“四位一体”构筑我国处方药网络销售安全网

余东雷，胡瑶琳

（1.武汉大学 政治与公共管理学院，湖北 武汉 430072；2.武汉大学 董辅礽经济社会发展研究院，湖北 武汉 430072）

在经历过试点探索、强化监管之后，以2019年修订的《药品管理法》为标志，同时在国家医保局关于促进“互联网＋医保”的相关政策激励下，我国的“互联网＋医药”可谓迈入加速发展期。从2000年禁止处方药与非处方药的网上销售①详见《处方药与非处方药流通管理暂行规定》。，到2005年允许获得审批的药品连锁零售企业线上销售非处方药②详见《互联网药品交易服务审批暂行规定》。，再到2017年明确禁止网售处方药③详见《网络药品经营监督管理办法（征求意见稿）》。，关于处方药是否能同非处方药一样实现网络销售，一直是利益相关方关切的话题。综合行业数据，我国处方药外流市场规模预计达千亿计，虽然目前医院在处方药销售渠道中占比依旧高居70%左右，[1]但随着“医药分开”的持续推进，更高比例的处方药外流预测有其合理性。相比线下销售，线上销售在处方药流通环节有其优势，但也存在突破既有监管环境的风险，因此有必要加强对网售处方药的研究。

一、放开处方药网络销售的主要原因

从文献研究来看，少有直接否定网售处方药的文献，研究者更加关注网售处方药监管政策的演变及其效果。从产业发展来看，从2005年颁发第一张《互联网药品交易服务资格证书》以来，虽然经历过不允许网上售药的“低谷期”④比如2004年7月实施的《互联网药品信息服务管理办法》仅允许互联网网站提供药品信息服务，但不得在网上进行药品交易。再比如2016年8月，停止第三方交易平台B2C药品零售试点相关政策。，但经过近十五年的发展，最近六年中国医药电商的销售规模年均增速达到35.4%。[2]从不同国家网上药店发展情况对比来看，有以日本为代表的对网售药品采取严格监管的国家，也有以美国为代表的将网上药店作为主要药品流通渠道的国家。综合来看，网上售药（包括处方药）并不是“错误”的商业模式，而是“互联网＋”背景下一种药品销售渠道的创新。

因此，对网络售药的研究首先要明确其本质是药品流通渠道的一种创新，并没有直接打破药品经营的监管原则。或者对监管部门来说，药品经营监管的本质并没有发生改变。[3]就处方药而言，相比线下销售，线上销售有以下独特的优势。

（一）实现资源配置和价格发现

互联网极大较低了信息获取的成本，同时较大幅度降低了信息不对称。“互联网＋医药”通过打破地域限制，实现对药品库存和流通信息的跟踪和更新，促进供给和需求的匹配，进而可以实现对药品的市场定价。网络售药可以实现资源配置和价格发现的优势并不仅适用于非处方药，对处方药所起到的作用甚至更为显著。非处方药作为需求方可以根据自身情况和药品说明自主选购的药物，和在商场供消费者自主选择的食物并没有太大的区别，其价格在线下已经实现较为充分的市场调节，线上销售非处方药只是在空间上扩大其价格调整的范围。但处方药作为药物管理法律的主要监管对象，其价格的形成并不是由需求方直接参与而确定。处方药需要以医生开具的处方为前提，医生是处方药实质的决策者，作为需求方的患者只是被动的接受者。[4]因为医生处方的存在，以及医生和患者对药品专业知识的不对称，导致处方药的价格存在较大的垄断空间。所以网络售药所带来的“信息流动”对处方药的定价影响在一定程度上会高于非处方药。“互联网＋医药”这一优势在我国药品监管法律的发展过程中也有所体现：在2000年初对于线上药品销售尚处在探索阶段时，2004年7月颁布的《互联网药品信息服务管理办法》虽然继续禁止线上销售药品，却允许在线上提供药品信息。

