贯彻习近平生态文明思想与法治思想的立法实践
——《长江保护法》解读

廖 志 丹，付 琳，吴 齐

(长江水利委员会 政策法规局，湖北 武汉 430010)

《长江保护法》是我国首部流域法，它的颁布施行，是我国流域水法规建设中一件具有里程碑意义的大事。2016年以来，习近平总书记先后三次考察长江，对长江保护作出一系列部署，专门指出长江保护法治进程滞后，要抓紧制定一部长江保护法，让长江生态环境保护有法可依。2016年党中央印发了《长江经济带发展规划纲要》也明确提出要制定长江保护法。5年来，在党中央坚强领导下，长江沿江省市推进生态环境整治，促进经济社会发展全面绿色转型，长江经济带生态环境保护发生了转折性变化，经济社会发展取得历史性成就。特别是2020年以来，长江沿江省市有力应对突如其来的新冠肺炎疫情，统筹做好疫情防控和经济社会发展工作，有效克服重大洪涝灾害影响和外部环境变化冲击，为我国在全球主要经济体中率先恢复经济正增长作出了突出贡献，成绩来之不易。站在历史交汇点，放眼百年目标，为巩固5年来长江大保护所取得的成绩，深入贯彻习近平生态文明思想、习近平法治思想，全面落实习近平总书记关于长江保护的指示精神和党中央战略部署的重要举措，有效把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，着力解决长江流域目前存在的整体性、系统性生态保护不足，生态系统退化趋势加剧，水污染物排放量大，环境风险隐患较多，产业结构布局不合理，绿色发展相对不足等多重问题，需要国家及时出台长江保护法，为进一步加强长江流域生态环境保护和修复，促进资源合理高效利用，保障生态安全，实现人与自然和谐共生和中华民族永续发展提供法治保障。《长江保护法》的制定颁布是贯彻习近平生态文明思想与法治思想的重大立法实践[1-4]。

1 立法特点

《长江保护法》把习近平生态文明思想和法治思想作为立法遵循，吸收了国内外流域管理立法的有益经验，把习近平总书记关于长江保护的重要指示要求和党中央重大决策部署转化为国家意志和全社会的行为准则，从整体上反思人和自然、流域与区域、开发和保护之间的关系，探索调整长江流域可持续和高质量发展的新理念、新要求、新制度和新措施，体现了鲜明的立法特点。

1.1 在立法理念上明确了战略性和方向性

长江保护法准确把握生态环境保护和经济发展的辩证统一关系，一方面明确了生态优先、绿色发展战略定位，把保护和修复长江流域生态环境放在压倒性位置，建立健全一系列硬约束机制，促进长江流域经济社会发展全面绿色转型，实现长江流域高质量发展。另一方面明确了共抓大保护、不搞大开发的基本条件，在坚持更高的保护标准、更严格的保护措施，强化资源保护、污染防治和生态修复等方面明确了立法方向。

1.2 在立法要求上体现了原则性和规范性

《长江保护法》充分体现了统筹协调、科学规划、创新驱动、系统治理的基本原则和保障流域水安全，实现人与自然和谐共生，实现中华民族永续发展的目标导向，统筹协调好水的多种功能，多水共治、水陆共治的规范性。

1.3 在立法制度上体现了全面性和有效性

《长江保护法》内容涉及体制机制、规划与管控、资源保护、水污染防治、生态环境修复、绿色发展等诸多方面，体现了空间领域和要素覆盖的全面性。特别是把在长江流域重点生态功能区内布局对生态系统有严重影响的产业、重污染企业以及把相关污染项目向长江中上游转移作为治理管控重点，针对违法侵占河湖水域、占用长江流域河湖岸线、在禁止航行区域航行、实施水域养殖和固体废弃物倾倒以及危化品运输、采砂及使用含磷洗涤剂等方面设置了更严格的法律禁止性规定，有效保障了长江保护和发展各项制度措施的实施。

1.4 在立法措施上体现了约束性和震慑性

《长江保护法》针对违法开展生产捕捞和收购、加工、销售渔获物，生态用水调度未纳入日常运行调度规程，水域养殖与外来种质资源防控，违法利用、占用河湖岸线，违法采砂，非法侵占河湖水域，超过排放标准或者总量控制指标，排放含磷水污染物等重点问题，设立了严格的法律责任，具有制度的刚性约束性。与之前施行的法律制度比较，《长江保护法》实施了更严格的损害赔偿追究制度，新增众多刑事责任规制，大幅提高罚款额度，增加处罚方式，让破坏生态环境行为付出相应代价，有利于补齐现有法律责任的短板和不足，解决了实践中普遍反映的违法成本低与获利高、法律责任偏轻的问题，切实增强了法律条款的震慑性。

