资本下乡的制度环境与路径研究

刘 锐

一、文献回顾和政策背景

近年来，随着城乡统筹发展、乡村振兴战略的提出，政府财政资金以各种方式转移进村，工商企业资本出于对政策的敏锐嗅觉也蜂拥进村。如何发挥资本引领农村发展的作用，防范其对小农利益、产业安全的冲击，尤为政府部门和学界关注。

目前，学界和政府部门形成广为接受的研究思路，即基于资本下乡的过程-事件及社会后果研究，探讨资本下乡是否有利于农业农村发展，是否有利于建立“共建共治共享”的治理格局。研究者聚焦20世纪80年代以来的农地管理体制，认为该套体制暗含着保护小农经济与阻碍农业现代化的悖论机制，在该制度下，资本呈现依附与自主共存，破坏与建设共生的特征。(1)黄宗智等：《“项目制”的运作机制和效果是“合理化”吗？》，《开放时代》2014年第5期，第143-159页；熊万生、石静梅：《企业“带动”农户的可能与限度》，《开放时代》2011年第4期，第85-101页；陆文荣、卢汉龙：《部门下乡、资本下乡与农户再合作——基于村社自主性的视角》，《中国农村观察》2013年第2期，第44-56页。以此为据，研究者倾向认为资本下乡的瓶颈有两个——政策价值导向和配套政策落实，突破的关键是构建资本下乡新型政策框架。(2)周立：《“城乡中国”时代的资本下乡》，《人民论坛》2018年第28期，第70-72页；涂圣伟：《工商资本下乡的适宜领域及期困境摆脱》，《改革》2014年第9期，第73-82页；项继权、周长友：《“新三农”问题的演变与政策选择》，《中国农村经济》2017年第10期，第13-25页。该研究思路遵循制度-结构逻辑，展现出较为清晰的因果互构机制，暗合当前资本与政府互动问题。依据该研究视角，一旦兼顾多方主体利益的制度环境出现，大量城市工商资本就会迅速下乡。该思考不仅在学界而且在公共政策制定部门产生了广泛的影响。

上述解释存在一定问题。首先，在概念层面，批判和鼓动资本下乡的研究，对“资本”基本内涵的认知是有差异的。如黄宗智借鉴萨缪尔森的定义，从生产力层面考察农业资本，认为资本指化肥、农药、机械等生产要素增加。(3)黄宗智：《没有无产化的资本：中国的农业发展》，《开放时代》2012年第3期，第10-30页。从黄宗智的视角出发，小农户对接大市场的关键，是提高农业资本化的投入，企业和小农户有亲和性。贺雪峰则借鉴马克思的定义，从生产关系层面考察农业资本，认为资本的本质是占有剩余价值。(4)贺雪峰：《工商资本下乡的隐患分析》，《中国乡村发现》2014年第3期，第125-131页。从贺雪峰的视角出发，提高小农经营效益的关键，是国家保护并供给农业基础设施，企业和小农的利益是根本对立的。

其次，在理论层面，农地种植对象有两类，分别是粮食和经济作物。粮食作物有国家保护，农产品的市场价格相对稳定，资本在种植环节难赚取利润，只有依赖政府鼓励和支持，方能攫取产前产后的垄断收益。经济作物的种植环节，资本的效率不如小农，其盈利主要靠种植高附加值农作物。如果只是经营一般经济作物，产品具有较高的可替代性，盈利模式同样与产前产后有关，资本赚取的仍然是垄断收益。另外，研究者注意到策略主义治理及政策执行碎片化，带来的资本获得超额利润过程及其问题。(5)孙新华：《地方治理便利化：规模农业发展的治理逻辑》，《中国行政管理》2017年第3期，第31-37页；温铁军：《部门和资本“下乡”与农民专业合作经济组织的发展》，《经济理论与经济管理》2009年第7期，第5-12页；陈义媛：《资本下乡：农业中的隐蔽雇佣关系与资本积累》，《开放时代》2016年第5期，第92-112页。

再次，从经验上看，2013年中央一号文件指示，“鼓励和引导城市工商资本到农村发展”，为资本下乡释放了积极信号。地方政府遂创新制度服务资本下乡，包括利用政策刺激和行政帮扶明里或暗里推动。从中央到地方形成的有利制度环境，为资本与政府和村社互动提供了机会，但是，资本下乡仍面临着复杂的实践难题。如有研究发现，资本改造农业经营体制的过程，面临分散农户抗争、基层治理变异等问题，下乡资本会对农地进行非粮化非农化利用，资本种地抑或是为了获得国家的涉农项目资源。(6)王海娟、夏柱智：《农业治理与分利秩序的形成》，《南京农业大学学报》2015年第3期，第43-50页；徐宗阳：《资本下乡的社会基础——基于华北地区一个公司型农场的经验研究》，《社会学研究》2016年第5期，第63-87页；冯小：《农民专业合作社制度异化的乡土逻辑——以“合作社包装下乡资本”为例》，《中国农村观察》2014年第2期，第2-8页。同时，资本下乡迎合了离土离乡农民的土地变现需求，而损害了部分农民的基本生活，更切断了小农依托土地实现的灵活生产模式和家庭自我循环，难以回应分化农民的土地诉求。(7)陈柏峰、孙明扬：《资本下乡规模经营中的农民土地权益保障》，《湖北民族学院学报》2019年第3期，第42-50页。

