“一带一路”视域下完善检察供给研究

刘清洋　王胜华

摘 要：推进“一带一路”建设，离不开司法助力保障。新疆是丝绸之路经济带建设的桥头堡与核心地带，提供优质检察产品和检察服务，新疆检察机关责无旁贷。面对当前理论供给滞后、法律研究缺失、人才储备和司法实践不足等突出问题，新疆检察机关需要建立同中亚国家检察交流和人才培养机制，健全区域检察协作机制，建立有丝绸之路特色的检察理论和实务研究机制，完善跨国检察合作机制，为“一带一路”建设提供充足的检察供给。

关键词：“一带一路” 新疆检察机关 检察供给 中亚

近年来，在丝绸之路经济带核心区建设加快推进的背景下，新疆检察机关服务保障“一带一路”的各项机制建设不断强化。但相比司法实践的现实需求，还存在着严重的供给不足，如何为“一带一路”倡议提供积极有效的法治保障，是当前亟待解决的一大课题。

一、需求与困境：明确新疆检察机关服务保障“一带一路”的方向定位

（一）新疆检察机关参与“一带一路”建设的意义

新疆同中亚国家地缘、人文、商缘、利益相通相联，加强交流合作具有得天独厚的优势。在“一带一路”走出去和引进来的过程中，司法交流合作必不可少，解决纠纷和冲突更离不开司法服务和保障。中亚国家检察机关受前苏联影响较深，大多保留了前苏联三分之二的法律传统和技术、方法，其余变化是根据国情发展的原则与制度。[1]我国检察制度与前苏联有较深的渊源，检察职能存在共同之处，加强同中亚国家检察机关的交流具有独特的意义。这就要求新疆检察机关坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，主动服务和融入丝绸之路经济带建设，找准自身发展的有效路径。

（二）新疆检察机关为“一带一路”建设储备的法律供给不足

“一带一路”建设的深入推进对司法服务和保障提出了重大挑战，当前很多工作尚处于起步和探索阶段，检察供给整体上远远滞后于现实需求。一方面，中亚检察理论研究供给不足。在中国知网以“一带一路+司法”为主题搜索，显示论文956篇，“一带一路+检察”有36篇文章，“一带一路+中亚+司法”有54篇文章，“一带一路+中亚+检察”为0篇。可见，研究检察机关服务保障“一带一路”建设的理论成果很少，涉中亚检察的研究更是空白。另一方面，人才储备和司法实践不足。新疆检察机关目前没有精通中亚国家语言又熟悉国际司法协助案件办理的复合型人才，办理涉外案件的司法实践更是不足，2019年涉外案件新疆检察机关协办0件，远不能满足司法实践的需求。

（三）新疆检察机关亟需找准在“一带一路”建设中的定位

新疆检察机关承担着落实新时代党的治疆方略、维护社会稳定和长治久安的重要责任，要立足于党和国家外交工作大局，从机制供给和产品供给两个方面入手，找准检察工作与丝绸之路经济带核心区建设的结合点和着力点。一方面，发挥好内外联动的桥梁和纽带作用，打造面向中亚国家检察交流、理论研究、司法案件协作的平台和阵地，并为兄弟省市检察机关提供对外交流合作的便利化平台;另一方面，加强同“一带一路”沿线省区检察机关的协调联动，围绕落实国家总体安全观营造和谐稳定的社会环境、常态化疫情防控下的经济高质量发展以及公平正义的法治环境，有效打击“三股势力”和跨国有组织犯罪、服务中国企业走出去和外资引进来、维护平等有序的经济金融环境、联动保护跨区域生态环境和历史文化资源。

二、阵地与平台：加强新疆检察机关服务保障“一带一路”的機制供给

在供给的维度下，法律分为“法律供给侧”和“法律需求侧”两个方面。“法律供给侧”强调法律制度供给的结构和机制，核心是法律供给结构和对法律需求的满足。[2]做好新疆检察服务保障“一带一路”建设的整体规划，首先就是要进行司法保障机制供给侧改革的顶层设计。