2 水法律制度调整

目前我国涉水的有关法律法规已经为数不少，《长江保护法》与《水法》《防洪法》《水污染防治法》《水土保持法》等相关法律相比，既有不同的侧重领域，又存在较密切的衔接关系。《长江保护法》是我国首部有关流域保护的专门法律，现行《水法》确立了流域管理基本制度，国务院和有关地方依据《水法》的规定在流域立法方面制定了一些行政法规和地方性法规，这两大法律体系之间实际上是相互补充、相互支撑，共同构成长江生态保护的完整的法律体系。《长江保护法》的施行不影响相关法律在长江流域的适用，但本着一般法服从特别法，后法优先前法的要求，需要我们做好相关法律的修订，解决好法律制度之间的衔接问题。

2.1 管理体制方面

《水法》第十二条第一款明确“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。”《长江保护法》第四条明确“国家建立长江流域协调机制，统一指导、统筹协调长江保护工作，审议长江保护重大政策、重大规划，协调跨地区跨部门重大事项，督促检查长江保护重要工作的落实情况。”前者是根据水资源的流域性确定的体制设计，是将流域作为法定的事权层级，其事权实则源于相关部门授权，缺乏充分的立法授权，权威性较弱。长江流域协调机制是基于国家行政层面统一指导、统筹协调长江保护工作的一种协调机制，负责“三重大一重要”工作的落实，具有很高的权威性。

2.2 规划方面

《水法》第十四条明确“国家制定全国水资源战略规划。开发、利用、节约、保护水资源和防治水害，应当按照流域、区域统一制定规划。规划分为流域规划和区域规划。流域规划包括流域综合规划和流域专业规划；区域规划包括区域综合规划和区域专业规划。前款所称综合规划，是指根据经济社会发展需要和水资源开发利用现状编制的开发、利用、节约、保护水资源和防治水害的总体部署。前款所称专业规划，是指防洪、治涝、灌溉、航运、供水、水力发电、竹木流放、渔业、水资源保护、水土保持、防沙治沙、节约用水等规划。”《水法》第十五条明确“流域范围内的区域规划应当服从流域规划，专业规划应当服从综合规划。”《长江保护法》按照国家规划体系的要求，明确国家建立以国家发展规划为统领、空间规划为基础、专项和区域规划为支撑的新规划体系，对长江大保护提供的引领、指导和约束作用更强。

2.3 标准体系建设方面

《水污染防治法》第十一条明确“国务院环境保护主管部门制定国家水环境质量标准。”第十二条明确“国务院环境保护主管部门会同国务院水行政主管部门和有关省、自治区、直辖市人民政府，可以根据国家确定的重要江河、湖泊流域水体的使用功能以及有关地区的经济、技术条件，确定该重要江河、湖泊流域的省界水体适用的水环境质量标准，报国务院批准后施行。”显然，《水污染防治法》只对水环境质量标准作出相关规定，未从总体上确立长江保护涉及的资源、生态、环境等标准体系建设。目前长江保护标准体系存在如下主要问题：① 国家标准缺乏、行业标准偏少，特别是涉及水生生物与生物多样性监测评价的行业标准极少，要积极开展标准编制立项研究；② 现有行业、地方标准有一定的局限性，行业或地方特色较浓，全面性、系统性不强，有些不符合长江保护需求，需要调整或增加相应的指标；③ 行业之间的标准缺乏统一性，针对同一指标，不同行业出于不同目标会有不同的侧重点，在长江保护标准制定中如何克服各种不同标准的差异性问题，统筹协调制定解决问题的法律制度，困难是很大的。《长江保护法》第七条明确“国务院生态环境、自然资源、水行政、农业农村和标准化等有关主管部门按照职责分工，建立健全长江流域水环境质量和污染物排放、生态环境修复、水资源节约集约利用、生态流量、生物多样性保护、水产养殖、防灾减灾等标准体系。”与《水污染防治法》比较，《长江保护法》属于扩展范围的规定，使得长江保护的标准体系更具统一性、科学性和完整性。

2.4 水资源管理方面

《水法》第四十七条明确“国家对用水实行总量控制和定额管理相结合的制度。”《长江保护法》第二十一条明确“国务院水行政主管部门统筹长江流域水资源合理配置、统一调度和高效利用，组织实施取用水总量控制和消耗强度控制管理制度。”《长江保护法》调整的内容更加符合最严格的水资源管理要求。