其中，周飞舟等的“经营土地”观点值得关注，(8)周飞舟、王绍琛：《农民上楼与资本下乡：城镇化的社会学研究》，《中国社会科学》2015年第1期，第66-83页；焦长权、周飞舟：《“资本下乡”与村庄的再造》，《中国社会科学》2016年第1期，第100-116页。其研究至少在两个层面有启发意义。一是经验层面，他们将宏观政策、政府治理纳入整体情境，采用综合和多层次视角分析其对资本下乡的影响机制，发现资本下乡表面上是在推动农地规模经营，实质是为了利用土地增减挂钩政策经营集体建设用地。二是理论层面，他们发现某些隐蔽机制影响资本下乡，亟待立足现实场景分析政府与资本的关系，政府构建“行政-政治-公司”三位一体机制，一方面能够解决资本下乡的相关治理问题，另一方面会带来深层的政治社会问题。不过，周飞舟等的研究仍待拓展。一是资本下乡与制度环境有紧密的关系，乡村振兴战略下的资本经营“土地”逻辑，相较“套取资源”说和“经营城市”说，是否发生实质变化尚待探讨；二是资本下乡与政府行为有密切关系，新近研究已关注到政府避责，造就的另类农村产业发展现状，(9)刘军强等：《积极的惰性——基层政府产业结构调整的运作机制分析》，《社会学研究》2017年第5期，第140-165页；冯猛：《基层政府与地方产业选择——基于四东县的调查》，《社会学研究》2014年第2期，第145-169页。相较周飞舟提出的统合化治理，是否发生新变化亟待研究。基于此，本研究试图以农村土地制度改革试点为背景，探讨新型制度环境下，政府如何执行政策，构建与企业的关系，诱导农村土地经营策略。

城乡发展失衡问题较早被学界关注。中央2003年提出城乡统筹理念后，各级政府加大了财政转移支付的力度，仍然无法阻挡农村人财流失。相关研究认为，如果不改革城乡土地制度，不放开农村土地要素市场，农村会持续凋敝和空心化。因此，乡村振兴战略实施的重点，是释放农村土地的要素价值，建立城乡统一的土地市场，借用资本力量“以地谋发展”。(10)周其仁：《还权赋能——成都土地制度改革探索的调查研究》，《国际经济评论》2010年第2期，第54-92页；张曙光：《博弈：地权的细分、实施与保护》，北京：社会科学文献出版社，2011年，第136-138页。于是，如何改革农村土地产权和管理制度，实现集体建设用地自由入市交易，成为土地制度改革试点的初衷。1998年以来，我国实行土地指标化管理制度。一方面，中央为保障一定数量的耕地，实施偏紧的建设用地管理；另一方面，为保证城市经济发展活力，又需要适度增加农村建设用地供给，现实矛盾带来土地利用困境。2008年以来，中央主动“开口子”破解建设用地指标稀缺的难题，土地增减挂钩政策从试点走向全国。

笔者调查的A区，位于省会城市的西北部，距离省会城市22公里，2017年总人口近50万人，其中，农业人口26.64万人，约占总人口的53%。作为2008年城乡统筹试验区腹地，A区较早利用增减挂钩政策推动资本下乡。据A区所在市2012年产权交易网站通告，投资方通过投资农村土地获取的建设用地指标，回报率超过30%的部分归还集体和农户。30%的回报率对城市资本富有较大吸引力，于是，大量资本在地方政府引导下进村。因对农村社会及土地政策考察不透，农地开发过程出现三大问题：一是资本投机问题。农村土地整治的巨大商机，带来各类资本鱼贯进入。部分资本虚报项目资金，以为类似于房地产开发，只要获得当地政府的项目批准，就可以利用土地抵押投资。启动土地项目后发现，不按照土地整治要求完成项目验收，地方银行和政府不同意抵押，资本陷入进退两难的境地。二是整理进度问题。资本要完成农村拆旧建新类项目，不可避免与村民和集体打交道。如果出现土地产权相关问题，或资方与集体沟通不畅，就会减缓施工开发进度，导致资方财务负担超出预算，乃至无力完成既定项目要求。三是整治程序问题。整理土地需要提供繁琐资料，如果缺乏地方政府的有力支持，或遭遇相关部门推诿拖延，项目从报批到落地，需要半年以上时间。如此，置换出的土地指标不能及时流转，极易造成资方周转资金的告急。

