新时期国土空间规划发展刍议

赵韵芳 亳州市谯城区国土资源局规划设计室

近几年，中国的社会经济、市场结构得到了很大发展，中国空间的格局也发生了一些变化。在这一背景下，为了实现国土资源和社会经济均衡发展，国土空间规划必须积极创新，面向未来，适应时代的发展，充分发挥调控、引导的作用，以有利于促进中国社会健康、和谐的发展。

一、国土空间规划的定义与内涵

总体上讲，国土空间规划是政府对国家和地区经济发展的战略性、长期性调整措施，规划周期一般为20 年左右。对社会发展的不确定性影响因素进行国土空间规划，可以逐步改善空间约束，实现社会稳定，保证经济持续稳定发展。全国国土空间规划通过主体功能规划与周边区域规划的协调，实现各项管理规划的综合协调，全面提升国土空间规划水平，增强自身的约束力。各有关部门要按照中国经济社会全面发展的要求，充分利用、保护和控制空间资源，实现国家空间资源的全面战略部署，全面提升国土空间布局管理水平，实现区域综合协调发展，具有十分重要的作用和意义。

二、国土空间规划的发展历程

（一）国外空间规划发展历程

在国外，空间规划与发展起步较早，最早实施国家空间规划的国家是德国，自20世纪初起，德国就开始逐步形成国家空间规划的联邦、州、区和地方层面，四个不同层次的空间规划具有不同的空间管理规则，其最终目标是实现城市建设的可持续发展，但从根本上讲，德国的国家空间规划，具有管理原则，且没有具体的规划管理约束。从最早的亚洲国家时期起，日本就开始进行国家空间规划，为实现本国经济的快速复苏，并开始逐步建立土地开发规划制度，许多土地综合整治后的发展规划，已逐步形成完善的国家空间规划与管理模式，对日本经济的快速复苏与经济发展，具有十分重要的作用和意义。

（二）国内空间规划发展历程

最初，中国国土空间规划是基于国土规划的。尤其在改革开放之前，中国没有国土空间规划理念。其目的只是在发展重工业的基础上，逐步建立起战略防御经济布局。我国自改革开放以来，迅速认识到国土规划的重要性，从西欧、日本等国家引进了相应的理论框架，并于20 世纪80 年代开始实施国土规划一体化管理。首先选择北京和天津作为国内国土空间规划的试点城市，然后逐步制定国土空间规划纲要，国土空间规划在全国许多地区逐步展开。二十一世纪以后，中国开始了国家空间规划的全面实施和绩效考核，国家空间规划中的四个开发区也逐渐形成，逐步实现了引进国外先进经验和合理指导，逐步总结出适合中国的空间规划管理方法。

三、新时期国土空间规划发展中存在的问题

（一）国土空间规划管理滞后

首先，对土地统筹等问题考虑不足，土地供需矛盾突出，难以有效利用土地资源；其次，规划理念和内容不够先进；以往，土地规划的理念更多是以经济发展为中心，而缺乏对社会民生问题的关注。计划色彩很强，总的计划与实际不符，要及时调整。第三，进一步加强规划调控作用。当地政府大肆扩张城市建设的规模。同时，林业、国土资源、环保等部门空间管理协调职能未得到充分发挥，调控功能不强。

（二）国土规划职能分工不明确

随着我国国土空间规划的发展，规划设计因部门不同而存在一定的差异，导致各部门之间相互制约。早期国土规划重点是对自然资源进行合理的开发和划分。但这一空间划分方式会在一定程度上影响国土空间的整体性和全面性，造成各种功能划分的模糊。

（三）上下级土地空间规划存在重复

随着土地规划水平的提高，必然会在实际计划中重复修建，这将产生一系列不利的影响。上计划约束下一步，功能价值无法有效地发挥。从国家经济发展角度来看，社会开发规划与土地空间计划在上下层管理中都有各自的优点，但由于缺少约束，土地规划的管理不能得到有效地保障。缺乏城镇规划管理的工作，也与缺乏规划民心有关。

四、新时期国土空间规划的发展措施

（一）构建国土空间规划完整的体系

为了从根本上完善国土空间规划体系，需要从上到下加强规划的衔接，完善纵向沟通，从顶层做起，做到有规可循，分工明确。

1.纵向衔接

国家和省级部门在规划时，应从战略和宏观两个方面高度重视，把国家的重大问题和总体目标反映出来，确保工作顺利进行。市与县（市）政府主要负责上下级的协调与沟通，不仅要按照国家和省规划方案，而且要结合城乡实际，确保规划的实施。

2.横向协调

方案的横向协调，就是要符合法律法规的规定，结构清晰，有一定的层次，保证各级分工合理，标准统一。对于主体功能区规划，应坚持战略指导思想，将其作为一种横向上的顶层规划机制。

（二）促进国土空间规划内容的融合

要对国土空间规划的内容进行有效的整合，就必须对各种空间规划进行理性的分析，充分理解和把握。找到每个方案的标准和共同点，对规则进行适当调整，有效整合内容。以浙江省衢州市开化县为试点，通过“多规划合一”的方式，实现了环保规划、国民经济规划、城乡规划和社会发展规划的有机结合。在主功能规划的基础上，将规划作为一个整体对其他空间进行管理，结合生态原则、区域功能定位、创新系统的主要功能、资源整合理念为指导，对全国120 多个企业、1000 多人的生态移民进行规划，完成了大量的绿色项目引进，实现了由传统园区向生态园区的转变。

五、结束语

国土空间规划若不科学规范，必将严重制约了国土资源的开发利用。在新的历史条件下，为保证国土资源管理工作的顺利开展，必须构建完善的土地与空间规划体系，有效整合土地与空间规划的内容，改革和创新管理体制，协调土地与空间规划，充分利用国土资源，促进社会经济的发展。