（二）推进互联网诊疗闭环的形成

2018年4月国务院办公厅发布《关于促进“互联网＋医疗健康”发展的意见》，提出要借助互联网技术实现线上诊疗，并允许在线开具部分常见病、慢性病处方。建立全面的“互联网＋医疗健康”体系意味着要打通“互联网＋医-药-支付”全环节，但目前政策落地集中体现在“互联网＋医疗”领域，相比之下，“互联网＋医药”等其他环节的执行力度依然有所欠缺。“互联网＋医药”环节最主要的难题就在于处方药线上销售，但如果忌惮于处方药线上销售的困难而直接割舍处方药网上销售，又必然会导致线上诊疗环节的脱节，进而阻碍“互联网＋医疗健康”目标的实现。理想的线上诊疗意味着从问诊、取药到支付环节的全线上实现，考虑到我国慢性病人群比例的逐年增加以及老龄化人口结构的凸显，全闭环的互联网诊疗对于居民的健康管理、诊疗用药的可获得性以及分级诊疗目标的实现具有重要作用。慢性病和老龄人群常见病种中，许多长期性用药多为处方药。从这一背景出发，推动网络销售处方药的实现对我国“互联网＋医疗健康”体系的形成也有重要作用。

（三）促进医药分开目标的实现

我国从2000年在《关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》中指出医药分开核算以来，[5]一直探索从不同的角度破除“以药养医”的局面，通过切断医院和医生对药品加成收入的依赖，促进医院和医生专注提高诊疗服务质量。我国医改中的医药分开并不等同于“物理上”的医药分离，也不等同于医药分业。[6]我国医药分开的目的在于防止医生滥用其与患者之间的“委托-代理”权利，杜绝药商与医疗机构之间的不当利益输送，赋予患者药品购买上更多的自主选择权利。医药分开中的“药”主要为处方药，虽然我国互联网医疗的普及率逐渐提高，但受就诊惯性以及部分医疗机构利益保护的影响，超70%的处方药销售规模依然留存在医院。通过构建安全的线上处方药销售渠道不仅为处方外流提供了一个具有市场竞争力的承接平台，还能更好促进医药分开目标的实现。

二、目前处方药网络销售的主要问题

目前对网售处方药的各种争议可以概括为“安全”，网络销售处方药的安全问题具体包括销售的安全、处方的安全、药品的安全和维权的安全这四个方面。

（一）销售的安全

处方药线上销售的安全问题主要表现为药品信息展示和营销活动中存在的问题。比如虚假信息、不符合药品管理规定的宣传用语、过度营销等。处方药的使用应遵循相关药品管理规定和用药规范，但对于以营利为目的的线上销售平台，它们有足够的动力去提高处方药的销售规模。比如，允许慢性病患者通过“长处方”持续购药便利了慢性病患者的线上购药，但许多线上销售平台却将此作为“批量促销”的契机，以提高慢性病患者对相关处方药的购买。不论线上线下，药品销售平台采用一定的营销手段无可指摘，但对于处方药的促销活动，必须严格以相关药品使用规范为前提。对于处方药品信息的展示更应该遵循互联网药品信息管理规定，不得夸大其词、虚假宣传乃至违规诱导，线上平台需要对处方药的性质和用药注意事项向消费者做充分提示和说明，不得将处方药和非处方药、保健品等信息做混淆处理。

（二）处方的安全

处方流转的安全是保障线上安全销售处方药的核心环节，目前线上购买处方药的负面案例也多与处方安全相关。现实中线上流转处方暴露的安全问题主要集中在处方真实性验证、处方跨平台验证和处方规范性审核。不少网络售药平台虽然对处方药设置了特别提示和审核环节，但实际对处方的审核流于形式，甚至出现了凭宠物照片就能购买处方药[7]、没有处方也能购买处方药的情形。对于一些具有较大毒副作用的处方药，同一个处方可以在多个线上购药平台反复使用，实际突破了对特殊药品的管理规定。因为这些线上处方流转安全的疏漏，近年发生了数起因线上购药导致用药致病致死的事件①比如2019年一名22岁女孩通过网络购买了18盒秋水仙碱片剂，因过量服用导致死亡；2020年2月武汉一名女子在网上购买磷酸羟氯喹，并且在24小时之内服用了18片导致精神出现异常。，诸如此类的安全事件也是社会和监管部门对放开线上销售处方药的主要顾虑。有不少研究指出目前线上处方流转中出现的安全问题与我国药师定位和职责相关[8]，虽然我国目前主要的医药电商都配备有在线的执业药师，但我国执业药师尚处在以安全用药为中心的临床药学发展阶段[9]，药师在线下所发挥的药学服务职能尚且有限，在以“促进交易”为核心的线上平台，药师对流转处方的监督制约更加受限。如何切实发挥药师在安全用药、合理用药、经济用药上的专业价值，不仅是网售处方药中所面临的问题，实则是我国整个医药体系一直需要改进的问题，只有从药师体制的全局着手去重塑药师的角色，才有可能让药师不再沦为“卖药人”。[10]

