浅析金砖国家网络安全治理

（青岛大学政治与公共管理学院 山东 266000）

自2013 年金砖国家将网络安全纳入合作框架以来，金砖五国在网络安全治理上已经取得丰富成果并积累了有效经验，不仅维护了金砖国家的网络安全，为国际网络安全发展积累有效经验，也为广大发展中国家参与网络安全治理树立了合作典范，成为推动全球网络空间治理、共建人类网络命运共同体的重要力量。

1 金砖国家网络安全治理内容

1.1 开展网络基础设施合作

网络基础设施在确保网络安全方面起到了关键作用。海底光缆是目前通讯和网络信息传递的主要设施，具有实用性强、保密性好、使用寿命长、安全系数高等优势，在信号传输等方面发挥着不可替代的作用。金砖五国都是沿海国家，漫长的海岸线为铺设海底光缆提供了便利条件。2013 年，金砖国家在德班峰会上宣布实施“金砖国家光缆计划”，铺设一条经过符拉迪沃斯托克、汕头、钦奈、开普敦、福塔莱萨的海底光缆，其容量为12.8 太比特/秒，总长度跨越34000 公里。这一项目将五国的网络基础设施连接起来，既节约国际通讯成本，又可以减少对外部技术依赖，保护通讯和网络安全。

在网络技术合作方面，金砖国家非常重视通信技术的安全规范与使用。2015 年，金砖国家提出建立信息通信技术合作工作组，协调网络技术合作进度。2017 年，在金砖国家厦门峰会上，五国提出紧跟世界工业化发展脚步，建立“金砖国家未来网络研究机构”，在大数据、5G、人工智能等方面加强合作与开发，以提高国家互联互通水平。2019 年，金砖国家第十一次会晤的主题之一为“加强科技创新合作”，五国准备在网络创新、技术带动经济发展等方面加快合作，共建金砖国家新兴工业伙伴关系。

1.2 推动网络空间国际法制定

金砖国家一直致力于推动建立公正、合理、全球认可的网络规范与标准，在国际网络空间立法上已达成三点共识：一是建立公平、公正的网络空间规则。金砖国家反对在网络空间治理中的任何单边主义行为，强调由各方共同制定一个普遍接受的网络空间规则；二是发挥联合国和国际公共政策的作用。金砖国家支持联合国在网络安全治理中发挥核心作用，尊重国际社会现有的法律规则，也支持国际公共政策发挥应有作用；三是倡导国际合作，通过协商与谈判达成具有法律效力的网络空间规则。网络是人类共同的财富与资源，网络空间治理不是“一言堂”，需要各国携手参与网络安全治理。金砖国家一直倡议不同国家和地区要积极开展合作，平等地参与网络治理，在网络安全问题上承担相应的治理责任。

1.3 打击网络犯罪和网络恐怖主义

随着网络的发展与普及，网络犯罪和网络恐怖主义在全球泛滥，金融诈骗、个人信息泄露、跨国网络犯罪、恶意软件等事件频发。在网络犯罪问题上，早在2011 年的《三亚宣言》中，金砖国家就提出加强国际信息安全，特别需要关注网络犯罪问题。2017 年，俄罗斯提出建立金砖国家内部独立网络，以防止外部的网络攻击与威胁，这一提议得到了其他四国的支持。2019 年，金砖国家在巴西利亚峰会上表示以和平的方式使用互联网，避免使其成为犯罪工具。五国正准备建立一个防止通信技术应用于网络犯罪的合作框架。

在网络恐怖主义问题上，金砖国家已多次明确地表示，反对任何形式的恐怖主义，包括滥用信息技术的网络恐怖主义。同时，五国强调主权国家和国际组织应该在打击恐怖主义问题上发挥首要作用，贡献各自力量。

1.4 探索新领域网络安全合作

在教育和人才领域，2015 年，金砖国家签署了《关于建立金砖国家网络大学的谅解备忘录》，由金砖国家部分高校联合成立“金砖国家网络大学”，定期邀请来自金砖五国的学者、专家举办学术会议，优先在信息安全、科学技术等方面开展合作。2017 年，金砖国家网络大学年会签署了《郑州共识》，成为指导网络大学的官方文件。金砖国家网络大学既促进了国际教育发展，又为网络安全治理提供智力和技术支持；在农业领域，金砖五国在农业研究合作网络、信息化与农业现代化融合、农业电子商务等方面展开合作，在提高全球气候变化下的农业生产能力、推动农业稳步发展和实现可持续发展目标上发挥着重要作用；在生态发展领域，金砖国家致力于提高网络可及性，将信息通讯技术应用到解决生态系统问题上，对接联合国2015 年后发展议程，发挥发展中国家在全球可持续发展中的作用；在铁路研究领域，2016 年，金砖国家在《果阿宣言》中提出建立金砖国家铁路研究网络，提高经济可持续发展；在劳动力发展领域，金砖国家建立了劳动研究机构网络，在人力、就业、劳动力信息等方面展开合作，促进社会可持续发展与进步。

