浅谈绍兴内河小型客船管理模式

沈亚军 章伯华 赵慧东

摘要：通过对绍兴市12 人以下小型客船运输背景调查，了解到目前小型客船的经营与安全管理现状，开展绍兴市小型客船运输分析研究，制定了符合绍兴实际的《绍兴小型客船管理规定》行政规范性文件，填补了目前针对小型客运船舶管理的条规空白，为下一步政府层面立法提供了蓝本。

关键词：小型客船;管理模式;研究

0  前 言

浙江是旅游大省，被誉为“诗画浙江”“山水浙江”，人杰地灵。绍兴是历史文化名城、“东方威尼斯”，水系发达，旅游资源丰富。随着水上旅游业的快速发展，旅游船舶迅速增加，在已开发水上运输的公园、湖泊、风景区、水库等封闭水域，乘船游玩已成为人们的最佳去处，特别是在双休日、五一、十一等重点时段，以小型客船运输为主的水上旅游运输呈现良好发展趋势，但由于经营运输存在点多、面广、分散等特点，安全主体责任不明晰等诸多因素制约，给运输安全管理带来困难，存在较大的安全隐患，急需法律、法规和规章来加以规范。浙江省航海学会参与项目竞标，组织课题小组对绍兴辖区小型客船进行了调查、分析、研究，制定了切合绍兴小型船舶管理实际的《绍兴市小型客运船舶管理规定》，填补了目前对小型客运船舶管理的法律空白，为政府立法提供了基础资料。

1  小型客运船舶与运行现状

1.1 水网与航道现状

绍兴境域内河道密布，湖泊众多，素以“水乡泽国”之称而享誉海内外。主要河流有曹娥江（境内长160.5 km）、浦阳江（境内长66.9 km）和浙东运河（境内长西段钱清至曹娥江78 km、东段曹娥江赵家坝至驿亭长坝闸15.70 km）。主要湖泊有30多个，其中水域面积在2 km2以上的湖泊有6个，尤以汤浦水库为最大，水域面积13.4 km2，是越城区、绍兴县和上虞市的生活饮用水源;又以鉴湖最为著名，水域面积294.8 km2，蓄水量875.90万 m2，为绍兴黄酒制作的唯一水源，是中国东南地区最古老的著名水利工程和旅游胜地，现已开发成国家AAAA级风景旅游区。良好的水域环境条件，给绍兴市水上旅游发展提供了良好的自然条件。

1.2 小型船舶现状

绍兴市辖范围内有12家企业从事经营性水路旅客运输，共有营运客船366艘、4 736客位，4 385.02 kW，其中载客12人以下的小型客船运输企业7家（其中2家企业普通客船和小型客船兼营，5家企业为小型客运企业）。小型客船（含摩托艇）共有312艘、1 193客位，分别占航区总营运客船艘数和总客位数的85.25%及25.19%。绍兴是浙江省为数不多的具有小型客运船舶数量较多的地级市。

1.3 小型客运船舶企业与经营现状

目前，绍兴辖区小型客运船舶经营单位有绍兴水城旅游股份有限公司、绍兴镜湖城市湿地公园有限公司等12家，经营水域分布在东湖、柯岩等11个景区。经营项目基本上与旅游配套，具有较高的关联性，绝大部分经营水域系封闭性水域，并由一家企业独立经营，唯有诸暨五泄景区由两家企业经营，因船舶种类有机动船舶和摩托艇，且无划定水域范围，所以存在较大的安全隐患，应引起高度重视。建议在水域条件许可的情况下，划定水域范围经营，或经论证实行定线制航行。另外，绍兴小型船舶企业有其特殊性，即企业涉足旅游并兼营水上旅客运输的小型船舶公司，它们对船舶和船员的专业性管理存在一定的缺陷，是值得我们引起高度重视的问题。

2小型客运船舶经营管理存在的问题

2.1  小型客运船舶船员结构及经营存在的问题

2.1.1船员文化程度低

内河船员（特别是像乌篷船船工）工作条件差，工资收入低，年轻人不愿意干，老年人不但缺乏相关技能与体能，而且法律上有年龄的限制。因此，招工渠道狭窄，被招聘员工基本来自绍兴当地渔民，普遍文化程度较低，绝大部分是小学文化，影响知识与技能的学习和提高。

