新形势下堤防工程管理存在问题与对策探讨

汪自力 张清明 王荆 岳瑜素 何鲜峰

摘 要：在对堤防工程管理和国内外研究现状调研的基础上，分析了堤防工程管理存在的主要问题，从堤防工程的自身特点、法规体系、技术支撑等方面剖析了原因，提出了强化堤防工程风险—生态—文化一体化管理理念、为建设幸福河提供安全保障的管理目标，并从法规体系完善、关键技术研发、两个抓手落实、监管平台建设等方面探讨了新形势下的堤防工程管理对策和建议。

关键词：堤防管理;存在问题;风险-生态-文化;对策建议;新形势

中图分类号：TV871.2文献标志码：A

doi：10.3969/j.issn.1000-1379.2021.01.009

引用格式：汪自力，张清明，王荆，等.新形势下堤防工程管理存在问题与对策探讨[J].人民黄河，2021，43（1）：45-47，66.

Discussion on Problems and Countermeasures of Dike Engineering Management Under the New Situation

WANG Zili1，2， ZHANG Qingming1，2， WANG Jing1，2， YUE Yusu1，2， HE Xianfeng1，2

（1.Yellow River Institute of Hydraulic Research， Zhengzhou 450003，China;

2.Research Center on Levee Safety Disaster Prevention， YRCC， Zhengzhou 450003，China）

Abstract：Based on the investigation of the present situation of dike management ， learned from the domestic and foreign research on dike management， the main problems and its causes were analyzed from dike characteristics， legal system and technical support， etc. The management goal which provided security for the construction of a happy river was put forward by strengthening integrated management concept of risk-ecology-culture management. Some suggestions on the perfection of legal system， the research of key technologies， the implementation of two graspinghands， and the construction of supervision platform were discussed under the new situation.

Key words： dike management; existing problems; risk-ecology-culture; countermeasures and suggestions; new situation

我国堤防工程线长、点多、面广、类型多，主要有河（江）堤、湖堤、海堤、渠堤等，而且堤防运行的自然环境和经济社会条件差异大，管理水平参差不齐，决口等堤防重大险情时有发生，其安全管理形势依然严峻。截至2018年底，全国已建5级以上江河堤防31.2万km，其中1级、2级提防4.22万km。全国已建江河堤防保护人口6.3亿人，保护耕地4.1×107 hm2[1]。堤防在防洪、灌溉、城乡供水、航运和旅游等方面发挥了巨大的经济和社会效益，新形势下如何为生态文明建设提供安全保障等问题越来越受到国家重视和社会高度关注[2]。在不同区域、不同类型、不同等级堤防管理现状调查成果的基础上，本文重点分析黑龙江、上海、江苏、安徽、福建、河南、湖北、新疆等8个省（直辖市、自治区）644个各级水管单位、1 420段3级及以上堤防工程的管理资料[3]，借鉴国内外在堤防管理[4-5]、风险评估[6-7]、路堤结合[8-9]、穿堤隧道[10]、智慧水利[11]、融资管理[12-13]等方面的研究成果，分析新形势下堤防工程管理存在的主要问题和原因，提出对堤防工程进行风险—生态—文化一体化管理的理念及相应的对策建议。

1 目前堤防工程及管理存在的主要问题

1.1 工程基础薄弱，险工险段点多

1998年三江洪水后，国家加大了对大江大河以及中小河流治理的力度，有力推進了堤防工程除险加固和达标工作，各地堤防工程设防标准得到不同程度提高，防洪工程体系得到进一步完善。但从调研资料分析，堤防工程达标率偏低，仍存在较多险工险段。截至2018年底，全国已建5级以上江河堤防达标率仅为69.8%，1级、2级堤防达标率为80.5%[1]。经初步统计，老口门、管涌、崩岸、卡口堤段以及存在严重缺陷或病险穿堤建筑物堤段等严重影响堤防安全运行的险工险段还大量存在，增加了堤防溃决、冲决、漫决的风险。

1.2 管理体制不顺，协调机制不力

（1）多头管理，权责不清。河道、堤防管理在基层多是一体管理，随着各地对城市生态文明建设的重视和水质保护意识的增强，新形势下河道堤防管理范围之内以水利部门为主的体制有较大变化，公益性更加凸显。尤其对城市堤段，滨河公园、滨河大道已相当普遍，岸线管理涉及交通、水利、环保、农业、林业、国土、住建等多个部门，责权不明晰，存在多头管理或相互推诿现象，挤占河道行为时有发生。河（湖）长制的实施加强了部门间的协调，但各地实施情况差别较大，有的地方甚至又成为水利部门一家的责任。此外，除险加固工作尚不适应审计等部门的相关规定，竣工验收滞后，验收比例仅为61.1%[3]。

（3）强化基础研究，研发关键技术。针对堤防战线长、地质条件复杂、土石接合部位多以及水头差小、偎水时间短等特点，重点研发30 m内隐患探测技术以及堤防偎水后应急监测技术，研究不同类型险工险段安全评价及风险管理技术（可引入LEC法），研发土石接合部安全监测与加固技术，研制堤防堵口机械化装备;建立堤防安全管理技术研发培训基地，研究堤防隐患、防护及应急抢险足尺试验模拟技术;探讨虚拟现实在人员培训、大数据在应急管理等方面的应用;探讨防洪工程保险制度，将政府每年用于堤防管理和抢护资金的不确定性，通过保险公司运作模式转为确定性的预算投资，探讨维修养护市场化运作新模式。

（4）抓住有利时机，推进两项工作。一是以险工险段的安全管理为抓手，建立险工险段安全风险等级划分标准，推进堤防安全评价、除险加固、安全监测、标准化管理等工作;二是巩固“清四乱”成果，强力推进堤防管理划界工作，并加大工程管理范围和保护范围内禁止性行为的宣传和执法力度，对特殊河道如黄河下游滩区实施分类（区）管理[14]。部分工作可因地制宜，纳入河长制考核内容，为基层水管单位开展工作营造良好外部环境。

（5）加快平台建设，提升监管能力。针对堤防管理基础薄弱、管理手段落后等问题，尽快成立水利部堤防安全管理中心，为提升堤防安全运行管理水平和监管能力提供有力支撑;不断完善全国堤防水闸信息管理系统，实现对全国堤防基础信息的收集、管理，纳入水利一张图管理，直接服务全国堤防工程安全日常管理和应急处置工作，体现监管与服务并重;加强堤防安全法规、标准的制定和宣传贯彻，组织开展堤防安全管理方面的政策研究、技术交流和人员培训等。

4 结 语

堤防工程在防洪保安全、生态文明建设以及治河工程文化传承中的作用日益增强，要解决其管理面临的新老问题，科学管理尤为重要，尚有大量的基础工作要做。新形势下要在进一步明确管理理念、管理目标及管理内容基础上，充分考虑堤防工程的差异性，加强重点难点问题的研究与实践，因地制宜创新管理体制与机制，尽快解决堤防管理基础工作薄弱等问题，促进治水管水体系与能力现代化。

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【责任编辑 许立新】