（一）建立同中亚国家检察交流和人才培养机制

2018年，最高人民检察院张军检察长在听取新疆检察工作情况汇报时指出，要依托国家检察官学院新疆分院建设中亚国家司法交流合作基地。在最高人民检察院和自治区党委的大力支持下，2019年发改委已批复基地立项，正在加紧建设。同时，在内设机构改革中，自治区人民检察院设立了国际合作处，开展同中亚国家的交流与协作。

第一，加快中亚国家检察交流基地建设。建好用好基地，一方面要大力挖掘和培养检察系统师资人才，另一方面要用好外脑，依托高校学者开展课程研发。特别是要注重翻译人才的储备，加强同新疆大学的订单式培养，储备一批懂法律、懂中亚国家语言的“双语”检察人才，为开展交流合作奠定基础。

第二，健全同中亚边境地区检察机关定期会晤机制。中哈边境地区检察机关分别在2017年和2018年开展了两次会晤，下一步要在上合组织总检察长会议框架下，进一步深化和拓展该机制，推动与新疆接壤的其他国家边境地区建立检察机关定期会晤机制，通过直接的交流和合作，研究解决涉外检察协作的具体问题。

第三，建立同中亚国家边境地区检察机关常态化互访交流机制。目前，除了上合组织总检察长会议之外，中国同中亚国家检察机关包含国家和地方层面的检察长和检察人员的交流都比较少。随着自治区院国际合作处的设立，应有所突破，争取把与中亚检察机关的协作交流纳入自治区“一带一路”建设整体规划，每年提出互访交流人员计划，形成高效务实的常态化联络渠道。

（二）健全“丝绸之路经济带”（国内西北段）沿线区域检察协作机制

2019年，西北五省（区）检察机关召开了服务保障“丝绸之路经济带”（国内西北段）建设加强区域检察协作第一次联席会议，会签《关于服务保障“丝绸之路经济带”（国内西北段）建设加强区域检察协作的意见》，明确了在维护社会大局稳定、维护公共安全、促进优化营商环境、保护生态环境、保护历史遗迹和文物及保护红色资源等六个方面加强协作，建立了初步的工作机制。一是建立便捷畅通的办案协作和联络机制。五省（区）检察机关在每年轮流召集省级院检察长联席会议的基础上，加强各个层级和业务条线的交流，完善检察信息资源交流共享和跨区域办案协作。二是建立服务“一带一路”办案联动机制。西北五省（区）可以结合区域办案特点，围绕共同打击暴恐犯罪、深化去极端化工作、保护古丝绸之路沿线生态环境和历史遗迹等联合印发规范性文件，统一司法办案尺度和标准。三是完善业务和人才交流机制。发挥好五省（区）检察机关在业务、人才培养方面的优势，如新疆检察机关在反恐严打、推进去极端化方面积累了有益经验，在国家检察官学院新疆分院举办了多期反恐实训培训班，可以在这方面加强共同培训。同时，还可以联合开展岗位练兵和业务竞赛，如举办西北五省（区）检察机关公诉人辩论赛，还可以推动检察人员跨省区定期互相挂职锻炼。

（三）建立有丝绸之路特色的检察理论和实务研究机制

国内关于“一带一路”的研究已成为一门显学，但关于中亚国家检察制度的研究尚无专门的机构，因此，新疆检察机关需要立足实际，联合相关高校，深入研究中亚国家的司法制度、检察制度以及区域检察协作的相关内容，回应现实司法需求。

第一，推动建立中亚检察制度研究基地。新疆检察机关应在同中国政法大学、中国人民大学法学院检校共建的基础上，进一步整合“一带一路”沿线检察机关和高校专家学者力量，推动高校建立“中亚国家检察研究基地”（正在同新疆大学合作筹建中），开展好检察理论和实务研究。

第二，积极建立中亚文献资料中心。自治区检察院已建成150平米的图书馆，专设了中亚文献专区，要在系统搜集整理国内外涉及中亚法律和检察研究学术成果的基础上，进一步充实涉中亚的图书、论文等文献资料，积极建设网络数据库。