2.5 生态水量保障方面

《水法》第二十三条规定“开发、利用水资源，应当首先满足城乡居民生活用水，并兼顾农业、工业、生态环境用水以及航运等需要。在干旱和半干旱地区开发、利用水资源，应当充分考虑生态环境用水需要。”第三十条规定“县级以上人民政府水行政主管部门、流域管理机构以及其他有关部门在制定水资源开发、利用规划和调度水资源时，应当注意维持江河的合理流量和湖泊、水库以及地下水的合理水位，维护水体的自然净化能力。”总体上现有法律有关生态流量管理的制度相对原则、分散，缺少专门性的法规，未在制度层面形成完善的法规政策体系，对于保证河湖生态流量落实不到位的行为，存在缺乏及时有效、具有可操作性的应急保障和责任追究制度等问题。《长江保护法》第七条规定“国务院生态环境、自然资源、水行政、农业农村和标准化等有关主管部门按照职责分工，建立健全长江流域水环境质量和污染物排放、生态环境修复、水资源节约集约利用、生态流量、生物多样性保护、水产养殖、防灾减灾等标准体系。”第三十一条第一款规定“国家加强长江流域生态用水保障。国务院水行政主管部门会同国务院有关部门提出长江干流、重要支流和重要湖泊控制断面的生态流量管控指标。其他河湖生态流量管控指标由长江流域县级以上地方人民政府水行政主管部门会同本级人民政府有关部门确定。”第二款规定“国务院水行政主管部门有关流域管理机构应当将生态水量纳入年度水量调度计划，保证河湖基本生态用水需求，保障枯水期和鱼类产卵期生态流量、重要湖泊的水量和水位，保障长江河口咸淡水平衡。”第三款规定“长江干流、重要支流和重要湖泊上游的水利水电、航运枢纽等工程应当将生态用水调度纳入日常运行调度规程，建立常规生态调度机制，保证河湖生态流量;其下泄流量不符合生态流量泄放要求的，由县级以上人民政府水行政主管部门提出整改措施并监督实施。”第八十四条则规定“水利水电、航运枢纽等工程未将生态用水调度纳入日常运行调度规程的，由有关主管部门按照职责分工，责令停止违法行为，给予警告，并处一万元以上十万元以下罚款；情节严重的，并处十万元以上五十万元以下罚款。”而现有法律在生态水量保障的法律责任方面缺乏明确规定。加强生态流量管控是加强水资源开发利用管控、推进河湖生态保护修复的基本要求，与现有的法律规定比较，《长江保护法》在生态水量保障方面做出的制度规定弥补了相关法律制度缺失，同时更具有可操作性。

2.6 河湖岸线保护方面

《防洪法》关于岸线管理的第二十二条第一款明确“河道、湖泊管理范围内的土地和岸线的利用，应当符合行洪、输水的要求。”《长江保护法》第二十五条明确“国务院水行政主管部门加强长江流域河道、湖泊保护工作。长江流域县级以上地方人民政府负责划定河道、湖泊管理范围，并向社会公告，实行严格的河湖保护，禁止非法侵占河湖水域。”第二十六条第一款明确“国家对长江流域河湖岸线实施特殊管制。国家长江流域协调机制统筹协调国务院有关部门和长江流域省级人民政府划定河湖岸线保护范围，制定河湖岸线保护规划，严格控制岸线开发建设，促进岸线合理高效利用。”第二十六条第二和第三款分别明确“禁止在长江干支流岸线一公里范围内新建、扩建化工园区和化工项目。禁止在长江干流岸线三公里范围内和重要支流岸线一公里范围内新建、改建、扩建尾矿库。”第五十五条明确国家长江流域协调机制统筹协调国务院有关部门和长江流域省级人民政府制定长江流域河湖岸线修复规范，确定岸线修复指标。”第六十条明确“国务院水行政主管部门组织编制长江口生态修复方案和其他保护措施方案。”第八十七条明确“非法侵占长江流域河湖水域，或者违法利用、占用河湖岸线的单位最高可处五百万元罚款，直接负责的主管和责任人员五万以上十万以下罚款，并可要求恢复原状；情节严重的可关闭。同时，对非法侵占河湖水域或违法利用、占用长江流域河湖岸线的，违反者除没收违法所得，并处五万以上五十万以下罚款。”在河湖水域岸线管控方面，《长江保护法》相较于《防洪法》管控力度明显较大。