2.1.2船员队伍年龄结构老化

比如：以东湖景区管理处所辖水域的企业为例，经营水域是东湖景区，系封闭性水域，船舶为乌篷船（非机动船）。企业原有职工人数58名，考虑用工风险，对年满65岁以上船工进行了清退，清退职工17名，现有船工41名，但公司60岁以下船工仅占48%，最年轻船工48岁。另一企业情况也差不多，船员年龄普遍在60岁以上，船员年龄结构老化严重。

2.1.3 乌篷船产业经营举步维艰

招工难，除了招聘对象特定、渠道狭窄外，工资待遇低，年轻人既不愿从事乌篷船客运工作，又缺乏操作技能。船工失缺，乌篷船产业因船工问题举步维艰，曾经引以为傲的绍兴城市金名片、非物质文化遗产——乌篷船将濒临灭绝。

2.2 小型客运船舶安全监管存在的问题

2.2.1船舶存在自身事故隐患

小型客运船舶从事水上旅客运输，为水上旅游解决了“最后一公里”的交通问题。但由于其船舶尺度过小，抗风浪能力和抗沉性均比较差，近些年来曾多次发生事故险情，安全保障性差，这给水上旅游业发展带来一定的负面影响。

2.2.2 市场准入缺乏法律依据

国家关于水路运输行业管理的法规主要是《中华人民共和国水路运输管理条例》、《水路运输管理条例实施细则》和交通运输部《国内水路运输经营资质管理规定》，而《中华人民共和国水路运输管理条例》已经废止并被《国内水路运输管理条例》替代。《国内水路运输管理条例》、《国内水路运输管理规定》并未对小型客船运输经营资质条件作出明确规定，交通运输部《国内水路运输经营资质管理规定》中对客船运输经营资质条件作出了要求，同時第37条明确规定：“载客12人以下的客船运输以及相邻乡镇、村之间为当地群众生产生活提供直接服务的乡镇船舶（含乡镇客渡船）运输经营资质不适用本规定，由省级人民政府交通运输主管部门制定具体管理办法”。

2.2.3 营运与安全监管依据缺失

近年来，随着《国内水路运输管理条例》《国内水路运输管理规定》等相关法律法规的相继修改，以及《浙江省水路运输管理条例》的正式废止，现有法律、法规、规章针对载客12人以下经营性小型客船的运输管理（包括准入、日常监管、法规制约），在新的《浙江省水路运输管理条例》出台前无依据可循，缺乏法律支撑，主管部门对此类船舶的管理存在“法律空白”。

3推进小型客运船舶管理与发展的现行举措

3.1 行业、企业管理措施

3.1.1 规范性管理逐渐完善

以乌篷船为景区特色资源的东湖景区早在上世纪80年代就开始了乌篷船观光游览，并在发展过程中逐步形成了景区“坐乌篷、品黄酒、看社戏”的活动品牌，深受中外游客的好评。2012年，东湖景区作为试点单位受邀参与了绍兴市《乌篷船旅游服务规范》的地方标准制订工作。景区一改原先乌篷船承包经营的模式实现自营，并在日常管理中从强化监督管理、重视游客反馈等方式入手，通过经营管理制度、日常船工考核细则、乌篷船旅游服务规范等系列制度的建立和执行，借助考核平台，使得船工服务的规范性及优质性有了明显地提升。东湖《乌篷船旅游服务规范》成为绍兴乌篷船旅游服务的“作业手册”，成为浙江省绍兴市地方标准（DB3306T 002-2018）。

3.1.2 船工招聘与考核不断规范

企业对船员（工）招聘、考核的规范化，提升了人员的技能和素质。很多企业对新招聘的船工在经过一个周期的试用后，要通过考试或考核的方式转才为正式职工。在企业日常管理中、重视游客的信息反馈，设立员工“委曲奖”，通过经营管理制度、日常船工考核细则、乌篷船旅游服务规范，对船工进行星级评定，工资、奖金、评定与考核挂钩，并通过努力提高船工工资，稳定船工队伍。