第三，着力打造中亚检察论坛交流平台。新疆检察机关在该领域已有了初步探索，2019年举办了首届“天山论检”检察理论研讨会。今后，要每年定期举办以“一带一路”司法检察相关内容为主题的研讨会，把“天山论检”打造成面向中亚的“一带一路”检察理论和实务交流阵地。

（四）完善同中亚国家检察机关的司法合作机制

“一带一路”沿线国家和地区对待法治的态度及标准上各有差异，由此带来的法律冲突极易发生在制定国内法、双边条约和多边条约过程中。[3]新疆检察机关处于同中亚国家检察机关交流合作的最前沿，要充分发挥好新增设的国际合作职能，在加强国际司法合作上有所作为。

第一，加强在上合组织总检察长会议框架内的国际司法协合作。依托上合组织，中国同哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦和乌兹别克斯坦签署了《关于民事、刑事司法协助的条约》《引渡条约》《关于打击恐怖主义、分裂主义、极端主义的合作协定》，加之共同加入的司法协作国际公约，加强同中亚国家检察机关的司法协作已经有了良好的基础，要充分利用现有机制，落实好相关的协定和纪要精神，对司法实践中的普遍性突出问题通过最高人民检察院层面，同相关国家检察机关进行协商，在推动检察协作中贡献新疆检察智慧。

第二，加强边境地区检察机关的直接司法合作。新疆检察机关与哈萨克斯坦边境地区检察机关签署了《中华人民共和国新疆维吾尔自治区人民检察院和哈萨克斯坦共和国阿拉木图州检察院、东哈萨克斯坦州检察院合作办法》和《会晤纪要》，初步建立起中国新疆同哈萨克斯坦国阿拉木图州、东哈萨克斯坦州检察机关直接合作机制。在此基础上，要积极研究建立同其他中亚国家边境地区检察机关的直接合作，提升边境司法协作效率。

第三，加强边境口岸的司法合作。2019年霍尔果斯市检察院在边境合作中心设立检察室。根据《中华人民共和国政府和哈萨克斯坦共和国政府关于霍尔果斯国际边境合作中心活动管理的协定》，合作中心中方部分由中方管辖，适用中国法律;哈方部分由哈方管辖，适用哈方法律。目前中方派驻检察室负责合作区内中方管辖的普通刑事案件，而哈方尚未在合作区设立检察室。下一步要建立相应的联席会议机制，推动哈方在合作区派驻检察室，探索建立跨地区检察司法配合衔接机制，推动双方在刑事犯罪、民事纠紛和行政违法调查中相互协助。同时，积极推动阿拉山口、红其拉甫等较大口岸的检察室建设，充分发挥检察职能服务口岸经济。

三、路径与方法：完善新疆检察机关服务保障“一带一路”的产品供给

张军检察长指出，要深入思考如何从人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的需求上来谋划检察工作的发展，从供给侧为人民群众提供更优质的法治产品、检察产品。[4]这就要求新疆检察机关立足新时代“四大检察”，为“一带一路”沿线打击犯罪、服务发展和保护公益提供优质“中国检察产品”，提升“一带一路”区域治理品质。

（一）依法打击犯罪，为“一带一路”提供安全稳定的社会环境

“一带一路”沿线是恐怖主义人员聚集和活动频繁的“高风险”区域。中国同中亚国家面临着“三股势力”的共同威胁，还面临毒品走私、网络犯罪、跨国有组织犯罪等严峻挑战。

第一，依法严惩影响和破坏“一带一路”建设的暴力恐怖犯罪。依法严惩煽动分裂国家，组织、领导、参加恐怖组织，编造、故意传播虚假恐怖信息，制作散发恐怖主义图书音频视频资料等恐怖活动犯罪，保持对暴力恐怖犯罪的高压态势，形成共同打击恐怖主义犯罪的强大合力。

第二，依法打击影响和妨害“一带一路”建设的网络犯罪。依法惩治利用互联网实施的诈骗、组织领导传销活动、销售伪劣商品等犯罪，利用互联网金融平台、金融工具和以“一带一路”金融创新产品为名实施的新型金融犯罪;依法惩治窃取、泄露、买卖公民个人信息以及网络侵权等犯罪，重点打击涉罪信息灰色产业群。积极完善网络风险综合治理体系建设，构建沿线区域和平、安全、开放、合作的网络空间。