面对上述问题，基层政府自知能力有限，只能鼓励资本继续投入。有些资本发现，即使追加投入更多的资金，不仅难以在短期内获得明显收益，甚至让固定投资变成沉没成本，导致完工周期拖延或直接逐步停工，等待政府上门督促、协调和‘帮助’；有些资本试图回笼投入的资金，就转包流转的土地使用权；有些资本借势圈占大量土地，坐等农村土地制度的渐进变革，客观结果是项目进度大大放缓，资本下乡陷入经营性困境。由于土地指标验收权归属市级政府，基层政府不能参与政策制定，只能尽量平息土地整治矛盾。其中最主要的矛盾是，拆旧建新项目没按时完工，农民或者拿不到安置房，在外过渡需要花费租金；或者安置区配套设施缺失，迁入户无法正常生活，集体和农民的怨言较大。从A区政府角度看，推动土地审批和管理制度改革，方能化解土地整治遗留问题。

2015年，中央办公厅和国务院联合下发《农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，决定在全国选取33个区县进行土地改革试点，A区便是其中之一。A区试点的主要任务是探索集体经营性建设用地入市(以下简称“集建地”)。集建地入市有四种：就地入市、调整入市、城中村整治入市及综合类集体建设用地分割登记入市。(11)有关入市方式的详细说明参见刘世锦等：《推进集体建设用地入市为经济增长释放发展空间》，《发展研究》2014年第4期，第4-7页。调整入市和就地入市与增减挂钩交叉，不同处是指标既可以自用，亦可以在区县范围交易，项目验收由区县实施，不再由省市主导推动。集建地改革试点以来，A区共入市39宗地，其中，36宗是就地入市、3宗是调整入市。集建地改革政策的出台，意味着前期需要3-4年验收的项目，现在仅需短短几个月。对下乡资本而言，意味着能很快拿到土地批文，投资土地的动力再次被激活。

2018年10月、2019年4月，笔者及团队在川西A区开展一个月的实地调查，两次调查均采用深度访谈法和参与观察法搜集资料，访谈对象包括区乡干部、部门负责人、村庄精英和下乡资本持有人等。为避免调研范围扩大带来的研究操作难题，本研究中的制度环境指向资本下乡面临的制度激励和政府约束，主要聚焦政策文本模糊和弱激励带来的执行难题，推动政府基于风险管控思路、以“平衡主义”方式落实政策。

二、制度环境与试点政策执行

集建地入市改革对乡村振兴战略至关重要，理应有政府部门和相关文件对接。实际情形是，集建地入市并无国家层级的协调机构，只有由若干文件构成的模糊政策。而且，集建地制度改革试点与现行制度抵牾，具体表现有三：

一是政策配套少。集建地入市改革试点的制度目标，是实现与国有土地同等入市和“同权同价”，建立兼顾多方的土地收益分配机制。在现行财税体制下，地方政府税收的大头被中央拿走，地方政府要想维持正常运转，推动地方经济和社会发展，仅依靠自上而下的转移支付远远不够，必须依靠征地带来的增值收益。允许农村集体建地入市、缩小政府征地范围，意味着地方政府不再能无差别征地。2017年，A区土地出让收入约53亿元，超过当年政府财政收入的60%。非公益性项目的土地增值收益大，当集体和农户获得的收益额增多，就会造成全区财政收入的断崖式下降。如何解决改革后的财政缺口，未出台明确的配套政策。

二是协调难度大。2017年，国土部发布《关于有序开展村土地利用规划编制工作的指导意见》，鼓励编制村土地利用规划，统筹安排土地利用。集建地入市政策的实施不仅与国土部门有关，还涉及规划、环保、交通等多个部门。按照试点政策的改革精神，土地规划编制由区县政府部署，国土局主导协调相关部门。尽管中央组建自然资源部，试图统筹土地资源的开发利用和保护监管，实施空间规划体系存有制度空间，但是，随着科层部门垂直半垂直力度加强，如何依法协调科层部门间的关系，成为横亘在地方的关键议题。例如，农村土地建设涉及基础规划和专项规划，既需要修改部门的“三定”方案，又需要统筹规划周期和节点，政策支持联盟的构建存在操作难度。

三是执行难题多。农村建设用地主要有三类，集建地、宅基地、设施用地。集建地主要指《土地管理法》出台前，集体经济组织兴办乡村企业占地。多数中西部地区在2000年前，几乎没有经历“村村点火”办企业的阶段，就没有多少集建地可入市交易。A区如果严格遵守集建地入市政策，集建地的数量就相对有限，与政策要求的规模有差距。更大的问题是，集建地入市要协调经营性与非经营用地的关系，土地不可移动带来集建地的细碎化插花化。按照国土空间规划管理要求，集建地入市要协调多重空间关系，遵循土地功能分区制度难以落实任务。

