PPP 模式下的基础设施建设投融资存在的问题及解决策略

近几年，随着我国经济的发展，一定程度上提高了对城市基础设施建设的要求，基础设施建设一定程度上促进了不断发展扩大的内需，推动经济的增长，增加社会的就业率。然而目前基础设施建设受到了传统的经济融资模式的影响，主要依靠政府投入，其主要的融资途径比较单一。

一、PPP 模式融资概论

（一）PPP 模式定义

所谓的PPP 模式主要从两个方面定义。从广义方面来说，PPP 模式又叫做PPP 融资模式，是世界各国根据不同的经济体系和运营方式定义一系列资金融合模式的综合体，其中不仅包含BOT、TOT、DBFOT 等建设融资模式，还包括狭义的PPP 模式。狭义的PPP 模式主要指的是基础设施建设投资过程中，社会资本或者公共部门通过融资、建设和运营提供具备公共性质的经济产品、服务项目以及部门构建的整体经济体系。相比于广义的PPP 模式来说，狭义的PPP 模式在基础建设中，更加强调的是在经济建设和基础设施建设的合作模式过程中，共同承担的风险体系、项目建设的数值衡量。而广义的PPP 模式也可以直接理解为公私合伙融资制度，其主要特点表现为公共部门或者公共组织可以依靠社会资本组成建设合作关系，以此提升具备公共性质的产品和服务的一种模式。在我国PPP“公私”中的“私”较难定义，我国习惯把PPP 称为“政府和社会资本”合作，这里的社会资本大部分是央企和国企，我国的PPP 大多是政府和诸如央企国企在基础设施融资建设中相互平衡的结果。

（二）PPP 模式的分类

由于每个国家的国情和经济结构各不相同，因此根据不同的经济要求和模式大体主要分为三种类型，即：外包模式、资金私有化模式以及特殊经营许可模式。

1.外包模式。目前基础设施建设过程中，所包含的外包模式通常依靠政府部门的投入，或者政府部门作为主要经济依靠，由社会资本或者相关组织进行项目建设，比如：外包基础设施建设工程中，仅仅负责工程的整体建设，或者依靠政府部门的建设委托作为维护和管理基础设施的重要手段之一，并且经由政府进行付费来实现基础建设的经济收益和建设收益。在外包模式下，PPP 融资模式结构中的社会资本组织所承担的经济风险和建设风险相对于较小。

2.社会资本化模式。在基础设施建设过程中，PPP 模式下如果想要主要依靠社会资本负责，就需要政府部门和社会资本共同努力，其中政府部门主要功能是针对基础设施建设进行相应监管，而社会资本利用基础设备的可用性，向使用者收取相应的使用费用来回收经济投资，以此获取自身的经济利润，加上PPP 模式环境下，社会资本的建设融资项目的所有权属于社会资本所有，在追溯方面，并不具备相关的特性。因此，社会资本在基础设施建设中，如果增加私有化模式，经济风险和建设风险会比较大。

3.特殊经营许可模式。在基础设施建设过程中，项目的投资人和相关的社会资本部分参与或者全部投资，同时需要通过一定授权的合作模式，促使公共部门和政府组织共同承担项目的风险，并以此增加项目的收益。在建设时，政府部门和社会资本需要按照经济收益的实际情况，通过公共部门可能产生的经营特殊性申请特殊经营许可证明，在经济收益方面的实际情况，社会资本可以向政府部门申请一定的特殊经营的相关费用，需要相关的公共部门与社会资本协调好两者之间的关系和平衡。因此在基础设施建设中，想要在PPP模式下有效的进行资金融资，就需要调整好政府的管理水平，以此保障特殊经营许可模式的顺利开展。

二、融资存在的问题

（一）监管力度应加强

由于PPP 模式在基础设备建设中，大多数属于合同制度，在理论上，自身需要具备一系列比较完整的监管条例或者法律条文作为实施的理论依据，可以有效的保障政府部门和社会资本双方，在合作或者项目谈判时的流程标准而且相对比较规范。然而，在实际操作中，我国相关的PPP 模式下资金融资，或者公共项目管理模式相关的条例和法规有待进一步完善，同时，双方在项目合作和开展时，其中经营细节还未敲定，导致监管力度不强，无法营造良好的法制建设环境。

