政府职能变迁的历程：从管制到服务

摘要：政府职能从管制到服务体现了公共行政的不断发展，我国计划经济向市场经济转型的过程是政府职能转变的过程。政府作为国家治理现代化的核心主体，其职能转变直接关乎着国家治理现代化的进程。治理时代下，政府从全能到有限、从封闭走向开放、从管制到治理，这种变化是在传统中国向现代社会转型过程中一个鲜明特征。

关键词：管制;服务;治理现代化

分类号：D630

以转变政府职能为核心的政府改革，贯穿于我国改革开放和现代化建设的全过程，是一场深刻的历史性变革。从计划经济体制到市场经济体制变迁，政府和市场的关系问题是改革的核心。

一、我国市场经济体制确立与政府职能的定位。政府随着不同阶段经济目标和手段的变化，职能定位是不同的。“定好位”，是把政府职能界定好，回顾建国以来我国迈向现代化、建立社会主义市场经济体制的改革进程，是不断适应我国经济社会发展不同阶段的国情、顺应时代发展潮流的必然选择，是随着我过经济社会发展对市场经济认识逐步深入的。

第一阶段 1949到1956年的计划经济时期。即改革开放之前的计划经济时期。认为“政府是万能的，市场是无用的”，甚至一段时间来，很多人认为计划与市场是对立的，互不相让。基于这种认识，具体到到政策实施上，就是只有计划，不需要市场。政府无处不在饱览国家和社会一起经济领域的生活，此时，政府是全能的，政府如同牵手观音，包办一切，管理一切，审批一切。市场和社会都从属于政府和国家之下，这种高度集中的计划经济体制，从制订生产计划、下达生产指标到调配资源、安排就业，政府基本上无处不在、无所不管、无所不能。一方面，政府强势有为，有利于发挥制度优势，集中力量办大事;但另一方面，政府伸得太长，管得太多太死，抑制市场的活力，容易带来负面作用。

第二阶段，改革开放初期到1984年。时间大致从1978年到1984年，基于“计划调节为主，市场调节为辅”的主辅轮这种思想，认为“政府基本是可行的，但不是万能的，需要市场来补充”。政府能干的让政府干，在政府干不了之外的才允许让市场干。计划是主要的，在计划经济体制内部引入市场机制改革，市场是从属地位。这种认识上是进步的，但把市场调节看成是异己的东西，在理论和实践上是把社会主义与商品经济对立起来，把市场机制排斥于国民经济的主要活动之外，政府管不了由市场管，本质上本末倒置，但认识也是需要一个过程。

第三个阶段，从1984年到80年代末，我国确立了社会主义商品经济。1984年，党的十二届三中全会通过了《关于经济体制改革的决定》，这是1978年以来第一个以经济体制改革为主题的文件，首次提出“社会主义商品经济”。这次改革取得重大突破，明确社会主义经济是有计划的商品经济，政府改革主要围绕“集权与分权”的话题而展开。1984年党十二届三中全通过《中共中央关于经济体制改革的若干决定》，从计划和市场主辅论到结合论是又一大进步，主张计划经济与市场调节相结合。这一阶段基于对传统集权模式的深切反思，1988年国务院再次进行了机构改革， 首次提出了转变政府职能的要求，重点改与经济体制改革关系密切的经济管理部门，如撤消国家计委和国家经委，组建新的国家计委，并将“分权让利”确定为政府改革的主要内容。

第四个阶段，80年代末到90年代末，1992年10月，党的十四大确立了中国经济体制的改革目标是建立社会主义市场经济体制。我国对于市场经济体制的建立目标的认识是一个渐进的过程，1978年开始改革开放，到1992年社会主义市场经济体制确立，大致经历了14年时间，从商品经济谈起，当商品经济发展到一定阶段，市场经济就产生了，因此社会主义市场经济是我国经济发展的必然规律，90年代中国经济体制的改革的目标是伴随着如何认识国家与社会、政府与市场关系而展开的，学界和改革实操者将关注点放在“大政府与小政府”的讨论上，“小政府”这一时期被认为是好的模式，精简机构成为政府改革的主要内容，改革后国务院组成部门及办事机构人员减少20%，1993年机构改革在确立社会主义市场经济体制这一大的背景下进行的，核心任务是建立起适应市场经济体制的行政管理体制，应该说这次机构改革“目的清楚”，但是在具体操作中，很多部门合并、撤销的少，保留、增加的多，被称为“目的清楚”但 目标不明确”，精简了的机构最终都变相增加了。