3.1.3企业安全管理队伍建设逐步加强

鼓励职工参加安全培训，取得相关救生、救护、安全管理证书（证件），比如东湖景区管理处有3名持有救生学会经考试合格取得证书的救生员;有20余名工作人员持有红十字会培训考试合格A1级证书人员;有3名经安全生产监督管理局培训取证的安全管理人员，基本能保障景区水上运输安全。

3.1.4  绍兴的城市金名片受到保护和传承

在乌篷船的保护、传承和发展上，东湖景区管理处不忘对乌篷船文化内涵的展示与挖掘，从传承发扬绍兴乌篷船的地域文化着手，与绍兴市非物质文化保护中心展开乌篷船合作保护项目，合作设立“乌蓬船制作技能展示基地”，景区管理处与非物质文化保护中心继续合作并联合市海事部门共同设立“乌篷船驾驶培训基地”“脚踏船实践基地”，通过规范乌篷船制作、船员培训等环节，提升形成乌篷船系列标准，以进一步保证《乌篷船旅游服务规范》的实施，为传承非物质文化遗产打下坚实的基础。

3.1.5 经营区域安全隐患排与查治理工作得到加强

东湖景区因水域受限，小型客船航线设在临涯壁一侧，水深超30 m，临涯侧的山上滚石、船舶翻沉时的人员施救，存在较大的安全风险。故景区在航线上铺设水下安全网，每年对景区临涯壁一侧进行风险隐患排查并有相关资金保障。

3.2 主管部门管理措施

3.2.1 制订乌篷船检验技术规范

绍兴市地方海事局早在2005年制订并发布了《绍兴游览乌篷船检验规定》。该规定较好地结合了乌篷船的特点和安全航行要求，具有较强的可操作性，研究成果填补了国内空白。2018年，研究制订我省地方性船检技术规范《游览乌篷船检验规定》，新规定将乌篷船检验纳入到国家船检法规体系，有效地解决了原规定法律效力不足的问题。

3.2.2 创新船员管理办法

绍兴市地方海事局早在2011年以绍市海事[2011]18号《关于加强木质游览乌篷船船员管理工作的意见》，对乌篷船船工进行规范管理。《意见》规定：担任乌篷船船员必须经考试合格取得《绍兴市木质游览乌篷船船员证》，方可在绍兴市内河指定航行区域内的木质游览乌篷船上任职。如需变动航行区域，应经辖区地方海事处审核同意并按照程序换发证书。

《意见》还规定了没有船员证的船员不得从事游览乌篷船驾驶工作。乌篷船船员证有效期为3年，有效期届满前后3个月内可申请换发新证。超过证书有效期3个月的乌篷船船员证自动失效。考证培训内容主要包括求救知识、救生知识、消防知识等。

4 立法的必要性与可行性分析

4.1立法的必要性

4.1.1上位法缺失，管理无法可依

《国内水路运输管理条例》《国内水路运输管理规定》等相关法律法规未对载客12人以下经营性小型客船的运输管理作出规定，而是在《条例》第四十五条规定进行了法律授权：载客12人以下的客运船舶以及乡、镇客运渡船运输的管理办法，由省、自治区、直辖市人民政府另行制定。《浙江省水路运输管理条例》曾经对小型船舶管理作出规定，但该条例已于2017年12月1日正式废止，在新的《浙江省水路运输管理条例》出台前无依据可循，缺乏法律支撑，主管部门对此类船舶的管理存在“法律空白”。从规范小型客运船舶管理角度，制定地方性规定具有必要性。

4.1.2  对小型客运船舶安全隐患治理的需要

在《浙江省经营性小型客船管理规定》尚未制订的过渡期，为维护绍市的水路客运市场秩序，维护航区安全畅通，保障广大旅客的生命财产安全，通过立法规范小型客船是必要的，也是可行的。

4.1.3 发展低碳、绿色旅游的需要

特别是绍興旅游资源丰富，地方特色文化明显，小型客运船舶的重头在乌篷船，而乌篷船是绍兴城市的一道靓丽的风景线，作为政府组成部门的交通同样负有保护、传承职责，从传承、保护非物质文化遗产的角度，制定相关法律法规规定也是必要的。