在政府大部门制改革没有大功告成，集建地入市缺乏配套的背景下，地方政府贯彻政策试点的路径模糊。如果严格遵循垂直式的政策执行流程，利用自上而下过程管理进行控制，政策执行手段不足及考核要求过高，会带来地方形式主义应对态势。多个被访的A区干部表示，他们收到的指示是创新方式方法落实政策，前提是坚持依法依规。与政策路径模糊对应的是，试点达到何种具体目标，中央没有指出明确标准，只是提出“构建亲清新型政商关系”“保证农民公平分享土地增值收益”，用从严治党和强化执纪问责的方式，严查“新官不理旧账”“吃子孙饭”等行为。当政策试点政绩指标较抽象，中央的总体要求高大全面，(12)中央多次会议强调，农村土地制度改革“牵一发动全身”，要求改革基础扎实、注意系统推动。就不会实行强有力的检查，更难进行精准评估验收。集建地入市政策目标模糊，推动A区承担多重执行风险。如果按照“同地同权”的思路改革，被征地农民会产生攀比心理，会对照新政策要求找补土地利益，县域治理将遭遇多重挑战；当被征者由支持变为观望，会延缓企业的进驻时间，影响当地经济发展水平；既然遵照试点政策集建地即可入市，为何相邻的和周边的土地不是可入市的集建地，如果集体和村民不接受地类划分，要求按照集建地入市政策流转现有土地，收取土地收益调节金会遭遇阻力。

一般说来，政府执行激励有两种：财政激励和晋升激励。A区推动集建地改革试点后，2018年土地财政收益降低至20亿元，已经影响正常公益项目建设，虽然中央和省市多个部门多次过来视察，A区多次借机提出奖励拨款请求，并没有得到实质的补救答案。笔者初次调查时，以为A区既然申请成为政策试点，理应对试点执行有高积极性，区国土局的回答却是，“政府认识到改革的重要性，实际操作没有多少行动”。虽然从改革机构配置上看，A区副区长任组长，但是，A区距离省会城市城区近，政府治理任务繁多沉重，区领导认为“就是个部门工作”。没有区领导的高位推动，其他部门不仅不予支持，甚至加强行政监督力度。A区政府和相关部门的“不作为”，源于集建地改革是专项任务，即使改革成功主要是国土系统的荣誉，对其他部门或主体帮助并不大。反之，土地改革涉及经济社会方方面面且风险程度不可估量，在“政治承包责任制”和“谁主管谁负责”环境下，无论政府还是部门均不愿因“乱作为”被终身问责困扰。(13)刘锐：《治理困境背景下乡镇形式主义的生成逻辑》，《西北师大学报》2021年第2期，第26-35页。如此，国土局作为改革实施主体，即使有较强落实试点政策的积极性，为了获得整体支持顺利完成任务，被迫强化行政依附，遵从区级政策意图。

A区在评估制度环境和政策风险的基础上，采取“以不变应万变”的思路细化方案，具体可以分为两个方面：一是强化农民权益政策保障。下乡资本首先要整治农村土地，拆旧建新过程要保证多数村民满意。为防止资本利用优势地位侵害农民权益，A区要求所有待入市的土地进行地价评估，供地地价要获得多数村民同意，不得低于所在区域的基准地价，基准地价由区国土局牵头制定，底线是等于拆旧建新总成本。考虑到部分资本随意投资和撤资，易引发工程烂尾和后续治理问题，A区要求审核下乡资本资金实力，将土地经营资金打到专用的账户，拆旧建工作新须率先完成，且要通过政府检查验收，否则，禁止交易置换出的土地。鉴于农民利益包括居住和耕种两类，农民上楼无法种地会降低收入，A区提出土地流转租金确定应获得全体村民自愿同意。二是合理划分收益分配比例。按照政策改革精神，集建地入市是政府、集体和农民共同努力的结果，三方理应共享土地增值收益。A区就基于“多方兼顾、保障公平”原则，构建针对外部分配的“分级调节”、针对内部分配的“二八原则”。具体是，政府与集体利益分配方面，增值收益调节金从土地价款收取，比例不低于交易总价款的13%；集体与农民利益分配方面，将土地净收益的20%作为分红，80%作为集体公积金、公益金和风险金；资本与农民利益分配方面，预留5%发展用地用于公共支出，要求下乡资本帮助村社集体以地生财。

单从政策文本内容和密集的细则来看，集建地入市所有风险均被控制，余下的议题应是，落实政策性要求推动资本有序下乡，实际并不如此。当A区既是一线执行者，又是实际的政策制定者，A区希望嵌入自身利益，与政策目标有机结合，既利用政策试点盘活存量资本，消解资本无序经营的治理危机，又引导和规范增量下乡资本，打造乡村振兴战略典型。两重目标存在一定张力，对政府行为提出了考验。A区采取平衡主义治理方式，在表面层次清晰实则关键内容模糊的条款外，以行政手段实现政绩与风险平衡。具体可以分为两类：