2.7 防洪减灾体系建设方面

《水法》《防洪法》《防汛条例》等法律法规为长江流域防洪减灾建设管理提供了法律依据。但上述法律法规均未明确防洪减灾体系的建设，对水工程联合防洪调度没有相应规定。《长江保护法》明确了这方面的内容。

2.7.1明确了防洪减灾体系建设任务

《长江保护法》第三十二条对防洪减灾体系建设主体和建设内容作出明确规定“国务院有关部门和长江流域地方各级人民政府应当采取措施，加快病险水库除险加固，推进堤防和蓄滞洪区建设，提升洪涝灾害防御工程标准，加强水工程联合调度，开展河道泥沙观测和河势调查，建立与经济社会发展相适应的防洪减灾工程和非工程体系，提高防御水旱灾害的整体能力。”目前，我国的《水法》及《防洪法》等法律法规均未明确防洪减灾体系的建设，《长江保护法》将防洪减灾工程和非工程体系建设制度整体纳入，是法律上的突破。

2.7.2强调了要进行水工程联合调度

长江流域从2012年开始编制以三峡水库为核心的水工程联合调度计划(方案)，调度目标从防洪逐步扩展至水量、水生态、航运等多目标调度，水工程联合调度实践取得了显著的防洪、供水、发电、生态、航运等综合效益。《长江保护法》将联合调度多年经验总结后上升为法律，第三十二条对水工程联合调度作出明确规定，在法律制度上是首创，为水工程联合调度管理提供了法理依据。

2.7.3规定了要加强防洪减灾监测预报预警

《防洪法》第三十一条规定“按照防洪规划和防御洪水方案建立并完善防洪体系和水文、气象、通信、预警以及洪涝灾害监测系统，提高防御洪水能力;组织防洪区内的单位和居民积极参加防洪工作，因地制宜地采取防洪避洪措施。”《长江保护法》第十一条明确“国家加强长江流域洪涝干旱、森林草原火灾、地质灾害、地震等灾害的监测预报预警、防御、应急处置与恢复重建体系建设，提高防灾、减灾、抗灾、救灾能力。”《长江保护法》较《防洪法》等规定，在内容上更全面、更完善。

2.8 采砂管理方面

《长江河道采砂管理条例》第十八条规定“违反本条例规定，未办理河道采砂许可证，擅自在长江采砂的，由县级以上地方人民政府水行政主管部门或者长江水利委员会依据职权，责令停止违法行为，没收违法所得和非法采砂机具，并处10万元以上30万元以下的罚款；情节严重的，扣押或者没收非法采砂船舶，并对没收的非法采砂船舶予以拍卖，拍卖款项全部上缴财政。”《长江保护法》第九十一条规定：“违反本法规定，在长江流域未依法取得许可从事采砂活动，或者在禁止采砂区和禁止采砂期从事采砂活动的，由国务院水行政主管部门有关流域管理机构或者县级以上地方人民政府水行政主管部门责令停止违法行为，没收违法所得以及用于违法活动的船舶、设备、工具，并处货值金额二倍以上二十倍以下罚款；货值金额不足十万元的，并处二十万元以上二百万元以下罚款；已经取得河道采砂许可证的，吊销河道采砂许可证。”与《长江河道采砂管理条例》比较，《长江保护法》关于违法采砂的规定更具刚性，减少了扣押等行政强制措施环节，直接采用没收违法所得；对违法采砂工具也由单一的船舶，扩展为船舶、设备和工具，同时也大幅提升了罚款额度，增强了法律震慑作用，解决了实践中普遍反映的非法采砂成本低、利润高、法律责任偏轻的问题。

3 法治保障

《长江保护法》从构建和谐共生的人水关系，维护长江流域乃至国家生态安全出发，积极回应社会关切，不断实现人民对美好生活的向往。针对长江流域目前存在的整体性、系统性生态保护不足，生态系统退化趋势加剧，水污染物排放量大，环境风险隐患较多，产业结构布局不合理，绿色发展相对不足等多重问题，从加强系统治理、强化治理体系和治理能力现代化、推进绿色发展等方面，提出了一系列的对策制度，必将为长江的保护治理和绿色发展提供强大的法治保障。

3.1 为促进长江流域的系统保护与治理提供有力支持

《长江保护法》强化山、水、林、田、湖、草等各种生态要素的系统治理，有针对性地解决流域保护涉及的规划与控制、资源保护、水污染防治、水生态修复等长江保护中需要解决的特殊问题。