（三）药品的安全

药品安全指药品质量的安全保障，这是药品销售的基本要求。由于互联网销售具有范围广、隐蔽强和监管难的特点，这也为假药劣药流入市场提供了便利。以天猫医药、京东医药等为代表的B2C类平台以及以叮当快药等为代表的O2O类平台，这些平台并不参与药品品质的管理，主要扮演信息对接和药品配送的角色，所以加强药品源头监督和配送管控对于保障线上处方药销售流程非常重要。在充分利用各种科技手段的基础上，我国目前的药品监管基本覆盖了生产、流通、使用等全环节，[3]对于药品安全事故也能及时溯源和问责，但处方药因为其用药的特殊性，对于其安全问题的防范需要做好充分的预防措施。加之目前的线上处方药销售平台依然存在鱼龙混杂的局面，许多并不具备线上销售资质的主体也试图通过各式“营销创新”突破有关监管，这类主体是网络销售处方药监管中需要重点防范的对象。另外，处方药的配送对于处方药的安全使用也有重要影响。我国目前对药品配送的法律规定依然较为笼统，甚至还存在法律冲突的现象②比如现行有效的《药品流通监督管理办法》依然规定“不得采用邮售、互联网交易等方式直接向公众销售处方药”，这与最新的《药品管理法》存在法律冲突。。如果要真正实现处方药线上销售的安全保障闭环，需要进一步加强对处方药品配送的监督。

（四）维权的安全

网络销售处方药最常见的纠纷主要与宣传不当、用药安全和隐私泄露等相关。但出现相关纠纷时，消费者常面临维权困难的局面。导致这种维权困局的主要原因有三，首先，我国对处方药线上销售的法律规定存在过“阴晴不定”的发展阶段，不同位阶的法律冲突情形并不罕见，这导致对网售处方药的监管预测具有极大的不确定性，也导致相应纠纷出现时法律适用的问题。另一方面，我国目前关于网售处方药的相关法律规定主要关注线上销售和配送的资质问题，对销售和配送环节的监管规定也较为笼统，对于销售和配送环节中出现的侵权责任的界定也不明确；其次，网售处方药同其他线上产品一样都面临责任主体的界定问题，但处方药的使用相比其他产品具有更高的专业门槛。网售处方药的效果涉及医生、药师、药品生产方、销售方和配送方以及患者本人等多个主体，在可查的网售处方药维权案例中，有药品质量和配送问题，也有患者自身违背处方叮嘱、滥用药物行为。虽然我国通过《电子商务法》等相关法律规定明确了经营者的责任，但考虑到药品使用对身体健康带来的损害特征，如何明确网售处方药各主体各环节的用药责任、如何拓展并切实保障患者的救济渠道需要患者、网络销售平台、配送方和监管部门的共同努力；网售处方药维权困难的第三个原因在于多部门监管，对于线下药店来说，其监管部门主要是当地食药监部门，但网售处方药除了食药监部门的监管外，同时还受到工信和公安等部门的互联网经营监管。从专业监管的角度看，目前的治理体制有其合理性，但也有文献指出目前的监管局面也有“九龙治水”的难题，存在监管重叠或空白的情况。[11]

三、国外网售处方药的可借鉴经验

目前许多国家都在探索网售处方药及对其的监管，主要呈现三种监管态度：以日本为代表的国家依旧禁止网售处方药，以英国为代表的国家通过国家监管力量的干预有限开放网售处方药，以美国为代表的国家将网络销售作为处方药的重要流通渠道并形成了成熟的监管机制。[12]相比较而言，美国作为在1994年最早推出“线上药房”的国家，其在网售处方药监管上有许多值得我国借鉴的经验。

