域外互联网信息内容分级制度研究

范冰冰 葛海芸 张戎 张士卓 王斌元

摘要：互联网在全球范围内的发展使得网络内容治理成为各国都需要面临的问题，而网络内容分级治理在多数国家都被采用并发展出了各自的特点。美国是互联网发源地、互联网强国，对于网络内容的治理经验丰富;德国作为大陆法的典型代表，其提出的网络内容分级草案对世界都有借鉴意义;韩国经济文化发达、互联网立法发展较快，未成年人网络保护机制较为成熟;我国台湾地区于2004年出台《电脑网路内容分级处理办法》，对网络媒体内容实施分级管理，历年来也积累了很多经验。因此，本文通过对比域外典型国家网络分级制度，来分析其特点和优势，为完善我国相关立法实践提供一些借鉴意义。

关键词：未成年人;互联网;网络信息内容分级;网络法治;域外;德国;美国;韩国;台湾

互联网信息内容分级制度概述

互联网上信息内容良莠不齐，网络上的色情、暴力等不良内容往往会对未成年人的身心健康造成损害。此外，网络上的一些内容并无不良属性，但并不适合低年龄儿童，例如南京大屠杀的照片，虽有历史教育意义，但其中的血腥场面，年幼的儿童却不适合观看。而如果对于网络上所有可能对未成年人造成不良影响的信息采取“一刀切”的做法，成年人的权利就会被限制。因此，对互联网的信息进行分级和过滤是极为必要的。“网络信息内容分级指根据一定分级体系，把网络信息的内容属性或其他特征分门别类地揭示出来，成为分级标记，使用时与过滤模板进行比较，以决定是否过滤的信息管理制度。”

域外各地区网络内容分级制度研究

德国

德国是世界上第一个对互联网不良言论进行单独立法并进行监管的国家，同时，德国的电子信息技术发达，在欧洲国家中首屈一指。经过几十年的发展，德国的青少年的网络安全保护已形成政府、机构互相分工，共同协作的局面。德国不仅制定了严格的法律法规，而且严格执行，并成立专门机构和公司协助监管。

一、立法机关层面，1997年，德国联邦议院通过了世界上第一部全面调整并监管互联网的法律——《信息和通讯服务规范法》，修订《青少年保护法》以替代 1985 年订定之《散布不良内容残害青少年法》在广电及网络方面的适用。[ Frank Fechner， Medienrecht， Mohr Siebeck UTB， 9. Auflage， S.158]在各个州之间，则在既有的针对公共广电及商业广电的协议外，另外签订了《青少年媒体保护州际协议》。

据此，形成了对青少年的网络安全保护上的三个循序渐进的层次。第一层级使明确禁止《刑法》、《违反治安法》上违法的产品、服务，这是绝对性的禁止。第二层级是由联邦机构“危害青少年媒体检查处”列举有害但并非完全禁止的产品、服务，散布这必须在技术上预防并确保其不能为青少年获得，这是相对性的禁止。第三层级是规范了服务提供商负有聘请青少年保护人员的义务，如有违者，将承担相应的法律责任。[ 参加蓝麒：《从德国判例透视我国网络言论的法律监管》，载自《科教文卫》，2007 年 9 月版。]

二、在联邦政府层面，德国成立了 “危害青少年媒体检查处”。这个机构专门负责检查网络信息内容，对不良网站进行检测，将不良信息记录在案，而且可以运用技术手段确保未成年人无法接触这些内容。

三、在网络服务提供商层面，网络服务提供者在所提供的信息中，如果可能包含不利于青少年身心健康的不良信息内容、就要建立严格的自律机制，或者接受政府的指导和咨询，参与其服务计划的制定的条件限制，两者任选其一。否则，就将被视为违犯了行政法规，需要为此承担法律责任”。情节严重的，还会根据德国《刑法典》的规定被处以刑罚。[ 参见徐久生、庄敬华译：《德国刑法典》，中国法制出版社 2000  年版，第 176  页。]另外，所有含有色情内容的网站都要安装和应用“成人认证系统”，通过输入身份证信息、信用卡信息等不同方法来确认访问者的年龄，否则的话就视为违法，也要承担一定的法律责任。