一类是用组织命令细化入市规制。理论上讲，只要符合土地利用规划和用途管制，下乡资本就可以从事工商、文旅等经营活动。A区权衡集建地入市影响后，提出禁止在集建地上开发房产。A区意识到，农村产业经营的类型不同，资本下乡的风险有差异，只有选择风险总体可控的产业，或风险大但有特色的产业，方能促进资本与己相向而行。基于此，A区先编制村庄土地规划和产业发展规划，再以其为基础协调部门专项规划，健全“多规合一”的规划体系并引进适宜产业。同时，A区以“产业兴旺”作为目标，推动代表性产业类型落地，如在条件好的村发展乡村旅游，在城郊村发展田园综合体。如果资本经营的产业没有亮点，无法测量明显的政策效益，政府就提高资本进入的门槛，加强对其经营过程的监控。鉴于资本与村组织互动过程复杂，可能出现资本吸纳村组织，造就村庄企业化经营，或者资本与村组织合谋，带来治理寡头化等现象，A区健全土地交易程序、强化制度监管措施，畅通资本下乡经营渠道、完善土地整治流程，在村级成立集体资产管理公司，要求并动员其作为集建地入市主体，出台《集体经济组织管理办法》防止社会势力干预，推动集体组织与资本形成“共建共治共营”的伙伴关系。为促进分配型民主的有效实现，A区创立“四维模式+三个民主”机制，提出集建地入市的利益分配，由集体组织成员民主决策，凡集体经济组织重大事务，必须交由村民代表大会讨论。

另一类是以行政治理诱导资本发展。为诱导资本发展特定产业，A区采取两种干预方式：一是抓住多个典型。A区认识到，集建地入市是为了促进土地流转，实现“产业兴旺”助力乡村振兴战略，上级提出的“产业兴旺”业态清晰，A区先确定典型的产业类型，梳理条件合适的村庄引进典型资本，再加大对特定产业的扶持力度。抓典型是个复杂过程，典型生产有赖行政扶持。国土局的人财物等资源较有限，要保证试点达到验收要求，必须顺从区政府抓典型的思路，提升典型产业的典型程度。A区政府联合国土局，不断邀请各级主流媒体，发掘典型村的产业成绩；多次组织专题学术会议，提炼典型村发展经验；组织专题研究鼓励专家提炼典型，概括特色农村产业的政策价值。当各级领导纷纷视察褒扬典型产业，并召开现场会专题讨论集建地入市的经验，宣传的蝴蝶效应引发上级竞相支持。二是推动典型发展。为保障典型产业顺利落地发展，A区设置激励机制激发资本投资。如按照法定集建地划分时间点，(14)现行集建地有两大来源，一是2004年前的乡村企业发展占地，二是2004年后政府、集体和个人违规占地，主要指商服用地和工矿仓储用地。可以入市的集建地不构成规模，A区就模糊“存量”和“增量”标准，打通“经营性”与“非经营性”建设用地界限，宅基地、公共设施用地均成为集建地，只要资本有意下乡经营，就可以获得成块的集建地。另外，考虑到资本投资农村，对现金流的要求较高，很可能出现经营“意外”，A区就鼓励本地金融机构快速放款，将集建地使用权纳入抵押范围，经反复沟通协调后按4∶6的比例，由风险基金分担资本经营净损失，以解除金融机构和投资人的顾虑。不仅如此，A区还用积极行政予以保障，如除开建设完善的服务设施，还帮助申请项目并协调部门，优化和完善资本下乡的外部环境。此外，A区主动与下乡资本沟通，帮助其整理资料向上级报批，推动乡村两级组织做好服务，加强群众动员化解各类纠纷，更有甚者，A区适度放宽农村用地诸限制，默许典型资本打擦边球的行为。

表面的制度建设与背后的行政运作，造就下乡资本的分类管理格局。一方面，A区严格筛选下乡资本，对潜在的经营风险全方位干预，使得不少资本难以及时用地；另一方面，A区积极支持少数典型资本，对典型产业全方位支持，以激发和提升资本经营成效。当下乡资本利用政府的政绩依赖获得竞争优势强化反向寻租，(15)耿曙、陈玮：《政企关系、双向寻租与中国的外资奇迹》，《社会学研究》2015年第5期，第141-163页。就会形成特定的土地经营路径。

三、政策后果与资本经营路径

2008年以来，A区曾引进48家资本经营特色农业。5年后“10个项目9个保本1个赚钱”，原区统筹委干部感慨，“城乡统筹主打农业产业，10年实验证明不成功”。不少下乡资本在A区摸爬滚打多年，熟知经营农村产业的困难。目前仍活跃在农村的资本，大多是为了获得集建地开发房产。因此，当集建地入市试点落户A区，资本整理集建地的热情复活。不过，当中央和地方共同塑造的激励和约束结构呈现出远比公开文本复杂的制度环境，下乡资本就基于情境性认知，选取恰当的方式进行应对，导致特定的资本发展路径。笔者结合典型案例，分四类分别说明。

一是行政筛选与资本二元发展。按照A区的集建地改革方案，只要资本遵照“多规合一”要求，就能利用置换出的集建地。但是，资本投资要遭遇行政盘查。A区为贯彻中央改革精神，刚开始要求新房不超过4层，后来缩减为楼层不超过3层。从1.8到1.2的容积率，土地的开发强度变弱，严重影响建筑开发收益，资本经营的常规动力减弱。考虑到要完成试点政策目标，A区对符合要求的资本不仅会高抬贵手，还通过领导口头指示的方式突破行政规定。