2 金砖国家网络安全治理特点

2.1 官民协同发挥作用

在政府治理层面，2013 年，金砖国家安全事务高级代表会议决定成立网络安全问题工作组。2019 年，网络安全工作组针对工作章程进行了修订。2015 年，金砖国家决定成立信息通信技术合作工作组，促进五国互联网技术合作。2017 年，在金砖国家工商论坛开幕式上，习近平主席提出金砖国家网络安全治理要遵守双路线图：《金砖国家确保信息通信技术安全使用务实合作路线图》与《金砖国家网络安全务实合作路线图》。此外，金砖国家领导人还讨论建立金砖国家未来网络研究机构的可行性。2018 年，第四届金砖国家通信部长会议宣布建立金砖国家未来网络研究院。2019 年，金砖国家未来网络研究院中国分院在深圳正式成立。未来网络研究院结合国际和国内发展情况，利用现有的学术资源、技术优势等，促进金砖国家和其他发展中国家在技术创新、基础设施、政策研究、人才培养等方面的务实合作，弥补与发达国家之间的数字鸿沟。

五国也在金砖框架下探索合作模式。2017 年厦门峰会期间，俄罗斯与南非签署了有关国际信息安全合作的政府间协议，两国在信息执法领域相互配合，建立联合反应系统，定期举办信息安全磋商会议。中俄两国在网络安全治理上有着相似的立场，通过网络产业会议、网络执法会议等方式扩大双边安全合作。

在民间合作层面，智库研究、高校联盟为金砖国家网络安全治理积极建言献策。2015 年，由五国国内高校组成了金砖网络安全大学，促进各国在网络技术、治理经验、教育等领域的交流与互动。2017 年，金砖国家在重庆举办了网络经济与网络安全研讨会，来自五国高校、智库、企业的学者针对网络经济发展与风险、网络安全协作、网络安全共同体等问题进行讨论。2019 年，复旦大学举办了全球网络空间战略稳定与治理新秩序国际研讨会，邀请了印度、日本等网络安全专家参与，围绕着网络空间战略、大国关系等问题进行了探讨，为全球网络空间治理提供对策。

2.2 网络治理层面多样化

在社会治理层面，金砖国家利用网络技术在智慧城市、农业安全、卫生保健、国际教育、铁路发展等方面构建了多样化治理平台，为社会提供发展新动力。金砖国家还增加了信息技术投资，在产品与服务方面挖掘更多可能性。在安全领域，金砖国家一直致力于打击网络犯罪、网络监控等违法行为。在经济发展领域，金砖国家在数字经济上开展了一系列合作，为网络经济的健康发展保驾护航。

在个人信息治理层面，金砖国家一直关注个人信息保护，反对盗窃和泄露个人隐私等网络违法行为，并计划建立个人信息保护机制。金砖国家支持合法使用网络通信技术，加强基层网络基础建设，为百姓提供更便捷的网络服务，同时加强网络安全教育，网络不是法外之地，提高全民网络安全意识。

3 金砖国家网络安全治理动因

金砖国家网络安全治理的合作程度不断加深，特别是务实性合作得到明显地提高，不仅是因为网络发展带来的外部安全环境变化，也与金砖国家自身网络安全治理水平、加强网络治理话语权有密切联系。从外部来看，合作主要有三方面动因：一是西方国家的干预。西方发达国家时常抨击别国侵犯其国家网络安全，二战后美国作为“制度霸权”崛起，权力的最大化意味着最大程度上“护持”美国缔造的战后秩序。2018 年，特朗普政府颁布了15 年以来的首份《国家网络战略》，直接把中国与俄罗斯作为美国网络安全的竞争对手。在网络主权问题上，美国等西方国家一直坚持网络是开放、无边界的。《国家网络战略》指出，西方使互联网传播到全球每一个角落，给世界与个人带去了表达自由的普遍愿望。但却有不法分子躲在网络背后。复旦大学黄仁伟教授认为，当前全球治理进入由发达国家和发展中国家共治的新阶段，在转型期如何处理好关键大国，尤其是中美两国的关系至关重要。在网络军事化问题上，自“网络战”提出以后，导致国际行为体在网络空间展开新争夺，扰乱全球网络空间治理秩序。

二是网络时代安全问题严峻。一方面，网络技术存在漏洞，黑客攻击、勒索病毒可以在短时间内造成系统瘫痪，进而对国家与社会发展产生不利影响。例如，2010 年，伊朗核电站遭遇不法分子的网络攻击，导致离心机失控，直接对经济、环境造成了严重损失。2018 年，韩国平昌冬季奥运会在直播过程中因黑客攻击而中断。另一方面，网络发展衍生出其他安全问题。网络恐怖主义是“利用网络为工具或者把网络作为攻击对象（不论采取何种方式）的恐怖主义，目的是利用网络为其恐怖主义活动服务”。网络为非国家行为体提供了更多的权力，个人或者组织利用网络犯罪已经成为恐怖主义常用的手段。除此之外，网络犯罪、网络监听、网络意识形态传播等问题对各国安全都造成了严重威胁与影响。

