乡村振兴战略中的基层民政：实践困境及其对策

鲁美琳

一、时代使命：乡村振兴战略中基层民政的重要作用

党的十九大报告中明确提出，当前我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，这种社会基本矛盾的变化体现在社会的各个层级和方面。在传统乡村社会中，随着经济进程的持续推进，在建设社会主义新农村、全面实现农村现代化的进程中，这一矛盾就相应显得更为突出和重要。在实施乡村振兴战略的过程中，基层民政部门承担的职责与使命比以往更加艰巨，基层民政部门要认清时代使命，找准时代定位，展现时代担当。

(一)积极落实乡村振兴战略决策部署

乡村振兴战略的总体要求明确指出，要真正实现乡村振兴，就必须深刻认识并坚持农村在发展过程中的优先地位，其根本目的和任务要求在于实现农村社会产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕。要实现这一总的任务目标和要求，就必须坚持“两个推动”。一方面，要坚持推动一体化战略，促进城乡发展融合进行，强调城乡一体化的重要性；另一方面，要同步推进现代化进程，特别是农业和农村的现代化进程，保持发展的前进势头。贯彻落实党中央、国务院关于乡村振兴战略的各项决策和部署，既是党中央、国务院对地方政府、基层政府的一个根本性的要求，也是各级民政部门在国家发展大局中的一项重要的使命和历史任务，同时也是提升民政部门服务效能，强化和改善基层民政部门工作的一个重要的目标任务。在乡村振兴战略的各项发展进程中，各级民政部门，特别是与群众日常生产生活息息相关的基层民政部门，必须认识到自身工作的重要性，在完成各项任务时要做到奋勇当先、积极作为，履行好自己作为民政部门的根本职责与使命，努力实现广大人民群众、特别是农村群众对美好生活的新期待，为建设社会主义新农村，实现乡村振兴战略出工出力，发挥作用。

基层民政部门必须深刻认识到的一点是，在新时代，我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。对美好生活需要最迫切，对发展不平衡、不充分感受最深切的群体，绝大多数是民政服务对象。基层民政部门必须深刻认识当前我国社会发展的矛盾变化，特别是重视和领悟新矛盾，及时调整自己的工作方向和工作重心，发挥好自身作用，使民政工作对于调整好社会矛盾发挥应有的作用，满足人民日益增长的美好生活需要。

坚持问题导向、效果导向，抓住社会和工作的主要矛盾和矛盾主要方面，抓重点、补短板、强弱项、扬优势，深化改革、加快发展、扩大供给、优化服务、提升水平。紧贴民声民意，进一步对标对表，着力构建新时代民政工作新格局，在老有所养、弱有所扶、社会治理创新等方面落实乡村振兴战略顶层设计，规划战略发展路径，为加快民政事业创新发展提供目标指引。

(二)积极推动乡村治理体制机制创新

要进一步加强农村基层的各项基础工作，健全既有的乡村治理体系，将传统的乡村治理中的自治、法治与德治结合起来，共同形成新时代的乡村治理体系，是十九大报告中提出的一项重要的要求[1]。乡村振兴的基础在于能否实现乡村社会的有效治理。在乡村振兴战略实施的过程中，各级民政部门、特别是基层民政部门要对十九大报告中所提出的各项要求充分领悟，对于党中央的各项决策部署要做到积极贯彻落实，要特别强调加强基层民政部门的组织建设工作[2]。在乡镇管理体制改革中，基层民政部门要配合乡镇政府开展各项职能转变工作，保障改革各项工作有效落实落地，促进包含民政领域在内的基层政府服务能力的有效提升。要进一步配合乡村治理体系的改革和效能提升，以党的基础组织为核心和战斗堡垒，促进和完善既有的村民自治制度，落实村民对村务的监督工作，在乡村建立和扶持自治组织和监督组织，振兴乡村集体经济，鼓励农民依托特色产业建立起农民合作组织，进一步促进各种社会服务组织走基层、下乡村，与乡村中各种自发形成的组织在各个方面和领域展开有效联动，共同打造新时代的社会主体特色农村组织体系。基层民政部门要引导和鼓励农村基层民主自治的发展，引导农民建立起社区协商制度，形塑社区协商机制，规范自治活动以及社区协商的基本流程制度，做到民事民议、民事民办、民事民管，建立和完善农村基层民主自治以及社区协商制度的新格局，使得农村范围内能够真正实现和发挥基层民主的作用[3]。积极促进农村社区的建立和完善，有效地为农村提供基本的社区服务，提升农村社区的管理和服务水平。积极鼓励和推动志愿服务工作下基层、进农村，在农村范围内发展社会工作，推进农村社区、社会组织、社会工作“三社联动”，激发社会组织在乡村振兴战略中的活力。