2015年，中央一号文件提出“一二三产业融合发展”，A区提出以乡村旅游为载体“开发农业多种功能”。2017年，中央一号文件首次提出“田园综合体”概念，A区又要求利用农业综合开发开展乡村振兴试点，后调整表述为打造“农商文旅体综合发展生态圈”，核心内容是“现代农业+乡村旅游+田园综合体”。在此背景下，A区加大对乡村旅游、生态休闲、文化教育类产业的支持，不仅加强对该类产业的用地保障，而且进行整体的支持和帮扶，包括调用政策贷款促进产业达到一定规模，垫付项目建设所需的设施开支，高效完成土地开发和入市程序。当A区产业政策偏好越发明显，资本就渐进调整经营方案。据统计，目前A区各类下乡资本中，提出发展田园综合体的有20余家，培育农耕体验园的有50余家，其余则是宣称要打造乡村旅游示范点。(16)引自A区区委区政府：《建设用地二级市场改革试点工作报告》，2018年5月。下乡资本中获得支持的25家，依据时间大致分为两类：一类是前期下乡的存量资本，他们试图利用政策试点契机，投资政府期许的产业类型，尽快通过验收拿到可以入市的土地，于是多方筹措资金继续投入，重建与政府的合作关系。一类是政策试点后的新增资本，2015年以来全区仅寥寥数家，且大多遵照A区产业规划。以多宝公司为例，公司本欲在农村建设别墅群，在摸清A区的政策方向后，提出要发展“田园综合体”。公司以“观光休闲养生”作为经营主题，建起特色农业产业园呼应政策，打造符合要求的类别墅房屋以变相的方式出售，销售宣传称是为延伸农业产业链，用“市民农庄”形式发掘农业的多功能性。

除开有政绩效应的典型资本受到支持，非典型产业及资本被A区搁置，它们多是2008—2015年间进入A区，与诸多利益相关者关系复杂的，被作为治理隐患的问题型资本。因担心资本流转集建地拿钱跑路，A区没有确认新型产业业态前，会拖延土地整治项目验收，督促存量资本尽快做出产业。受A区的政策方案影响，现金流大的资本成为政府看重的新型主体，政府鼓励采取“大鱼吃小鱼”的方式，流转问题资本经营不善的土地。暂时没有被替换掉的存量资本，不符合政府的期待和要求，但政府出于维持村庄稳定考虑，督促其按时支付土地租金，资本陷入更为窘迫的境地。

二是工具治理与资本不稳定经营。从常规政策制定看，各部门遵循避责原则，消极对待集建地入市改革，导致改革方案实施碎片化。具体说来，相关部门设有部门规划，制定规划的参考数据不一致。自然资源部要求空间规划职能整合，但是，不少部门颁布的规划具有法定性，即使国土局牵头“多规合一”，不仅涉及复杂的统筹成本，相关部门还以制度作为脱辞。换个角度看，A区的土地产权管理主体，既有“条条”上的科层部门，还有“块块”上的党委政府，即使科层部门有意阻挡改革过程，政府只要认可资本发展路径，就可以发挥领导统筹的权力推动“条块结合”。但是，中央推进国家治理体系现代化，不仅对政府治理法治化科层化有高要求，而且加大督查考核的力度，要求政府做好痕迹管理。规划制度的刚性增大了条块合作难度，政府只愿意在“政绩安全区”创新实践，(17)张翔、ZHAO Wenyao G：《地方政府创新何以持续：基于“政绩安全区”的组织学解释——对一个县级市“智慧市”项目过程案例观察》，《公共管理学报》2020年第5期，第98-108页。无意进行政治动员增加无谓的风险。

条块矛盾带来的规划协调不足只是表象，实际上，条块会基于共同目标实施工具治理。中央推动集建地入市改革，没有明确的政绩排名要求，只是强调改革慎重稳妥。从土地经营风险看，产业失败多在几年后显现，且越到后期民怨会越激烈。如果说在晋升锦标赛体制下，乱决策不用承担后续治理恶果，十八大后的重大决策终身追责制度，使地方政府对土地改革诸风险有清醒认识。A区基于“事本主义”原则行事，更重视产业发展的风险可控，对土地政策的连续性稳定性思考少，为下乡资本的长线经营带来困惑。比如，集建地入市的改革实质是利用政策模糊性(即通常所谓的“打擦边球”)，以试点名义进行改革，那么当集建地入市政策出现变化，资本投入的成本如何计算，部分已建设的项目是否算违建？又如，A区制定30年集建地入市期，地上利益30年后如何分配，宅基地的“三权”关系如何稳妥分置？工具治理带来改革过程权宜化，多数资本无法形成稳定预期，就将政策性投机作为经营思路。笔者搜集了2015年以来A区入市的25宗集建地资料，发现除5宗地块按照合同要求正常开工，3宗地块受政府支持正常运营，其余17宗地块均是待建或停工状态，大片置换出的集建地上长满杂草。访谈后得知，资本的计划是先拿到入场券，等待中央的土地政策变明朗，A区有明确方案后再开发，否则，利用土地管理漏洞让集建地闲置。区国土局解释说，主要是贷款的地方农商行实力弱，其他银行顾及集建地入市风险，不愿参与农村土地投资项目。事实是，资本下乡深层问题未有解决，资本担心未来政策风向会退步，多方探听专业意见和内幕消息，基于时势认知采取不同策略，外在看来，资本下乡呈现不连续、不稳定、停滞化的特征。

