精准扶贫中政府角色转变问题研究

郭子隽

[摘 要]精准扶贫是我国政府为实现减贫治理和全面建成小康社会而提出的针对不同贫困地区和不同致贫原因进行精准施策的扶贫新模式。政府兼任多重角色的主导模式须向引导协调者转变，向协同参与式转变，从加强顶层设计、严格考核机制、优化政策执行和引导多元主体参与等方向转变政府角色，积极引导和协调其他社会力量参与扶贫，转变政府角色和实践多元精准扶贫。

[关键词]精准扶贫;政府;多元参与

社会主义的本质是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。 ①我国农村的扶贫开发工作先后经历了政府救济、改革带动、规模开发、重点攻坚等四个阶段，脱贫攻坚取得显著成就。2013年11月，习近平在湘西实地考察时首次提出“精准扶贫”的概念，为实现2020年彻底消除贫困、全面建成小康社会的目标提出了新方向和新战略。据国家统计局全国农村贫困监测调查，2013—2019年贫困人口减少9348万人，贫困发生率由2012年末的10.2%下降到2019年末的0.6%。 ②2020年11月23日，全国832个贫困县全部摘帽。 ③

2018年末至2019年初，作者参加了山西、内蒙古、黑龙江三省区国家贫困县退出第三方专项评估检查项目，在调研过程中发现目前精准扶贫进程中存在一个普遍性的问题，即基层政府作为精准扶贫的主导力量，参与从识别、帮扶、管理到考核的扶贫开发全过程，承担决策制定者、执行者、监督者的多重角色。虽然具有一定的见效快成效大的资源整合优势，促进了基础设施和医疗教育等民生事业的进步，但是也表现出效益短期化、多元参与弱、包揽性过强等不足，已不能适应最新的发展要求。因此，政府应转变角色，促进精准扶贫向协同式、多元式、参与式的方向发展，才能更好地整合市场、社会资源，激发贫困户自身的能力，开创具有可持续性和内生动力的扶贫新模式。

一、政府角色转变困境

精准扶贫本质上是一个关于贫困的公共治理性问题，在一定程度上也是准公共物品的供给问题，这决定了政府在扶贫过程中承担角色的特殊性。那种包揽“决策制定者”“执行者”“监督者”等多重身份的全能型角色不合理，相应地会造成资源投入不足、专业管理不到位、社会力量参与不足、扶贫资源供给内卷化、帮扶目标和措施偏离，等等。

1. 资源投入不足且渠道单一

以内蒙古自治区宁城县为例，恶劣的自然环境和滞后的社会发展情况使其贫困程度较深，待解决的事情较多，需要大量的资金来开展工作。虽然该县近几年整合大量涉农涉牧资金投入到精准扶贫的各领域中，但扶贫资金依然存在财政直接投入较多、政府性债务负担较重的问题。一方面，财政收支矛盾突出，2019年宁城县财政收入5.06亿元，财政支出41.43亿元 ④，对上级财政补助依赖程度较高，尤其是要实施“十个全覆盖”和各项基础设施建设，资金调度紧张，缺口较大，难以實现各类扶贫项目的有效运转;另一方面，在具体分配扶贫资源时，依然表现出严重的不足和利用率低下。纵观该县当前的扶贫工作，其所用资金主要来自财政资金，社会捐助和金融机构的贷款比重较小。作者在调研中发现，贫困户对各类金融机构及社会组织的服务有很大需求，但由于贫困村和贫困人口的弱势地位和还款能力的不确定性，商业金融性机构不愿意承担信贷风险，很难多渠道筹集扶贫资金。

2. 专业管理能力欠缺

其一，精准脱贫缺乏专业的动态管理机制，尤其是贫困户退出机制，如果仅仅依据最早登记的收入情况将贫困户脱贫，不进行一段时间的追踪观察，可能造成返贫现象的发生。其二，我国目前已进入信息化社会，大数据在公共管理和服务中发挥着重要的作用，但贫困地区往往由于技术条件落后、基层工作人员少、村委会成员文化水平不高等，难以完成许多数据统计、录入、管理等工作，扶贫工作中管理的信息化水平较低。其三，多数贫困地区都开展了干部驻村工作，但长期脱离农村、缺乏农村工作经验的驻村人员很难为贫困家庭的生产生活提供专业性建议和指导，加之有其本职工作，在缺乏激励和保障机制的情况下很难全身心投入到专业的扶贫工作中来。