（一）强调执业药师价值

美国执行严格的医药分家机制，对于门诊患者的用药，都是由病人自行去药店购买。而在处方药购买上，不论线上线下，药师均承担了审核和评估的职责，既要审核处方的真实性又要评估处方用药的合理性。同时执业药师可以根据患者的付费能力，运用药物经济学的专业知识修改处方，为患者替换相应的仿制药。如上文所指出，我国目前虽然要求线上药店配有执业药师，但我国的执业药师对处方监督所能发挥到的作用非常有限，这既与我国药师培养机制有关，也与我国医疗医药整体法律规范和运营体制相关。通过观察美国的执业药师体系，可以看到强调药师的专业职能并不只是网售处方药的必要性条件，而是推进医药分开、防范以药养医的重要条件。或者说，并不是单单因为要促进处方药网上销售才呼吁重塑我国执业药师的价值，发展网售处方药是互联网时代下推进我国医药分开的有效手段，而充分发挥执业药师的专业职能是推进医药分开的必要举措。

（二）发挥行业协会作用

National Association of Boards of Pharmacy（NABP）是美国网上药房行业最重要的行业组织，其在网上售药中所发挥的自治和监督作用是美国药品线上销售监管机制的重要特征。NABP通过制定互联网药房执业认证计划——Verified Internet Pharmacy Practice Sites（VIPPS）来实现对线上药房的行业约束，虽然VIPPS认证是不具强制性的行业认证，但消费者往往倾向选择带有VIPPS认证的网上药店，通过网站上的VIPPS认证标识，消费者可以直接查询该网上药房的信息。对于需要申请VIPPS认证的网上药店，除了按规定缴纳申请费用，还需要根据NABP的申请要求提交各种药品使用和药房管理的资料。在获得VIPPS认证后，每三年NABP将对网上药店进行审查，如果未通过审查即撤销认证并公示提醒消费者勿在该网站购买处方药。VIPPS认证通过多年的积累，已经获得了较高的社会认可，比如谷歌搜索仅链接经VIPPS认证的网上药店的广告信息。NABP所推出的VIPPS认证充分调动了行业自治的积极性，加强了对网上售药的专业性监管，进而形成了良性的行业监督。我国目前的医药行业组织并不少，但并没有专注于互联网医疗医药监管的自治组织，也没有形成对网上售药行业性的自治机制，美国NABP通过VIPPS认证来加强网售处方药管理的思路值得我们借鉴。

（三）打通线上线下连接

之所以网售处方药可以在美国成为主流的售药渠道，与美国的医疗行业集中度相关。美国网上药店虽然很多，但主要集中在CVC、Walgreens等几家大型连锁药店。[13]这些连锁药店在线下也广布美国社区，消费者在这些药店的网站上下单后，既可以选择网站寄送，也可以自行前往附近的药店去取药，这样的模式实现了医药资源和信息的充分配置，促进了美国线上线下药房的连接。我国在2005年颁布的《互联网药品交易服务审批暂行规定》也要求向消费者提供药品交易服务应为依法设立的药品连锁零售企业，这一规定促使了我国许多线上售药平台加强与线下连锁药店的绑定。在我国互联网行业加速发展的背景下，目前我国网上售药已经形成了B2B／B2C／O2O等多种模式的售药格局，处方药的线上线下连接也在逐步打通。但相比美国线上药房与社区药房的良好互动，我国依然有所欠缺。这种欠缺与我国社区诊疗机构的布局相关，如何让我国网上售药的数据、技术和资源更好地对接到社区诊疗机构是一个值得继续努力的领域。

（四）跨部门共同监管

纵向来说，参与美国网上处方药监管的机构包括负责全国范围的FDA（Food and Drug Administration）、负责地方各州范围的SBP（State Board of Pharmacy）；横向来说，美国的司法、缉毒、海关和邮政等相关部门共同参与对网售处方药的全流程监管。在机构之间的配合上，相关部门能共同合作，也能由有关部门牵头协调。从机制运行来说，我国目前负责全国范围药品监管的为国家市场监督管理总局，负责地方药品监管的为所辖地的食药监管部门；在跨机构的配合上，也牵涉到多部门协同。概括而言，在监管体系上，中美之间基本一致，我国目前主要薄弱的地方在于跨部门的协同。这种差距与中美两国之间药品监管机制的发展不同相关，美国对药品监管包括网售药品监管的探索较早，建立了具有较大权力的FDA这一统一监管机构，并相应形成了权力约束体制。而中国直到2013年才成立负责药品安全监管的统一领导机构。[14]从美国的经验可以看出，我们目前的监管机制具有可行性，关键在于提高执行过程中跨部门协同监管的能力。