（二）融资风险大

政府部门和社会资本在进行基础设施建设过程中，如果引进PPP 模式进行资金的融资，那么政府部门和社会资本一定程度上会变成一种合同模式的制约关系，但是合同模式是否真正起到一定的法律作用，其中主要的核心关键点是双方是否认可合同内容的可行性，以及是否按照合同内容进行工程的实施。

（三）社会资本的参与意愿低

想要更好的地开展基础设施的建设，就需要社会资本可以有效的进入整体建设项目的资金融资进程中。正常来说，从政府的要求方面看，其通常设定准入模式，导致了社会资本主体参与度都不高。

（四）公共服务体系有待完善

在政府部门实行PPP 模式融资后，社会资本为了保证自身的经济效益和总体利润水平，在实际工程建设过程中，就需要时刻关注成本的控制和利润，最终可能造成实际的使用价格区间可能超出了用户可接受的价格范围，建设工程在建设过程中还是后期的运营都可能存在着一定的困难。

三、融资解决策略

（一）建立完善的法律制度

在PPP 模式下，开展基础建设的融资项目，不仅需要国内的社会资本参与，甚至还会出现与国外的企业共同合作，而政府与其进行项目商谈时，不仅需要考虑自身的法律条例和相关的标准法规，同时还需要参考国际条例和惯例，建立完善的法规非常重要，以此适应基础设施建设中，PPP 模式下的融资发展趋势。

（二）科学的项目可行性研究

由于我国基础设施建设程度还不完善，加之在PPP 模式下，整体的建设项目资金投入范围和数目较大，整个过程中的持续时间较长，因此一旦基础设施建设过程中，确定了投资决定，就很难再改变，即使进行项目改变，投资者或者社会资本在建设中也会承担巨大的经济损失和建造损失。所以，基础设施建设中，施工方、投资方以及政府部门针对建设项目的决策和实施时，必须坚持对其施工可行性进行相关研究，以此对模拟投资项目进行全面、科学以及合理的理论探索，最大限度的降低项目的盲目性和失误机率。

（三）建立合理的价格趋势

在基础设施建设过程中，设施的使用价格区间是民众、社会以及投资者最为关心的方面，而价格区间浮动的方向如何进行合理定位，采取何种方式进行价格区间的确定，每个部门都拥有自己的理解和想法，其中主要的核心问题是基础公共设施建设后期，投入运营后价格区间是否可以根据社会以及用户的实际需求和环境进行比较公平、公正的定位，以此即保证投资人、运营商可以得到合理的经济回报，并可以最大程度的为民众提供满意的公共服务项目。

（四）转变政府管理职能

对于基础设施工程建设来说，传统意义上的政府部门承担着许多角色，具有经济投资、基础项目的整体施工以及后期运营等许多功能。因此，政府部门在管理模式和管理职能进行合理的转变，对项目的结构建设需要将部分权力和职能进行下放，在实际项目建设过程中，不能把施工建设最终责任完全压在政府部门，应该积极的发挥主体指挥作用，在项目设计规划、政策确认以及施工监督等环节上，应该时刻进行宏观调控，进一步作出建设改革。对于施工项目的整体建设中，需要针对项目进行整体结构和布局进行合理规划，其中政府部门是主导者，在项目建设中是主要的制定部门。

PPP 作为目前最为合规的政府和社会资本合作模式，在基础设施建设实施中，政府应积极考虑引进PPP 模式，以此缓解政府财政的压力和困难，更好的推动基础设施建设进程。

四、结语

在国家当前的基础设施建设过程中，引进PPP 模式主要目的之一就是融资，它对整体经济建设的融资来说是一种相对新型的概念。PPP 模式除了可以有效的解决基础设施建设过程中的资金短缺问题以外，还可以实现政府部门和社会资本在设施建设中的共赢，然而现阶段我国对于PPP 模式融资的总体理解还处于摸索中前行阶段，因此需要政府的推动、社会资本的努力及金融机构的支持，以满足目前财政金融体系下，国家经济社会发展的需求。