干旱预案中应该提出实现上述目标的战略。

干旱政策中应该兼顾减轻干旱风险框架、干旱管理工作网和机制建设、可利用资源的各方面要素。干旱政策和规划(预案)是这些要素的基础，不能像以往一样只侧重危机救助，而更应该强调干旱的防与治。干旱救助工作是必要的，但有些工作可以在干旱发生前开展，这样可以缓解干旱对人们生产、生活、环境带来影响。

干旱防治规划(预案)的基本内容应该包括干旱的识别、监测、脆弱性分析(风险识别)、风险管理。干旱监测系统要能够提供历史数据用于分析状况变化情况，还应发布预警信息，提醒干旱对人们生产、生活可能带来威胁。风险识别帮助确定受干旱影响出现最脆弱的地区、人群会和经济和环境，从而确定和采取风险管理行动，减少风险。

最后，通过干旱防治规划(预案)将改善各级政府部门间的协调、提高缺水状况下监测水平和评价能力、完善缺水响应措施、改善干旱信息流通渠道、提高水资源分配效率。所有干旱防治规划目的是减轻缺水造成影响和人们的负担、缓解用水和利用其它自然资源之间矛盾。这些规划应该通过系统分析国家、地区关注的主要问题，鼓励人们采取自主方式减轻灾害。

应该建立和执行确保减轻干旱风险战略落实的机制。其中一项工作是制订干旱管理政策，而另一项工作是保证政策确定的行动得以实施。政治和资金的投入是制订和落实干旱防治措施的必要条件。开展干旱预防工作的投入会更加人性化、更物有所值，比干旱发生后再采取行动收效显著。

2.4 干旱风险管理政策与规划组成要素

在干旱政策中，应该制订一套明确的指导原则和行动指南，指导干旱管理和减灾工作开展，指导干旱规划(预案)编制，提出实现目标的战略。国家干旱政策中应该明确各级政府、地方社区、土地所有者的责任，弄清水资源可利用状况，明确干旱风险管理应采取的行动。尽管干旱政策与实际需求有一定差别，但干旱风险防治政策中应该体现出的理念，包括如下：

1)提出地方、中央、地区非政府机构、普通百姓参与政策制订、决策、实施的有效方法，以及他们参与国家行动计划执行情况检查的方式。

2)深入开展脆弱性、风险、能力、需求分析工作，重点研究造成全国、省、地方、边界地区范围干旱问题的根本原因。

3)重点加强政府、社会对全国、省级干旱风险的识别、分析、监测干旱风险的能力建设，有效开展规划(预案)制订实施工作，其中包括加强开展以人为本的干旱预警系统建设工作。

4)将建立政府、社会干旱恢复机制的短期、长期战略相结合，减轻干旱风险，加强战略落实，将这些战略纳入国家可持续发展战略中。

5)将干旱预警指标与干旱减灾响应行动结合起来，保证干旱有效管理。

6)地方可以根据情况变化采取灵活、可行措施，以适应不同社会经济、生态、地理条件和环境。

7)推行和加强开展协调合作的政策和组织框架，加强合作伙伴、各级政府和社会捐赠机构、地方百姓、社区团体间的合作，帮助当地人们了解干旱信息和技术水平。

8)制订部门和利益相关者开展干旱减灾响应行动的实施职责，要求定期监测和汇报执行工作进度情况。

9)加强干旱防治和管理，包括制定考虑年内和年际的气候预测的国家、地区级干旱紧急应对预案。

4 结 语

实施高效的干旱管理，需要建立科学的技术和管理方法体系。需要在干旱监测和风险评估、干旱管理响应措施、干旱灾害评估、灾害的自救与救助、政府公共管理的效能和方式、长期水资源管理中对干旱灾害的影响评估与减灾措施等方面做出很大的改变，使整个干旱管理更科学、高效，使减少旱灾损失成为全社会的行动，从而最大可能的减少旱灾损失。