3. 扶贫领域的工作作风问题

“权力运作的‘固有特性，是秘而不宣，而非透明公开” ⑤。这种封闭性以及权力和信息传递的差序格局导致了信息不对称，一定程度上导致了扶贫资源的分配不均衡和利用率低等问题。其一，扶贫资金的分配管理涉及众多部门，且实施项目复杂监管难度大，政府既是执行者又是监督者，主导了扶贫资源分配、项目实施和考核监督的众多环节。其二，在扶贫工作中，乡村精英尤其是基层干部，对于信息和话语权的掌握优于普通群众，部分地区存在优亲厚友、扶贫资源的投放偏离目标群体的情况。其三，在产业扶贫项目的开展中，倾向于使用扶贫资源来打造示范工程，或选择基础较好、能较快看到成绩的村子推广产业项目，导致真正的贫困户被“边缘化”，继而出现“富人愈富，穷人愈穷”的利益固化和更远意义的贫困代际传递。

4. 脱贫对象依赖性强和社会力量参与度低

首先，脱贫对象应该是脱贫过程的重要参与者和执行者，但长期以来，由于我国政府在扶贫工作中长期担任主导力量，负责资源配置、项目实施等各个环节，这种重“输血”轻“造血”的“保姆式”扶贫方式产生了一批主动参与意识差、脱贫态度消极的贫困户，内生动力严重不足，农户更多扮演的是被动执行的角色，这不仅容易导致扶贫项目缺乏可持续性、造成资源浪费，更容易使贫困户对政府产生“等、靠、要”的依赖性。其次，虽然近年来市场和社会组织参与扶贫开发工作的数量和质量都有明显提高，但从整体上看，其参与扶贫开发的工作依旧十分有限，发挥的作用也较小。由于缺少合理的参与机制和健全的制度保障，在政府主导者角色的影响下，社会组织很难有独立申请和自主参与扶贫项目的机会，再加上其力量薄弱，整合动员能力较差，在统筹利用资源、参与项目实施的过程中处于劣势地位，这些都严重制约了社会力量提升精准扶贫的能力。

5. 扶贫对象识别瞄准偏差

贫困户识别是精准扶贫的基础工作，直接影响扶贫工作的精度，其目的是把有限的扶贫资源真正投入到需要帮扶的个体中去，但在实践中仍然存在瞄准偏差的问题。一方面，精准扶贫中贫困户的识别主要以收入作为判断依据，但难以对真实收入进行精确测量，因此也很难客观准确地反映贫困程度，加之精准识别的成本高、程序复杂，需要大量的人力物力财力，地方政府很难完整准确地按一套识别程序办事，因此会省略一些环节，或完全交由驻村干部评断，导致贫困户识别的精准度下降;另一方面，群众参与程度不高直接影响了识别的精准度。贫困户识别程序要求贫困户主动申报之后由村党支部委员会和村民自治委员会直接识别。但在评估调研中发现许多群众不了解甚至根本不知道这项工作，一部分是认为和自己无关的普通农户，不积极参与村里的评选工作，另一部分是真正需要帮扶但由于缺少宣传或讲解不到位而不知道如何申请的老年人，参与度都很低。

6. 帮扶措施“一刀切”及扶贫成效短期化

精准帮扶的关键是要满足贫困户的真实需求，提供长效增收的项目或措施，但目前的帮扶措施中存在“一刀切”“短期化”现象。其一，贫困群体参与和表达不足，政府很少考虑农户的实际需求和接受能力，很少顾及市场行情，将操作方便且看得见规模成效的扶贫措施“一刀切”地应用于所有贫困户中，导致扶贫资源供给脱离贫困户的实际需求，项目的实施效果也大打折扣。其二，精准扶贫工作在执行过程中出现了追求短期效益、急于完成任务和形式主义作风等问题。基层政府在扶贫治理中往往是强约束与弱激励共存，地方政府作为理性经济人会对硬指标（即GDP）发展采取积极的行动，而对农户的实际需求和脱贫的长远效益的关注动力不足，造成扶贫绩效边际效益递减，离精准帮扶的目标差距过大，而真正的贫困户却被“边缘化”。