(三)积极发挥基层民政民生保障职能

乡村振兴战略要求各级民政部门能够统筹和推进现有的城乡社会救助体系的建设工作，强化脱贫攻坚中低保的兜底保障作用[4]。基层民政部门要充分发挥兜底和保障作用，进一步完善民政部门社会救助的有关工作，增强对困难群众基本生活的有效保障。同时，要促进城乡一体化发展，使城乡间的城乡社会救助体系能够做到一体化发展和精准化对接，做到“兜底线、织密网、建机制”。要进一步促进最低生活保障制度的完善，缩小城乡最低生活保障标准间的差距，逐步提高城乡低保的各项补助标准，逐渐提高城乡特困人员基本生活标准。基层民政部门还要创新社会救助的发展，发展新的梯次救助模式，特别是困难群体的分类救助模式和急难问题的综合救助模式的发展。探索构建提高农村低保标准和特困人员基本生活保障标准，确保不低于国家现行扶贫标准。探索建立贫困状况综合评估指标体系，加强低保、医疗、教育、住房等救助政策统筹，健全社会救助的工作协调、信息核对、受理办理、引导社会力量参与等机制，为困难群体、特别是乡村的困难群众“兜牢”民生底线，确保脱贫攻坚工作实现不落一户、不落一人，进而推动全面建成小康社会目标的实现。

二、基层民政部门所面临的实践困境

我国的基层民政能力在过去几十年已经得到了极大的提高，但在新形势下实施乡村振兴战略的过程中仍然面临着管理体制、保障措施、硬件基础、组织队伍等方面的实践困境[5]。

(一)基层民政管理体制通道不畅，管理系统和层级间缺乏有效融合

1.民政系统各层级间的权力关系需要重新厘清。民政系统是一个标准的职业科层系统结构，并依托于各层级政府而存在。权力关系是衡量政府间关系的重要维度，也是衡量不同层级民政部门间关系的尺度。实际上，基层民政部门实行双重领导制，既受同级政府管辖，又受到上级民政部门的工作指导。在具体施政过程中，由于权力关系和责任制度的不明确，基层政府可能会对某些本属于基层民政部门的权力进行侵占，导致基层民政部门的权力弱化，从而影响其职能的有效发挥。另一方面，在各项民政政策推行过程中，涉及借助和需求地方政府资源的情况时，可能会出现因管辖权限制等原因而无法有效管理和调用辖区内公共资源的情况，由此可能会出现民政政策的推行过于依赖于专项资金或上级部门的资源调配，实际上使得基层民政部门难以发挥其在乡村振兴战略中的自主性和积极性作用。

2.基层民政系统的人事及财务关系需要重新理顺。在日常工作中，基层民政部门实行双重领导制，在接受上级民政部门工作指导的同时还要接受本级政府的领导。但基层民政部门的各项经费主要来源于本级政府的财政。因此在财政关系上，基层民政部门往往处于弱势的一方，经费和公共资源调配及使用的自主权相对弱势，而基层政府可以通过财政关系来强化其领导地位，从而对基层民政部门的工作产生影响和干涉，导致基层民政部门难以一以贯之的落实各项民政政策，或在事实上建构起地方政策法规的壁垒。在人事关系上，关于基层民政部门领导干部的考察、培训、任免等，上级部门与本级政府之间往往各自为政，缺乏有效的交流与探讨机制。同时在人事任免上，上级部门与本级政府之间存在着严重的信息不对称性，对于民政干部的工作能力和个人素质的认知和评价往往也不能够统一。