四、“四位一体”构筑我国处方药网络销售安全网

放开网络销售处方药对提高处方药用药的可及性和便利性具有重要意义，同时也是加快“互联网＋医疗”发展背景下必须考虑的重要环节。放开网络销售处方药的所有顾虑本质都是围绕处方药用药的安全，在分析我国近二十年探索网售处方药的经验的基础上，并在考察美国线上销售处方药的特征的基础上，针对我国网络销售处方药存在的销售安全、处方安全、药品安全、维权安全这四个方面的用药安全问题，本文尝试提出通过提高智能监管水平、优化处方流转管理、发挥行业协会作用和建立部门协同监管这四个方面的措施，以构建我国网络销售处方药“四位一体”的安全网。

（一）提高智能监管水平，保障购药安全

网络销售处方药是在互联网等信息技术迅速发展的背景下逐渐发展起来的，对网络销售处方药的监管应重视其“科技赋能”的特征。网络销售处方药以处方药的流转为中心，同时伴随着处方流转、数据流转、信息流转等。对于传统的线下购买处方药，我国已建立并完善了电子监管系统，这一监管系统主要通过对每一最小销售单位包装的药品赋予唯一的条形编码，进而实现对生产、流通和消费等全流程环节的跟踪和记录。[15]在网上销售处方药的环节中，对处方药流转的监督依然适用我国的药品电子监管系统，但因为网售处方药在配送上突破了区域的限制，其监管难度和安全风险也相应增加。另外，线上购买处方药的一个特点是只有在收到处方药后才能判断其质量，不同于线下零售药店的“现场验货”。概括而言，因为药品监管系统的覆盖，网售处方药的用药安全并不单单指伪劣药品的存在，而是因为网售处方药配送和接收环节跨区域和延时性的特点所增加的药品安全风险。

具体而言，这些用药风险主要表现为不具备资质的售药平台、未纳入监管系统的药品及药品配送信息、药品配送不符合规范、药品使用不符合规范等。但如上文所述，网售处方药除了药品本身的流转外，也伴随着大量的数据信息流转，这意味着可以通过对数据信息的探测、挖掘和分析，来实现对处方药品的流转监督。比如，通过对不具备资质的售药平台所展示的药品信息的识别，可以由大数据监测系统直接对该平台提出警告、对浏览者做出提醒并依照相关规定直接屏蔽该不具备资质的售药平台的信息展示，从而在供应端杜绝违法经营者的进入；对于未纳入监管系统的药品和药品配送信息可以加强与我国目前物流系统智能监测平台之间的协作，对在物流系统中识别出来的可疑药品进一步查验甚至拦截；对于药品配送不符合规范的问题可以通过进一步提高识别技术和降低识别成本，依靠对药品温度、形态、气味等的监测识别出配送环节中不符合规范的药品；对于药品使用不合乎规范的问题，主要在于加强对处方信息的监督，而这个监督过程的实现主要也是对处方信息的读取和识别。目前有文献指出可以通过利用区块链技术，建立互联网药品销售的联盟链平台[16]；也可以结合RFID识别技术、网络控制技术和智能交通技术等搭建药品智能物流监管系统[17]。这些技术方案的提出都旨在提高对药品流转的智能监测水平，理想的对网售处方药的线上监管是一个覆盖销售平台、医生药师、配送企业等多主体全流程的智能监测监管系统，充分发挥互联网信息技术在监管系统中的应用既是监管客体所在环境的必然选择，也是提高监管效率的必然选择。