二、 政府角色的转型方向和优化路径

政府要做好“引导者”“协调者”“构建者”和“造血者”，通过政策优惠激励市场企业参与贫困地区的资源开发和产业培育、搭建平台号召社会组织进行志愿服务和结对帮扶，提高贫困户的内生动力，保障贫困户的主体地位，充分调动其积极性和创造性，推动构建“四位一体”的扶贫大格局，对于持续推动脱贫摘帽地区发展，实现乡村全面振兴具有重要意义。

1. 向政策设计者和引导协调者转变

政府在精准扶贫过程中应做好顶层制度的设计者和监督者，着重在政策制定、引导和监管等工作上下功夫，既能提高扶贫的精准度和专业度，又符合建设服务型政府、促进国家治理能力现代化的要求。

（1）以协调规划为着力点，及时反馈和完善扶贫政策

政府须对自身角色进行精准定位，成为各方关系的协调者。一方面，扶贫工作是一项复杂的系统工程，涉及农业、财政、人社、教育、卫生等多个部门，建立协同工作平台和长期的制度化工作机制，规范各主体行为，促进各部门政策规划的有效对接和信息传递，降低内部消耗，提高政策执行效率。另一方面，加强资金规划与协调，在脱贫攻坚过程中，各个乡镇都想争取扶贫项目，获得扶贫红利，但如果缺少后续发展的详细规划和对资金使用进度的及时跟踪反馈，就会出现后续资金难以配套，搁置甚至浪费大量前期资源。因此，要协调好扶贫各领域、各地区各类资金的使用，使地区之间的进展适度协调，同时使项目之间有效连接，减少同质性较强、效果不大的项目，节约宝贵资金资源。通过协同平台、信息共享和资金追踪，及时获得扶贫实践中的具体情况反馈，有效地进行政策的调整，弥补政府以往在政策、规划、资金、项目间协调角色的缺失。

（2）以瞄准识别为基础，健全动态管理机制

“大数据视域下的精准扶贫则通过现代化信息处理手段改变以往的静态管理模式，实现扶贫管理由静态处理到动态预测的跨越” ⑥。一方面，创新管理方法，增强互联网思维，以贫困村、贫困户的动态化信息为基础构建精准扶贫信息管理系统，合理运用大数据、云计算等信息手段，从精准识别、精准管理和精准帮扶等三方面进行信息管理的共享。尤其是在识别阶段，一要制定合理的贫困测量体系，并通过委托或外包的形式适度引入较专业的第三方组织来协助实施;二要完善参与机制，要让贫困户、其他村民及村两委和驻村工作队人员都能参与到贫困户的认定和审核中来，充分发挥民主评议的作用;三要加强审核和监督，实地调查走访，核实贫困户申请者的各项家庭情况，公开落实各项信息，接受村民和社会的监督，有效防止公共权力失范。另一方面，发挥“互联网+”在脱贫致富中的重大作用，实现对社会多元力量的整合和引导，该系统不仅可以从贫困户、村民和第三方获得广泛民意，提高精准扶贫的真实性、科学性和稳定性，还能够实现各部门扶贫信息的有效整合和数据资源的互联互通，实现民政、教育、医疗等部门的智慧服务，减少信息壁垒，提高行政效率和决策的科学性。

（3）以多维度考核指标为前提，构建多主体监督机制

首先，设置多维度考核指标，从识别的公平性、帮扶的效率性及合作的参与性等三方面构建考核体系，更注重贫困户的脱贫认可度和满意度调查。在公平方面，要在规范的识别程序下更关注贫困人口的识别精准度，找准致贫原因，将有限的扶贫资源更精准地用在贫困人口身上;在效率方面，要考核和保障扶贫资源的有效利用，主要围绕基础设施的建设、帮扶措施的效果、资金使用的情况和贫困户收入增长率等四个方面;在参与性方面，精準扶贫的最终目的是提高贫困人口的内生动力和可持续发展能力，驻村工作队、帮扶责任人及社会多主体与贫困户的合作是必不可少的。其次，建立多主体的监督考核机制。社会各类组织、广大人民群众和众多新闻媒体的关注和监督可以有效弥补单方面行政监督的不足和缺陷，有助于建立常态化、多方位的监督机制。最后，尤其要重视实施第三方评估考核的方式，政府接受第三方评估，对政府脱贫成效进行独立、公正、客观、科学的评估。