三是网络安全缺乏国际法律约束。网络空间国际法一直处于空缺状态，而西方国家早已开始探索相关规则的制定。2013 年，由北约合作网络防御卓越中心牵头，来自美国、英国等20 名西方法律专家编写了《关于可适用于网络战的国际法的塔林手册》。2017 年2 月，由19 位专家重新编写了《网络行动国际法塔林手册2.0 版》，内容包括网络空间规则界定、网络攻击与防御、网络武装冲突等内容。与第一版相比，第二版手册编写人员增加了来自中国、泰国、白俄罗斯的三名亚洲专家，但两版手册的大部分学者均来自欧美国家。北约宣称该手册仅表达专家们对网络法律的理解，并非代表官方观点。但从具体内容来看，仍能体现出西方国家抢先制定网络国际法的意图。

其次，从金砖国家内部来说，开展网络安全治理主要基于两方面动因：一是金砖各国网络安全治理起步晚且水平不一，需要通过共同合作来推动国内治理步伐。中国在1994 年颁布了第一部网络法律《中华人民共和国计算机信息系统安全保护条例》。2017 年，中国正式实施《中华人民共和国网络安全法》。2014 年，成立中央网络安全和信息化领导小组，2018 年改名为中国共产党中央网络安全和信息化委员会，指导国家网络安全规划与发展；印度在2013 年出台了《国家网络安全策略》，在网络基础设施、网络技术安全、信息共享等方面做出具体规定。2015 年，莫迪政府提出“数字印度”战略，努力改善印度偏远地区的网络条件，普及女性网络安全保护问题等；2016 年，俄罗斯颁布《信息安全学说》作为指导俄联邦信息安全的战略规划性文件。同年，俄罗斯又修订了《俄罗斯联邦刑法典》和《俄罗斯联邦刑事诉讼法典》，对黑客和恶意程序制造者施行监禁，加大对网络攻击的惩罚力度；2017 年，南非发布了《网络犯罪和网络安全法案》，对网络犯罪、恶意通信、网络安全做出严格的法律规定与说明。南非也借助非洲联盟作为合作平台，参与非洲网络安全治理工作；2018 年，巴西政府颁布《联邦公共管理机构信息与通讯安全和网络安全战略》，提出了数字化改造战略，应对数字经济带来的挑战。

二是建立金砖国家网络安全治理话语权，为发展中国家谋福利。计算机诞生于美国，美欧国家又引领了第三次科技革命，广大发展中国家在网络技术上追赶发达国家还有很长的路要走。金砖国家作为发展中国家和新兴市场国家合作的典范，需要紧跟新一轮技术革命步伐，强化网络合作与交流，打破发达国家抢占“网络空间制高点”的企图，为发展中国家谋求网络治理话语权，推动技术革命造福更多的国家。其次，随着金砖国家的快速发展，合作水平不断加深，西方媒体通过宣传金砖衰落论、中俄网络安全威胁等言论进行打压，对金砖国家形象输出、政策宣传造成不利影响。冷战结束后，美国凭借自己的实力成为唯一的超级大国，世界进入“一超多强”的格局，但随着金砖国家综合实力的提高，在全球事务治理中发挥越来越重要的作用，世界正由“一超多强”向“多极化”格局过渡。掌握网络安全治理话语权，不仅提高自身网络技术“硬实力”，还可以向国际社会传达金砖国家和平利用网络、共建网络安全命运共同体的理念，展示金砖国家在网络安全治理中的“软实力”。

4 结语

面对共同的网络威胁与安全需要，金砖国家在网络安全治理上发挥着越来越重要的作用，提高了发展中国家在网络治理中的地位，是全球网络安全治理的重要参与者、推动者。但必须同时看到，金砖五国由于发展道路、发展理念、利益诉求存在差异，内部合作正面临挑战。还需要秉持开放、合作、共赢的理念，加强对话协商解决问题。面对此类网络安全治理困境，金砖国家可以通过多层次、多渠道的交流途径增强政治互信，借鉴其他合作内容的成功经验，协调彼此行动，将网络安全治理措施落到实处，从而扩大金砖国家网络安全治理的影响力与公信力。金砖五国，也代表了广大发展中国家在网络治理上的主张与美好愿望。未来，金砖国家应该继续团结协作，携手更多的发展中国家，以更充分的准备应对网络发展带来的机遇和挑战，在国际舞台上有所作为。在全球治理层面，金砖国家要继续支持联合国在网络安全治理中所做出的努力，与其他国际组织、主权国家凝心聚力，共同推动网络空间朝着健康、安全的方向演变，共建网络命运共同体。