第三，依法惩治影响和危害“一带一路”建设的其他刑事犯罪。依法惩治涉枪涉爆涉黑涉毒等严重暴力犯罪，依法严厉惩治发生在口岸、港口、航运、仓储、物流等领域和国际、跨区域交通工具上的盗窃、抢劫等犯罪以及危害中欧国际班列、国际联运旅客列车等公共安全犯罪。依法惩治以国际投资、国际贸易、跨国金融为名实施走私、洗钱、毒品等跨国刑事犯罪，保障沿线人员、物资、信息交流安全顺畅。

（二）提升司法服务，为“一带一路”建设营造法治化的营商环境

当前，中国已经成为中亚国家的主要贸易合作伙伴和外商直接投资的重要来源。经贸合作中不可避免地会产生民事纠纷和经济犯罪，这就需要检察机关主动跟进，及时解决纠纷，营造法治化的营商环境。

第一，营造公平公正的市场环境。依法严惩破坏“一带一路”建设市场秩序、侵犯企业合法权益的经济犯罪，围绕交通、能源、通讯等基础设施建设重点工程，与相关投资和贸易主管部门对接，深化重大项目服务工作，依法惩治强揽工程、强卖材料、强行阻工和村霸、市霸、行霸等犯罪。依法惩治投资和金融领域犯罪，坚决惩治操纵证券期货、内幕交易等金融犯罪，为“一带一路”提供良好融资环境。依法惩治制假售假侵犯商标权专利权商业秘密等知识产权犯罪，特别是跨国境有组织侵权犯罪，切实保障企业合法权益，营造公平公正的市场竞争秩序。

第二，加强对各类所有制企业的平等保护。加强对中国企业投资贸易走出去和外资外贸引进来的有效保护，围绕服务丝绸之路经济带核心区建设发挥职能作用[5]，对内资和外资企业一视同仁，加强各类企业自主经营权和财产所有权保护。积极支持中外市场主体平等利用贸易、投资等国际争端解决机制解决争议，与法院在建立国际商事争端解决机制方面配合协作，探索和创新监督方式方法，确保“一带一路”沿线国家当事人平等享受投资贸易自由化的便利。充分考虑沿线国家当事人文化、法律差异、准确运用国内法律和国际规则，妥善处理当事人诉求，维护公平竞争、合作共赢的区域环境。

第三，提供多元化特色检察服务。聚焦“一带一路”建设重点项目和重点企业，围绕中国企业“走出去”需求针对性开展法律咨询工作，为中国企业和公民保护自身合法权益提供切实可行的建议。主动回应中国企业和公民参与“一带一路”建设对法律服务的需求期待，实时掌握沿线各国、各行业司法保护动态，及时跟踪研究国际贸易规则发展变化，准确评估中国企业在外投资的法律风险，把握重点环节提出风险防控建议，为“一带一路”建设的高质量推进提供优质高效的检察服务。

（三）突出公益诉讼，为“一带一路”建设提供绿色的生态环境

中国西北地区和中亚地区都远离海洋，属于干旱半干旱地区，整体生态脆弱，强化生态环境保护的检察协作交流更显紧迫和重要。

第一，要加大对生态环保领域案件办理力度。对污染环境、走私洋垃圾、非法采矿等犯罪进行严厉惩处。同时，要用好行政执法和刑事司法衔接机制，有效监督相关行政执法机关有案不移、以罚代刑的行为。将恢复性司法理念贯彻司法办案始终，完善公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼制度，促进环境修复、生态治理。西北五省（区）等“一带一路”沿线检察机关还可以共同组织开展专项行动，集中办理一批有影响力的案件，共同构筑起严密的生态环保检察体系。