3.1.1规划与管控方面

发挥长江发展规划的统领、空间规划的基础和流域综合规划、水资源规划、生态环境保护规划等专项及区域规划的支撑作用，为长江保护提供基础。加强对河湖岸线的特殊管制，有助于维护岸线生态系统免受人类活动的破坏，为长江流域的漫长岸线保留生态缓冲地带。对水资源开发利用实行严格管控，严格限制在长江流域新建大中型水电工程，对长江流域已建小水电工程，不符合生态保护要求的，要分类整改或者采取措施逐步退出，真正实现流域经济高质量发展。对采砂规划和许可实施严格管理，为长江防洪安全和生态环境保护提供支持。

3.1.2资源保护方面

制定年度水量分配方案和调度计划，明确相关河段和控制断面流量水量、水位要求；加强对生态流量管控；对跨长江流域调水，实施科学论证并加强管理；加强饮用水水源和地下水资源保护。通过设立国家公园、自然保护区、自然公园等，在重要生态区、生态状况脆弱区划定公益林，加强对珍稀物种的保护等措施，强化水资源的利用和水生态系统的保护。

3.1.3水污染防治方面

制定长江流域水环境质量标准；加强排污口分类管理；加强长江流域农业面源污染防治；加强对固体废物非法转移和倾倒的联防联控；对沿江垃圾填埋场、加油站、矿山、化工园区和化工项目等地下水重点污染源及周边地下水环境安全隐患开展调查评估；建立长江流域危险货物运输船舶污染责任保险与财务担保相结合机制；禁止在长江流域水上运输剧毒危险化学品和国家规定禁止通过内河运输的其他危险化学品；制定总磷污染控制方案等：上述措施对加强流域水污染治理具有重要促进作用。

3.1.4生态环境修复方面

通过制定渔业捕捞、修复河湖水系连通、河湖岸线、重点库区消落区保护、流域森林草原和湿地、野生动植物和水生生物及其栖息地、水土流失防御区和重点治理区等制度规定，为促进长江流域的系统保护与治理提供了有力支持。

3.2 为推进国家治理体系、治理能力现代化提供重要支撑

《长江保护法》增强长江保护与治理各项举措的关联性和耦合性：其注重整体推进、区域和行业协同，发挥政府基本责任主体，激发社会公众参与，发挥政府向人大的报告机制作用；规定了联合执法等机制，特别规定了区域之间协同立法的内容，为长江流域有关地方之间在开展区域协同、协助，特别是联合立法方面提供了明确的法律依据。通过强化协同施策，为推进国家治理体系、治理能力现代化提供了重要支撑。

3.3 为推动长江经济带高质量发展提供全面保障

长江经济带覆盖沿江11省市，横跨我国东中西三大板块，人口规模和经济总量占据全国“半壁江山”，生态地位突出，发展潜力巨大，应该在践行新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展中发挥重要作用。《长江保护法》按照习近平总书记对长江经济带发展做出的“谱写生态优先绿色发展新篇章，打造区域协调发展新样板，构筑高水平对外开放新高地，塑造创新驱动发展新优势，绘就山水人城和谐相融新画卷，使长江经济带成为我国生态优先绿色发展主战场、畅通国内国际双循环主动脉、引领经济高质量发展主力军”指示精神，坚持生态优先、绿色发展的战略定位，突出共抓大保护、不搞大开发的基本要求，把握好生态环境保护和经济发展辩证统一关系，注重以流域生态系统承载能力为红线，规划经济社会整体布局，控制发展规模和速度。在以下几方面制定一系列制度措施：在重点行业和重点用水单位推行节水技术改造与提高水资源利用效率，城乡融合发展，重点行业清洁化改造与节能减排，开展绿色发展评估机制建设，运输业绿色发展，美丽城乡建设，城乡居民绿色消费，发展绿色信贷金融产品等，为推动把长江经济带建成黄金经济带和高质量发展示范带提供全面保障。

4 结 语

本文从贯彻习近平生态文明思想与法治思想的重大立法实践角度出发，对国家及时出台《长江保护法》，进一步加强长江流域生态环境保护和修复，促进资源合理高效利用，保障生态安全，为实现人与自然和谐共生和中华民族永续发展提供法治保障的背景进行了思考。系统分析了《长江保护法》的特点；结合水法律法规梳理，对新老水法律制度的调整内容进行了分析；针对长江流域目前存在的整体性、系统性生态保护不足，生态系统退化趋势加剧，水污染物排放量大，环境风险隐患较多，产业结构布局不合理，绿色发展相对不足等多重问题，从加强系统治理、强化治理体系和治理能力现代化、推进绿色发展等方面阐述了《长江保护法》所发挥的法治保障作用。