(二)基层民政保障措施薄弱，缺乏有力支撑

1.经费保障有待加强。基层民政部门在实际开展各项工作的过程中，特别是落实中央下达的各项有关乡村振兴的民政政策时，实际面临着经费缺乏，公共资源调动困难的现实情境。一方面，税费改革后，基层政府的财政收入逐渐减少，使得基层政府面临着极大的财政压力，同属基层政府管辖的基层民政也就自然而然地面临着财政困难。另一方面，中央、省一级对于基层民政部门的转移支付力度较小，转移支付的资金不足以应对纷繁复杂的工作任务。这使得基层民政部门开展工作、落实政策的经费受到了严重的影响，给基层民政工作带来了极大的困难。

2.法律保障有待优化。当前在国家大力倡导依法治国的背景下，一系列涉及基层民政领域的法律法规相继起草出台，但是对于民政部门、特别是基层民政部门来说，法律法规建设仍然不够健全，在某些关键内容和关键环节上呈现出某种法律真空或法律立废改工作滞后的特征，由于缺少相应的法律法规，许多民政部门的职权得不到有效保障，在解决具体问题的时候也缺乏法律依据，使得部分工作难以有效地开展。

(三)基层民政硬件基础落后，设施有待改善

在基础公共服务场所，福利院、敬老院、军休所的硬件亟需改善，空间亟需扩大。许多基础公共服务场所不具备空调等基本的保暖降温设备、不具备电视机等基本的娱乐设备，不具备洗漱间等基本的清洁区域，不具备医务室等基本的医疗场所。总的来说，硬件设备实际上限制了基层民政在乡村振兴战略中的能力发挥。

(四)基层民政组织队伍较弱，亟待调优配强

1.人员队伍亟需壮大。当前我国基层民政部门的人员配置情况难以满足基层民政开展工作的现实需要。如有些地级市的民政部门每个科室只有一两名工作人员，绝大多数的乡镇民政部门仅仅只有一名工作人员，这对保障乡村振兴战略的实施质量带来一定的难题。从人员编制来看，由于基层政府部门的人员编制有限，大部分刚刚入职的工作人员是难以取得正式编制的，他们只能通过劳务派遣、签订合同等方式进入基层民政部门工作。最后，从人员引进来看，当前的基层民政部门除了军转干部、招聘考试外几乎没有其他的方式来引进人员，这既限制了基层民政队伍综合素质的提高，也限制了基层民政部门队伍发展壮大。

2.能力素质亟需提高。当前，基层民政部门干部老龄化的现象较为严重。这些老干部虽然在经验方面具备一定的优势，但是在信息化能力、创新能力、工作热情等方面却存在一定的劣势[6]。基层民政部门还缺少完善的人才引进制度、人才培养制度、人才激励制度和人员退出机制，这在一定程度上导致了人员结构的固化和学历结构的低下。同时由于编制、待遇等原因，基层民政部门还面临着年轻人才流失严重的现状。通过外出考察、专题讲座、以会代训等方式提高工作人员能力的活动开展得还不够，对于鼓励工作人员积极参加社会工作师、养老护理员等专业考试的激励措施还不健全。

三、结语

在乡村振兴的战略中，基层民政承担了重要的时代使命和任务，必须要积极落实乡村振兴战略决策部署，积极推动乡村治理体制机制创新，积极发挥基层民政民生保障职能，为了实现这些任务和使命，基层民政部门必须充分发挥作用，改革创新，增能提效。然而，在当前开展的各项实践中，基层民政部门还面临着各项问题，主要包括基层民政管理体制通道不畅，管理系统和层级间缺乏有效融合；基层民政保障措施薄弱，缺乏有力支撑；基层民政硬件基础落后，设施有待改善；基层民政组织队伍较弱，亟待调优配强。为了解决这些问题，就要求基层民政部门充分地深化改革，做到创新体制机制、完善保障措施、提升队伍素质，从而有效地解决问题，更好地服务于乡村振兴的大战略。