4.2 立法的可行性

4.2.1 突破“瓶颈”为立法提供可能

绍兴是地级市，按照《中华人民共和国立法法》相关规定，绍兴既不是沿海开放城市，也不是副省级城市，立法层级存在问题。但随着 “放、管、服”工作的推进，立法层级或将扩大到地级市或专署，绍兴小型客运船舶立法成为可能。

4.2.2  现行管理措施为立法提供了扎实的基础

当前，企业现行的一些好的管理经验和行业主管部门行之有效的管理规定和监管措施，已为《绍兴市小型客运船舶管理规定》所采纳，使我们的立法更具地方特色。比如在船员考试申请条件和海机务配备上更贴近绍兴地方特点，为企业减负做了有益的尝试。

5  措施和建议

5.1增加船工工资福利待遇

课题组在调研中发现，企业存在乌篷船船（工）员招聘难、员工年龄结构老化、工资待遇低等问题，建议政府从保护绍兴城市的金名片、非物质文化遗产—乌篷船角度，地方财政给予适当的政策倾斜，提高景区乌篷船船工的工资福利待遇，从而形成船工“招得到、留得住”的良性循环机制，传承好绍兴的城市金名片、非物质文化遗产的乌篷船产业链，解决好目前船工队伍结构不合理状况。

5.2 设立非遗物质文化传承人制度

通过加强对船工队伍的建设，招收年轻船工为日趋老化的船工队伍注入“新鲜血液”，设立非遗物质文化传承人制度，同时逐步实现船工形象的“变身”，使船工不仅是简单意义上会驾船的师傅，还是乌篷船这种地域文化、非物质遗产的传承者与展示者。

5.3落实主体责任，强化规范管理

建议属地管理部门在当前管理依据缺失的情况下，加强调研工作。建议从船舶和船员管理、经营资质、营运管理、监督检查以及法律责任这几个方面着手，制订出台《绍兴市小型客运船舶管理规定》，由此来监督、规范企业做好相关安全工作。

5.4 完善现行相关规章，整合良好法制资源

《乌篷船旅游服务规范》不仅在乌篷船使用，还应推广到其他客运船舶，使我们的服务有标准、有水准。在不违反《绍兴市小型客运船舶管理规定》中“1.2适用范围 本规定适用于绍兴内河特定水域内人工划行的木质游览乌篷船，并规定：（1）船长不超过7 m，也不得小于5 m;（2）乘客不得超过5人”规定的前提下，研究针对企业提出的增加乘客定额的需求。以现有尺度范围内，通过船舶舱容、船舶稳心是否满足，修改现行检验规定，并按规定程序报备相关单位，以满足二胎家庭出行的需要。

5.5 確定重点水域、落实相关措施

课题组分析，绍兴是继杭州之后小型船舶总数量达第二位的辖区，绍兴的重点又是诸暨，特别是五泄景区。建议通过经营水域划定，减少船舶航线交叉，特别是摩托艇与普通客船之间尤其应引起重视，并建议设立定线制或单循环模式。

6 结 论

综上所述，通过省内外、典型航区、水域的调研，并参照省外立法比对，课题组对绍兴市目前小型客运船舶数量、运行水域、经营与安全管理现状等已基本明晰。制定《绍兴小型客运船舶管理规定》，确定小型客船运输实现集约化、公司化经营、属地交通管理部门监管方式，规范小型客船无序停靠，规定小型客船节能环保和服务规范标准，落实小型客船安全主体责任和有关部门的监管责任，填补了绍兴市对载客12人及以下的小型客船监管没有相应法律法规规定的空白之目的。通过制定相关规定，从营运管理和安全监管着手，充分利用好丰富的水上旅游资源，保护、传承好乌篷船这一绍兴独特的金名片，利用已有良好的法制基础，能够达到对小型客运船舶运输管理有序和安全发展的效果。

作者简介：

沈亚军，高级工程师，浙江省航海学会理事长，长期从事水上交通安全管理工作， （E-mail）13616819568@163.com ，13616819568

章伯华，高级工程师，原浙江省杭州市港航行政执法队内河大队，长期从事水上交通安全管理工作，（E-mail）zbhmsa2008@163.com，13306536197

赵慧东，女，浙江省绍兴市交通综合执法队，多年从事船员、船舶管理工作，（E-mail）707275714@qq.com， 13385857799