第二，要加强系统内外的联动格局建设。在推进环境司法保护过程中，要重视同公安、法院、相关行政执法机关以及企业形成合力，研究“一带一路”推进过程中存在的环境法律风险，及时公布环境保护领域的典型案例。要立足监督政府部门履行环保职责把好“出口关”，对严重污染的企业，或可能导致污染的建设项目，必须做到“脱污”后再出去。对于涉外案件，加强司法合作力度，形成环境保护联动格局。

第三，要大力推介在环保司法等方面的好做法。中国在环境立法、司法和执法中积累了很多经验做法，如欧洲环境检察官网络主席安妮·布鲁斯南表示：中国在短时间内建立起由检察机关提起公益诉讼的制度，特别是允许检察官通过诉前程序、提起诉讼的形式监督政府部门保护环境的做法是非常高效的。因此，在对外检察交流合作中，要加强对行政执法与刑事司法衔接检察监督、环境检察公益诉讼的宣传力度，同时学习“一带一路”沿线国家有益经验，拓展环保领域检察合作领域和空间，携手打造绿色丝绸之路。

（四）强化司法协作，为“一带一路”建设提供融洽的人文环境

2014年，由中国和中亚国家联合申报的“丝绸之路：起始段和天山廊道的路网”入选《世界遗产名录》，该项目长度近5000公里，首批申报代表性遗迹33处，其中中国22处，哈萨克斯坦8处，吉尔吉斯斯坦3处，这些都是“露天的博物馆”“无言的教科书”，是中国和中亚国家友好交往的历史见证，也是对“三股势力”肆意歪曲新疆历史的有力驳斥。加强文化交流和历史遗产保护离不开司法机关的服务和保障，新疆检察机关有必要在该领域加强协作。

第一，联合开展专项文物保护行动。近年来，新疆检察机关立足古丝绸之路沿线的历史遗迹和文物资源开展专项保护行动，联合文物保护部门对文物古迹进行摸排，逐项梳理问题隐患，按照“摸底”“踏勘”“救急”三步骤扎实推进，立案400余件，一批文物古迹得到抢救性保护。在此基础上，西北五省（区）检察机关可以共同开展古丝绸之路沿线文物古迹保护专项行动，严厉打击跨区域盗窃、盗掘、倒卖、走私文物犯罪，以及严重破坏历史文化遗迹的违法犯罪，构建古丝绸之路文明保护法律监督体系。

第二，加强跨境文化交流的司法保护。近年来，随着“一带一路”的深入推进，中国同中亚国家在文化艺术方面的交流活动更加频繁，相互间多次举办文化日或文化周活动，中国还先后在中亚的哈萨克斯坦等国家建立了中国文化中心，中国也在此基础上同相关国家开展学术研究和交流合作。在此过程中，要切实加强涉著作权、商标权等知识产权的司法保障和服务。

第三，加强旅游安全法律保护。随着人文交流的不断深化，哈萨克斯坦和乌兹别克斯坦等国不断简化签证、通关等手续，中国同中亚国家间的旅游持续升温。随着旅游规模的不断成长，旅游安全保障体系也呈现出一定的挑战和困境。总体上，中国在“一带一路”沿线国家旅游业发展还存在着安全保障需求增加、国际化合作机制有待建立、安全资源供给不均衡、市场化程度不高等问题。这需要检察机关综合运用各项检察职能，将旅游公共安全纳入公益诉讼的保护范围，加强同相关国家的检察交流合作，加强对境内外旅游者安全和合法权益的保护力度。

注釋：

[1]参见耿玉娟：《独联体国家检察制度比较研究》，《俄罗斯东欧中亚研究》2014年第4期。

[2]参见蒋新苗、朱雅妮：《“一带一路”法律供给机制研究》，《西北大学学报（哲学社会科学版）》2018年第3期。

[3]参见王刚：《“一带一路”建设中的法律问题及法治机制构建》，《法学杂志》2017年第2期。

[4]参见姜洪：《最高检召开全体党员干部大会学习传达政法领导干部专题研讨班精神》，《检察日报》2018年5月10日。

[5]参见王宏丽：《新疆丝绸之路经济带核心区建设成效与展望》，《经济研究参考》2020年第9期。