（二）优化电子处方管理，加强处方安全

手写处方存在字迹识别、保存管理、缺少监督等问题，促进电子处方的发展不仅能防止字迹潦草、降低发药错误等，也能减少医院的处方管理成本，提高处方管理的效率。通过电子处方的上传，可以加强对医生违规开药的监督，也可以对医生用药选药做出提示。电子处方的这些优点是推行医院信息系统（HIS）效益的一个表现，但在“互联网＋医疗”背景下，电子处方不再局限于个别医院，而是作为整个互联网医疗系统必要的部分，推进电子处方的实现及其流转是一个必然趋势。

网售处方药也是推进电子处方发展的一个重要原因，而电子处方管理的优化也能反过来进一步保障网售处方药的安全。从推进网售处方药的角度来看，目前我国电子处方除了覆盖率有待提高的问题外，还缺乏统一有效的电子处方流转平台。通过建立统一的电子处方流转平台首先可以在处方开具环节进行规范化管理，其次可以在处方流转环节实现信息跟踪，再次可以在处分审核环节便利修改和反馈。同时，通过对处方的唯一编码管理，可以较大程度解决目前网售处方药中常见的处方真实性验证和跨平台重复使用的问题。

目前建立统一的处方流转平台的障碍主要存在以下几个方面：第一，对于医院来说，虽然在带量采购、集中采购等措施的影响下，医院药房的利润已被压缩，但在短期内，受限于利益保护，医院并没有动力主动去推进处方外流；第二，处方流转平台的建立是一个涉及多部门多区域的项目，不仅卫生行政部门，还有医保部门乃至财税部门都要参与其中，目前许多区域性的处方外流平台要求将处方流转控制在本地，但这一定程度上加剧了地方性保护，也一定程度上限制了线上售药价格发现和资源配置的作用；第三，线上处方药销售的医保支付环节尚未完全打通，这会造成同一个药品线上线下医保支付结果不同的局面，从而降低部分患者使用线上购药和电子处方的意愿；第四，相应的基础制度和配套制度并不完善，比如电子签名和身份认证的基础环境尚不成熟[18]，药师审方意识和素质有待提高，异地医保结算仍待完善等。但从长期看，加强对电子处方及其流转平台的优化管理是我国医疗行业发展的必然趋势，目前存在的相关障碍也会通过持续深入的医疗改革得到解决。

（三）发挥行业协会作用，提升用药安全

行业协会作为连接政府、商家、公众的主体，在社会共治体制中可以起到引导、沟通、协调和监督的重要作用[19]，医疗医药领域因其专业性和特殊性，设置行业协会具有重要意义。我国目前登记的医疗医药协会并不少，但因为历史原因，这些行业协会大多有一定的政府背景，根据各协会章程，医疗医药行业协会主要承担了促进交流合作、行业自律和服务会员等职能。[20]但从履职效果和社会期望来看，我国医疗医药行业协会依然有较大的进步空间。近几年以长生生物疫苗事件为典型的安全事件中，可以看到除了政府监管、媒体舆论、公众监督外，具有专业性和中立性的行业组织不仅能增强对违规违法现象的监督，还能借助专业知识采取更及时有效的预防和管理措施，但我国医疗医药行业协会在这方面的履职主动性和有效性上依然有较大的欠缺，尚未形成“政府-行业-媒体-公众”的良性互动闭环。

具体到互联网医药领域，目前行业协会少有参与其中，不论是在处方药销售的准入还是在处方和处方药流转的规范、药师执业和纠纷调解上，行业协会都没有贡献预期的专业和监督价值。参考其他国家的实践，比如美国的药房理事会（NABP）、英国的RPSGB和药学理事总会、德国的药剂师协会，[21]这些国家的行业协会在协助政府监管网售处方药的过程中，不同程度上承担了重要的专家角色，充分履行了行业自律职能。