第五阶段 90年代末到2013年。1997年党的十五大提出“使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”;十六大提出“在更大程度上发挥市场在资源配里中的基础性作用”;十七大提出“从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用。基础性作用表现为市场是最重要、最基本的或主要的资源配置手段，认为市场配置的基础性作用就是主导作用，计划配置起辅助作用。这一阶段，形成一个普遍的共识，政府和市场不是谁大谁小、“有你无我”的对立关系，政府权力是否集中分散、政府规模是大是小，未必是评判一个政府好坏的主要標准，其中政府的职能界定好，政府和市场“各就各位”，各司其长，成为优势互补的“黄金搭档”，才是改革的重点。政府改革的核心是政府职能转变，并提出构建服务型政是政府改革的目标。良好的政府是有效提供公共管理和公共服务职能的“强政府”，2003年是机构改革的转折点，是在加入WTO的背景下进行的，发改委正是在这次改革中改组而来，“计划”从此在各机构名称中消失。形成了行政机关决策、执行、监督的相互协调机制。2008年党的第十七届中央委员会第二次全体会议提出深化行政管理体制改革的总体目标是，到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。

第六阶段 2013年到现在。2013年11月25日，党的十八届三中全会上作出"市场在资源配置中起确定性作用”的定位，将“基础性作用”改为“决定性作用”，这以认识是对中国特色社会主义建设规律的新认识，市场起决定性作用而不是全部作用，不能否定政府作用。党的十九届三中全会作出的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确指出，“深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革”，2013年重点围绕转变职能和理顺职责关系稳步推进大部门制改革。2018年机构改革，将制度与治理现代化结合起来，重塑政府权责体系、职能体系，组建国家市场监督管理总局、组建国家医疗保障局、组建国家林业和草原局，不再保留国家林业局、改革国税地税征管体制。

二、政府从管制本位到服务本位的转变特点。管理型政府向治理型政府的转变，是政府职能价值皈依、治理主体结构动态变化、治理方式变革的重要体现。

1.管制型政府特点。

（1）官本位思想根深蒂固。管制型政府与计划经济体制相适应，它强调对经济、社会和公民个人进行管理和控制。政府“全能主义”，既是经济的管理者也是经营者，政府办企业、政府办社会的现象比较明显，管制型政府“重监管，轻服务”，如同千手观音似，无处不在、无所不能，政府是唯一的管制主体，市场和社会领域从属于政府之中;封建小农经济将农民牢牢束缚在土地上，百姓过着“阡陌交通、鸡犬相闻的”老死不相往来的生活，建立在贫穷落后的封建生产力和软弱落后的民族资本主义生产力之上的政治制度、文化传统等上层建筑决定了政府管理的封闭性、管制型、单向度命令指令性，我国传统科层制行政体制具有机构庞大、层级节制、等级森严、权力集中、组织制度严密的特点，具有典型的人治色彩。

（2）社会发育不良缺乏自治性。管制型政府是以行政或政治控制为主的行政模式，命令是常用的方法，在政府管控思维下，政府行为以集权为主要特征，官僚主义、人治色彩较浓，政府对外高度封闭，暗箱操作空间较大，社会弥漫畏官、崇官、宠官之风，群众臣民意识较强，缺乏公民意识和契约精神。这种制度下，官员都听上级领导指令，对上级负责，而不对群众负责，老百姓基本没有什么参政议政的权利，是被政府管制的对象。

（3）非理性。由于管制型政府模式下政府职能的运作取决于个别行政长官的个人意志，缺乏有效监督和制约，而政府职能的无限膨胀，职能设置上因人设岗，职能交叉、权力寻租等问题很多，政府管了很多“不该管”、“管不好”、“管不了”的事情。