三是政策分散与资本经营悬浮化。按照A区的土地整治规定，拆旧建新由资本负责。相较尽早拿地的财务成本，拆旧建新的成本并不高，还能获得政府配套支持，资本是愿意适度让利于民的。我们曾粗略估算房屋装修，统规统建每户支出3万～5万元，统规自建每户花费20万元，2人户以下基本不用花钱。住新房能享受便利设施，支出在农户承受范围，因此，除个别农户不愿意搬迁，腾地过程极为顺利。资本的困惑是，如何基于A区政策目标，获得自身稳定的盈利空间。为保障上楼农民的土地流转权益，A区要求租金不低于“双700”，当地种植两季作物平均亩产“双700”，资本要保证投资的回报率，必须种高附加值的作物。但是，A区十多年间发展的特色苗木、花卉园林等产业几乎全军覆没，有资本形容发展现代农业是“开着奥迪车进村，骑着自行车出村”。早期下乡资本惯常操作是，整理土地后将指标握在手中，伺机将其覆盖在待用地块，或出售给有需要的开发商。至于农业产业经营，主要依赖非农收益补贴。有资本说“只要项目推起走，土地整治是稳赚的”。相较城乡统筹试点对现代农业产业的一般要求，集建地入市试点对农村产业要求高。不少资本试图依赖旧有路径，待4-5年后集建地经营成功，将农地分割分批流转出去。但是，A区汲取发展教训，要求资本自持修建物，主导经营农村诸项目。问题是，自持比例如何确定，自持是否有明确凭据。

一方面，资本作为市场主体不是公共部门，不会无故承担政府的政策目标。另一方面，政策目标多元赋予资本更多社会角色，不顾及其逐利本性保障盈利空间，下乡资本便利用政策缝隙，采取悬浮式策略谋求发展。笔者归纳出两种路径：一是将“三产带一产、一产三产化”作为经营方向，推动休闲农业与乡村旅游相结合，主动与村社组织合作共建产业。具体策略是，推动以集体为主体向政府筹资，进行设施建设和村庄改造，置换出的集建地流转给资本，集体依托地方政府信用担保，向银行贷款自营发展项目。资本拍得集建地后，一方面从事类房产开发，退出不稳定盈利项目，一方面支持集体经济组织发展，为农村产业发展提供支持。资本与村组织的“共治”路径，既可以是入股土地合作社共同经营，又可以是提供商业计划壮大集体经济。该种合作模式的好处是，资本将土地生产领域风险分散，村组织与政府是准上下级关系，政府有责任兜底集体经济，那么，资本就会获得相对权力优势，利用政府和村组织的联结缝隙，抽身出来垄断特定盈利项目。以仙境公司为例，公司与村社达成旅游协议，由村组织流转所有土地，分片转包种植景观作物，公司开发旅游综合体，将一楼建成商铺直接出售，二三楼建成公寓式酒店，以“共享经济”的名义出租，购买的市民拥有酒店所有权，要将经营权交给公司运营，按比例共享酒店经营收益。由此，既符合不分割建筑物产权的要求，又稳定获得房产商业收益。

四是风险下沉与资本嵌入行政网络。资本要在模糊环境获得长足发展，需要获得A区的综合有力支持以全面规避风险。具体说来，既然A区对产业类型有偏向，有发展诉求的资本就会调适经营策略，产业发展路径逐步趋近一致。譬如，虽然资本宣传口号有差异，有的突出“市民农庄”“造梦乐园”主题，有的突出“多彩民俗”“乡愁记忆”主题，有的突出“休闲农业”“体验农业”主题，实际都是在集建地上发展房产，创新产权组合出售房屋，发展农业只是为了营造环境，衬托出居住区的优雅气质，从而增加待售房屋的市值。无论是兴建“薰衣草基地”，还是打造“玫瑰庄园”，都是为了宣传生活品质，制造需求迅速变现。据统计，截至2018年8月，入市的39宗地中28宗是商服用地，大多用于建设所谓“产权式酒店”。资本倾心的“产权式酒店”，并非一般城市商业酒店。A区某试点镇曾在2010年吸引资本倾力打造“酒店集群”。但是，该镇与市区距离近，普通游客大多不在镇上过夜消费；八项规定限制政府接待规格，高端酒店无稳定消费对象；将高端酒店改成普通饭店，村民消费热情虽然高涨，但人均消费少，饭店收益低。该镇一度开设十多家酒店，几年后仅有一家勉强存活。当A区此次推动集建地入市，下乡资本很快得出结论，开设酒店的市场前景不明朗，前期投入很可能严重亏本。资本推崇的“产权式酒店”盈利核心，是在有区位优势的地段出售商业房产。