我国需要重视并理顺行业协会的管理机制，充分释放行业协会的社会治理价值。在网售处方药的监管中，可以通过将部分专业性较强、可以通过行业自律完成监管的事项移交给相关行业协会承担。在借鉴国外经验并考虑我国情况的基础上，本文认为我国的行业协会在网售处方药的监管中至少可以承担以下工作：首先，行业准入标准和规范制定。目前医药电商在展业前需要向多部门申请相关资质，行业组织可以充分发挥其专业和协调功能，制定行业准入的标准和从业规范，以给审批部门、从业者提供更贴合实际需求的指导；第二，对准入主体的自律监督和定期审查。对于非资质类审核事项的后期监督和审查可以考虑先让行业组织来承担，这在很大程度上可以降低行政成本，提高监管的专业度，促进行业合规运营，提高行业自治能力；第三，充分披露和公示行业信息。对于药品信息，普通购买者往往面临信息不对称和专业知识不足的处境。行业组织可以向社会披露违规运营的平台信息，并提供用药提示和指导，这既可以提高从业者的规范意识，也能保障消费者的知情权；第四，对从业人员的登记管理和资质审核。行业组织可以协助建立互联网医药统一的从业人员登记平台，对不具备资质的从业人员可以及时提示，同时可以借助行业组织积累的培训经验，为从业人员提供从业培训；第五，制定处方和处方药流转的标准并提供建议。处方和处方药流转问题的解决需要全行业共同的努力，在相关监管机制成熟前，行业组织通过充分协调企业、政府部门、公众的意见，可以制定相关标准并提供意见咨询；第六，向公众、商家和政府提供专业建议。在政府和企业做出相关决策前，可以向行业组织咨询建议；在发生网售处方药相关纠纷时，行业组织也可以作为具备专业判断的第三方出具意见，保障相关方权益。

（四）建立部门协同监管，构筑安全基底

在对网售处方药的监管上，我国监管机制覆盖比较全面，主要问题在于跨部门之间的协同。线下购买处方药的维权事件中，消费者可以直接去药店或医疗机构反应情况，也可以求助当地食药监部门维权，但是在线上购买处方药的维权事件中，因为药品流通的跨区域特征，责任主体之间互相推诿的情况比较普遍。考虑到网络购药使用人群逐渐增加，有关部门可以将对网售处方药的监管作为部门协同项目，探索可常规化操作的协同流程。比如，针对网售处方药的投诉、举报或维权等事项可以建立统一的反馈平台，公众可以在有关部门的办事窗口或者医药网站界面链接到该反馈平台，以降低部门协调和公众维权的成本。

处方药的特殊性质决定了对其的监管应以政府部门为主导，在政府部门内部协同的基础上，需要充分联动行业组织和社会公众的力量以用较低的成本实现更好的效果。比如通过和行业协会的合作加强公众安全用药教育，普及用药知识；再比如开通群众举报热线和专栏，重视群众反馈的信息。避免“一管就死，一放就乱”的行政决策，在尊重市场规律的基础上，构筑牢靠的安全保障体系，维护群众的健康权利。

五、小结

网售处方药的本质是药品流通渠道的一种创新，并没有改变药品经营监管的本质。相比线下销售，网售处方药在实现资源配置和价格发现、推进互联网诊疗闭环的形成、促进医药分开目标的实现等方面具有优势。发展网售处方药的风险主要在于“安全”，具体可以表现为销售的安全、处方的安全、药品的安全、维权的安全这四个方面。其中销售的安全问题主要表现为药品信息展示和营销活动中存在的问题；处方的安全指处方流转的安全，该方面的安全问题集中体现在处方真实性验证、处方跨平台验证和处方规范性审核；药品的安全指药品质量的安全保障，需要在销售和配送环节加强规范；维权的安全主要指向网售处方药纠纷中所面临的维权困难问题，这种困难大部分根源于目前法律规定的不确定性。

在比较其他国家网售处方药监管的做法的基础上，本文选择了将网络销售作为处方药重要流通渠道的美国，并提炼出美国监管体制中强调执业药师价值、发挥行业协会作用、打通线上线下连接、跨部门共同监管这四个方面的特征。通过综合分析我国和他国的网售处方药经验，针对我国网售处方药存在的销售安全、处方安全、药品安全、维权安全这四个方面的用药安全问题，本文尝试提出通过提高智能监管水平、优化处方流转管理、发挥行业协会作用和建立部门协同监管这四个方面的措施，以构建我国网络销售处方药“四位一体”的安全网。

在“互联网＋医疗”发展的大背景下，考虑到我国慢性病患病情况和老龄人口增加的现状，发展网售处方药已是比较明朗的趋势。我们应该通过技术和管理的创新去保障网售处方药的安全，而不能再因为网售处方药存在的风险就否定其价值。