2.服务型政府带来地方政府职能转变。服务型政府是现在公共行政的目标和方向，是21世纪公共行政的灵魂。服务型政府正朝着职能科学、结构优化、高效廉洁、人民满意方向迈进，公共行政也朝着更为文明、民主、法治、透明的方向纵身发展。回顾改革开放四十年的过程，我国政府从一元到多元，从集权到分权;从全能到有限;从人治到法治;从管制到服务，从封闭到开放。

（1）寓管理于服务之中。一方面在监管中融于服务，激发社会内生动力和创业激情的政务环境。改掉官老爷、衙门习气，以人民为中心而非以权力为中心，政府不再是凌驾于社会之上的拥有至高无上权力的封闭官老爷，而是勤快便民的“店小二”，以放管服为突破口，各个部门承接好、运用好下放的审批权，政府职能的转变并不体现在政府治理的范围上，既不是小政府也不是大政府，而是重点在职能上聚焦向社会和公众提供公共产品和公共服务;另一方面，简政放权不是一放了之，放权同时不放弃管理，在服务中不放松监管。单纯放而不管，是政府不作为的行为，与美国供给学派新自由主义思想的下政府的推崇无为而治的“守夜人”定位不同，政府不是尽量减少市场领域的干预，强调“充分发挥市场在资源配置忠的决定性作用”的同时，也要“政府更好的发挥作用”。

（2）对经济领域更加注重宏观政策引导。政府管理不能单纯依靠管制手段，而应在政策法规制定、宏观调控和提供各种服务方面发挥更大的作用，减少对市场机制的直接干预，以前是“孩子哭了就叫娘”，现在能够市场机制自行调节的要发挥看不见手的作用，一些应该市场化的领域要与政府“断奶”，自收自支，減少政府财税负担，灵活体制机制。更加关注和聚焦社会管理和公共服务。地方政府财政投入转向基础建设、社会，尽可能减少政府生产经营投资，把财政收入聚焦到更多投向教育医疗、基础设施、民生保证等公共产品上。

（3）切实加强法治。市场经济本质上是契约经济，必须以法治厘清政府、市场、社会的边界，建立社会信用规则体系，政府应有所为有所不为，对那些政府不该管、管不了、管不好的事情，政府应坚决退出。如审批制度改革，服务大厅不是“收发室”，要避免“避重就轻”、“进瘦留肥”等授权不到位的现象，真正实现“目录之外无审批”，避免权力寻租，实现真正意义上阳光审批，必须将标准化、清单制、法治思维融入改革始终，用流程管事，制度管人。让立法立得住、有章可循、有法可依、真管用，让人民群众在每一起司法案件中感受到公平正义。

（4）结构上的扁平化和网络化。网络时代，信息流动、交互融合频繁，治理结构不再是高耸等级;政府己不再是享有独一无二权力的垄断者，不再是包揽一切的全能政府，不再是唯一的治理者，公共服务主体而是由政府与非政府组织、社区、民众共同构建，公共服务主体从政府一家独大的单一主体向多元化得多中心治理网络转变。

（5）服务评估从层级考核向民意评估转变。传统管制型政府依赖于一个层级节制的等级体系、自上而下指挥链条来驱动，工作评判唯一标准即是上级的满意度;而服务型政府是外部取向的，以民意获得感为评判标准，强调工作的实际结果，注重产出和绩效评估。

（6）理性的程序运作。服务型政府强调政府运作的公开、透明，注重政府程序正当、规则至上，政府管理机制运行按照规则、制度理性。

[主要参考文献]

[1]高小平.行政管理体制改革一步步迈向新目标[N].中国社会科学报.2013-11-8;

[2]整体政府：分割模式的一场管理革命[J]. 蔡立辉，龚鸣.  学术研究. 2018（05）

作者简介：李云端，女，辽宁大学哲学与公共管理学院管理学硕士毕业，公共管理教研部副主任、副教授、研究方向为公共政策

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