经营“产权式酒店”的关键是政府同意，如果资本利用政府的政策执行压力做大做强，并反向嵌入行政网络成为典型，就能获得地方政府默许，拿到区位好的农村土地，获得高额甚至是垄断性回报。毕竟，当制度本身模糊，产业内容雷同，谁占领市场先机，与政府深度捆绑，谁就会获得暴利。为此，资本间既不会互通关键信息，与同行建立协调互动机制，更不会组建行业类组织，推动与政府协商共治，而是私自调整策略，不断呼应A区思路，演变为准下级组织。访谈的多个下乡资本，虽一致对政府不满，但都渴望得到政府支持。已经获得支持的资本，为促进政府长期稳定的保护，快速强化自身的政绩显示度，甚至成为各种政绩的展示载体，由此，就能实行跳跃式滚动开发机制，在“依附式自主”格局下不断寻找获利点。(18)王诗宗、宋程成：《独立抑或自主：中国社会组织特征问题重思》，《中国社会科学》2013年第5期，第50-66页。比如，陌上公司号称有40亿现金，获得的集建地超1000亩，老总是A区领导的座上宾，区域经理指出，公司提出10年产业规划，投入巨额资金，就是想与区上共生共荣，毕竟，“风险很大、胜者为王”。未获得支持的资本，不具备明确依据维护权益，就会伺机采取“闹大”的方式，抓住地方行政的软肋，争取行政嵌入机会。具体路径是，资本延缓产业经营进度，拖延支付土地流转费，当村民在外过渡有问题，缺乏基本的居住生活来源，就会频频到市县政府上访，政府顶着巨大政治压力，被迫下访与资本平等沟通。资本趁机提出经营中的困难，希望政府先解决自身问题，自己再设法支付过渡费。以湖景公司为例，公司在整村流转土地，修建一期安置房后，发现遵循政策没前途，所谓的行政支持不明确、不稳定，就逐级停工并观望形势。乡镇政府威胁再不投资，就收回土地重新拍卖。就此访谈公司负责人，回答称看到同行用地很艰难，担心迟迟办不下来(土地)证，“不将一产和三产互动，农业根本做不起来”，“这样做是被逼的，不然一直亏下去”。

四、结论与讨论

相较周飞舟等的土地增减挂钩政策实践研究，集建地入市政策实践差异在于制度环境变化。一方面，集建地入市政策蕴含多重目标，中央向下下沉风险，又提供弱政策激励，地方政府要兼顾多重治理目标，艰难寻找政策执行的均衡点。另一方面，中央采用政发包制将改革任务全权交给地方政府，要求其将依法治理和控制风险结合，地方政府因地制宜嵌入自身治理目标，带来土地政策执行的“平衡治理”模式。

平衡治理源于政策模糊及均衡绩效导向，与政策目标单一及强激励弱问责机制引发的政府-资本合谋及土地治理无序，有着本质区别。在新型制度环境和模糊政策背景下，(19)黄晓春：《当代中国社会组织的制度环境与发展》，《中国社会科学》2015年第9期，第146-164页。地方政府内部不再是铁板一块，条块组织均要承担属地责任，合作的主因是政策执行压力。通过地方政府的规划、分类和运作，下乡资本要承担不同社会角色，土地要素推动的权力、利益和绩效互动，造就出资本经营土地的不同路径。当政府采取非正式治理策略，资本既无正式制度来保障权益，又要面对不确定的县域情境，创新方式强化行政确定性，成为其经营土地的渐变性重点。资本迎合政府的产业偏好，抓住软肋进行间歇性反制，带来其与政府的复杂互动。

政府和资本相互借势“经营土地”，将对农村社会产生深远影响。当集体经济发展依附于资本，农民生活利益依附于资本，农业变得景观化和附属化，村庄就与资本荣辱与共。当资本下乡依附于行政治理，政府又运用不同的治理工具，在不同层面完成不同目标，就会带来不同的政企关系形态。政府围绕模糊政策建立起的治理路径，虽能规避政策风险实现多重目标，却先天存在着内在的实践悖论。即由政府主导的良性循环体系，其核心任务是实现权力与政绩的互构，资本是否盈利不在其考虑范围。当土地制度改革陷入锁定状态，资本下乡经营也会陷入锁定状态，当政府和资本相互捆绑相互要挟，村庄和村民作为弱势的一方，很可能承担关键政策改革的最终代价。

如何评估集建地入市与乡村发展和有效治理的关系，运用多重治理机制实现政策目标的协同，在有效利用资本盘活农村土地的同时，营造稳固友善的制度环境，促进政府与资本精诚合作，建立资本下乡的长效治理机制，将是土地改革和“产业兴旺”的关键。