政策性金融机构改革发展研究

马小华 中国人民银行兰州中心支行

自1994年，经国务院批准，国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行相继成立以来，我国政策性金融机构为我国的经济发展，特别是推动基础设施、基础产业建设和解除社会瓶颈制约，稳定和发展农村经济，建立开放型国家经济做出了巨大的贡献。但面对急剧变化的内外部经济环境，相关问题逐渐凸显，制约着政策性金融机构的持续良性高质量发展。

一、我国政策性金融机构发展的现状和必要性

1.政策性金融机构仍发挥着重要作用。中国目前的政策性银行主要包括中国进出口银行、中国农业发展银行和国家开发银行。《国务院关于同意中国进出口银行改革实施总体方案的批复》明确，进出口银行改革要坚持以政策性业务为主体，合理界定业务范围。《国务院关于同意中国农业发展银行改革实施总体方案的批复》明确，中国农业发展银行改革要通过对政策性业务和自营性业务实施分账管理、分类核算，把中国农业发展银行建设成为具可持续发展能力的农业政策性银行。2015年3月国家开发银行股份有限公司于被国务院明确定位为开发性金融机构，从政策银行序列中剥离，但目前，银保监会在统计口径中仍将国家开发银行与政策性银行并列统计，所以我们提到三大政策性银行时，其中仍包括国开行。

2.政策性金融机构是应对市场失灵的有效手段。在市场经济体系中，金融资源的配置具有明显的市场失灵问题。通过发展政策性金融，有效克服因市场经济原则致使金融资源流向具有较高发展水平的产业领域[1]。适当集中有限的信贷资金重点支持社会发展的农业发展、脱贫攻坚、“走出去”产业、重大基础设施建设、区域开发建设等，以弥补应对市场失灵，进而更好的发展短板领域和弱势项目。

3.政策性金融机构是国民经济发展的现实需要。作为一个发展中大国，我国在全球供应链中大多产业仍处于中低端，基础设施开发仍有诸多“空白”领域，仍需要国家引导、集中资金支持部分战略领域。一方面，重大基础设施和基础产业的发展急需大量资金；另一方面，由于我国资本市场发达程度还不够，目前仍需要更多的信贷资金支持产业发展；同时，国家的“走出去”战略，也是我国积极参与国际产业分工、推进工业化过程的重要手段，也需要信贷资金的引导支持；再则，为稳定“三农”，保持国民经济协调发展，国家需要从信贷政策上支持。以上等等，均需要政策性信贷资金的有效投入和支持，也体现出国民经济发展对政策性金融机构的现实需求。

4.政策性金融机构是全面深化改革的重要职能安排。党的十八届三中全会、国务院办公厅2014 年印发的推进金融服务小微、“三农”发展的若干政策文件，先后提出加快推行政策性金融机构改革，建立住宅政策性金融机制，发挥好政策性金融机构在我国城镇化发展中的作用，强化农业发展银行政策性职能定位等内容，反映出当前发展政策性金融也是国家深化改革的重要职能安排，虽然政策性金融机构在业务转型、机构改革及经营规范等方面仍存在很多问题，但其在我国金融体系中的重要性不言而喻[2]。

二、我国政策性金融机构发展面临的困难和问题

1.政策性金融机构立法滞后。目前我国有关金融机构法律主要有《中国人民银行法》《中华人民共和国银行业监督管理法》《商业银行法》《贷款通则》等。政策性银行从成立之初就参照商业银行按照上述法律法规进行管理，并无独立的立法规范。作为政策性金融机构，既具有一般意义上的银行属性，同时也具有特殊性，现行金融法律法规中都没有准确界定政策性金融机构的定位及性质[3]，使其长期处于功能定位模糊、监管弱化、业务范围不清晰的局面，甚至由此引发一系列问题，如监管套利、过度商业化、内部治理机制混乱等问题。

2.缺乏专门的监管制度。现行的金融机构监管法律体系并不完善，无法反映政策性金融机构在某些方面的特殊要求。如前所述，我国在《中国人民银行法》《银行业监督管理法》等法律中，未区分政策性银行监管与一般银行监管，未像国际上有些银行一样设立专门的监管机关，也未建立健全政策性金融监管制度，明确监管部门监管责任。使得政策性金融机构在经营范围、运行规则、违法违规处罚等方面缺乏针对性的约束和指引，不利于监管部门对政策性金融机构实施有效监管，同时影响其机构职能的充分发挥。

3.调整职能和服务范围滞后。我国政策性金融机构发展已有20余年，在此期间我国综合国力和经济金融水平有了质的提高，产业结构优化升级，政府战略部署、扶持和关注的重点领域均发生转移。同时，金融行业在市场建设、产品和服务创新、机构规模与组织架构、制度安排和运营效率、投融资 能力方面都有巨大改变。随着我国市场化程度的提高，外资金融机构的投融资活动明显活跃，政府在经济金融宏观调控方面的认知越来越丰富，监管与调控手段理应进行相应调整。但现实中，在内外部环境均已发生深刻变化的大背景下，政策性金融机构的职能定位、经营范围和运营方式的调整和改革均滞后于市场发展。

4.政策性金融机构“政策性”不足。目前我国政策性金融机构主要是中国农业发展银行和中国进出口银行，而国家开发银行虽能称之为政策性银行，但目前改制后的定位是开发性金融机构，总体来讲存在“政策性”不足的问题。一方面，中国进出口银行、国家开发银行分支机构较少，基本仅在省一级才设有分支机构，一定程度上制约了其“政策性”；另一方面，我国政策性银行机构细分化发展不足，目前我国还缺乏专门的政策性住宅银行、政策性小微企业发展银行等。

三、对我国政策性金融机构改革发展的建议

1.构建相应的法律体系和监管制度以明确法律保障并完善监管框架。充分吸收国际先进经验，针对我国政策性金融机构在金融体系中的功能定位、机构资金来源、国家信用背书、监管弱化等一系列问题，完善细化相关制度，进一步发挥政策性投融资优势。同时，建议加快政策性银行立法，针对以上三个银行的不同职能、经营业务分类、资本约束、风险控制等内容，进行立法，明确各类政策性银行的法律地位，规范其经营行为，解决政策性金融机构无法可依的局面，促进机构完善公司治理、合规经营、自我约束、长效发展。

2.建立政府强有力的支持机制并进行适度干预。政策性金融机构根据国家政策需要开展业务经营，背靠国家信用及支持，不强调盈利性，亏损也由国家对其进行补贴，明显区别于商业性金融机构，在金融市场具有不可比拟的竞争优势，甚至可以说具有垄断性。作为实现国家意图的有效“工具”，政策性银行受传统金融市场的影响较小，更多是受政府支持力度和政策导向的影响。政府强有力的支持及其背后隐性的财政担保有效降低了政策性金融机构的筹资成本，中央银行也可直接对政策性银行提供流动性支持。虽说国家有必要根据政策需求对政策性金融机构进行干预，但这种干预应体现对设计政策和实现政策目标的监督，而不是参与到具体项目和贷款业务的选择上。

3.支持有条件的政策性金融机构适时进行市场化转型。建议加快对政策性金融机构转化为商业金融机构的研究，对现有的政策性金融机构区别对待，分类管理。条件成熟的，在特定的限制下，可允许在某些领域进行商业化试点，严格按照商业金融的运行模式管理，加强制度建设，鼓励制度创新，实现政策业务和商业业务的制度性分离，防范借助政府支持从事不公平竞争。条件不成熟的，可以继续按照政策性模式运营，但应将政策性业务不断推向专业化，提高规范程度和政策透明度。