2. 向多元扶贫格局的构建者转变

多元协同扶贫在本质上是一种社会行动，由“政府唱独角戏”变为“社会大合唱”，在工作方法上从原有的“专家官员为主角发号施令”转变成“多元合作伙伴关系” ⑦。随着扶贫事业的不断推进，公共事务治理的复杂性、政府职能的局限性和社会力量的优越性在精准扶贫的治理过程中愈加明显，从现实层面提出了对政府角色转变、重新定位的新要求。因此，多元主体协同治贫已成为新趋势和必然选择。

（1）以创建多元扶贫参与环境为保障，构建大扶贫格局

一方面，社会组织遵循个性化、差异化的原则，能够提供更有针对性、更多元化的服务;另一方面，市场机制在创造收益、吸纳就业等方面有极大的优势，可以充分调动贫困人口的积极性，产生强大的内生动力。因此，应尽快营造多元参与的环境，搭建社会力量参与扶贫的信息共享交流平台，落实各项优惠支持政策和表彰激励办法，营造良好的社会氛围和参与机制，促进更多社会主体积极有效地参与到脱贫攻坚中来，解决政府的角色困境。具体来看，要引导和协调社会组织、市场企业、公民群体等主体以资金支持、产业培育、志愿服务等形式投入到精准扶贫工作之中，如政府与社会资本合作（PPP）、政府向社会组织购买服务以及资产收益扶贫、电商扶贫、“龙头企业+贫困户”等产业化经营模式。另外，应大力发展和普及现代信息技术和设施，加强对村民的培训教育，利用互联网等信息技术有效整合扶贫活动和途径。

（2）以培育贫困人口脱贫主动性为核心，提高内生动力

其一，“教育是帮助人们摆脱贫困的最重要途径。” ⑧首先要重视发展基础教育和职业教育，“扶贫先扶智”，保障全县学生义务教育全覆盖，积极完善义务教育资助和各项优惠减免政策，做到贫困户子女决不能因贫失学，要保障其接受良好的教育，防止“贫困代际传递”。其二，加强农村有效劳动力的各类就业能力培训，提高贫困户的个人素质，如对妇女进行纺织、裁缝等手工技术的培训，对有养殖牲畜的农户进行牲畜培育和常见病的防治等指导，培养一批有知识、掌握职业技能、具备长效增收能力的新一代农民，宣传鼓励其接受在职教育，提高他们的知识储备和专业技能。其三，通过宣传贫困户身边劳动致富的典型案例，激发脱贫自主性，使贫困户“见贤思齐”，从被动的“要我脱贫”转向主动的“我要脱贫”，建立“帮贫不帮懒”的激励机制，在发放扶贫资金和项目时，可以根据贫困户的勤劳程度、发展意愿和脱贫效果来分级发放，营造“脱贫致富靠劳动”的思想氛围。最后，在扶贫过程中赋予基层广泛的自主性和能动性，让贫困户更多地参与到贫困户识别、项目制定、实施和监督等环节中来。以村民为主体，通过实地调查、民主评议、村内公示等环节，加强信息公开，接受全体村民监督，实行民主决议，广泛征求意见，这有助于保障农户在脱贫过程中的知情权、发言权和监督权，有助于促进农户自力更生能力的提高，更好地激发其内生动力和脱贫主动性。

注释：

①邓小平：《邓小平文选》第3卷，人民出版社，1993年版，第373页。

②国家统计局：《方晓丹：2019年全国农村贫困人口减少1109万人》，2020年1月23日，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/sjjd/202001/t20200123_1724700.html.

③《全国832个国家级贫困县全部脱贫摘帽》，2020年11月23日，http：//m.xinhuanet.com/2020-11/ 23/c_1126776790.htm.

④《宁城县2020年政府工作报告》，2020年4月29日，http：//www.ningchengxian.gov.cn/contents/ 183/2341.html.

⑤杨小军：《封闭的权力运行体制亟待改革》，《人民論坛》2012年第6期。

⑥莫光辉，张玉雪：《大数据背景下的精准扶贫模式创新路径——精准扶贫绩效提升机制系列研究之十》，《理论与改革》2017年第1期。

⑦刘永功：《参与式扶贫规划与项目管理》，中国农业大学出版社，2012年版，第2页。

⑧联合国教科文组织：《教学与学习—全民教育全球监测报告（2013-2014）》，教育科学出版社，2014年版，第144页。

作者单位：华东政法大学政治学与公共管理学院

（责任编辑 熊易芳）