四、德国媒体行业协会——“自愿自控多媒体服务提供商协会”根据新修订的《青少年媒体保护州际协议》，建立健全互联网分级制度。制度内容是互联网内容提供商有义务对其内容进行年龄分级，并作出标识，然后由家长决定是否过滤。而德国媒体行业协会主要负责制定网络内容分级制度，根据相关调查问卷的结果，网站、移动内容提供商以及其他电信媒体将自动按照统一分级标准获得分级答复，随后各供应商自行为其内容设置年龄许可标志。通过这一措施加上使用过滤软件等方式，青少年在浏览网络时将只能看到根据其年龄范围所允许接触到的内容。目前德国网络内容分级标准将网络内容划分为三个年龄级别，分别是6 岁以上、12 岁以上、16 岁或 18 岁以上（可浏览）。

五、对于互联网分级制度的执行上，德国通过联邦信息安全局以及联邦内政部等机关对互联网信息内容进行管制。2001年，德国联邦刑事警察局等部门组建了“网络警察”部队，巡逻于互联网，搜索和监控可疑的网络犯罪活动及有害信息的传播，如果发现有违法言论和图片的网站，就会立即查封。

六、针对德国青少年喜欢光顾的休闲场所网吧，德国政府也作出了相关规定。所有网吧安装的电脑内必须设置黄色信息过滤器和网站监控系统。而网吧如果不按照规定安装，就会被处以罚款、吊销营业执照等处罚。而如果出现偷登色情网站等情况，网吧的电脑就会发出警告，不听警告者将被处以罚款甚至接受指控

七、德国的教育部门和未成年人保护机构主要负责推動网络分级制度的下游实施，其推动学校等地设置专供网吧，加强未成年人的网络信息安全意识。且这些机构发行网络手册，推荐适合未成年人登录的网站，为家长提供指导青少年上网的专家建议。

八、德国全国性的互联网服务商自愿自我检查组织致力于青少年上网保护，与政府监管部门合作，提供有害网站黑名单，协调会员单位设置技术屏蔽措施等。

九、青少年媒体保护委员会如果认为某类广电或网络等电讯媒体有必要置于危害青少年出版品名单下受到严格限制，也得向联邦机关提出申请，而联邦主管机关只有在理由不足或未能通过审查下始得拒绝申请。这一设置，与德国广电事务在传统上属于各州权限有着密切关系。出于尊重地方自治，联邦主管机关依法仅能在若干情况下才能介入对电讯媒体内容的管制。

十、德国相关电子媒体领域的自愿自律团体，需要青少年媒体保护委员会进行认证，并对其认证进行复核或取消。在青少年媒体保护领域，法律赋予了其采取禁止或阻绝相关内容及科以罚金的权责。目前通过认证的有商业电视自律组织（FSF）及多媒体及网络产业自律组织（FSM）。

十一、青少年保护网络有限公司。该公司是德国网络信息管制的重要机构，专门负责互联网信息内容的审查和监管，特别是网络色情信息。该公司会持续要求各网络服务提供商遵守相关青少年保护的规定，敦促网站删除不符合规定的内容。如果要求没有得到回应，就会通报国家相关机构。与此同时，公司还进行广泛的国际合作，尽最大可能对提供有害内容的国外服务提供商施加影响。[ 温静. 德国保护青少年的网络媒体法制[D].上海交通大学，2011.]

总的来说，德国通过立法和严格的执法，规定了网络服务提供商、相关行业协会及青少年保护网络有限公司等多个主体的权利和义务，从网络信息内容的标签分级到下游的过滤实施，多层次的保护未成年人不受网络不良信息的影响。虽然目前德国的网络信息分级和过滤主要局限于网络色情方面，但仍有很多内容值得我们借鉴和学习。

美国

一.美国互联网过滤制度主要措施

1.互联网安全制度和技术保护的措施

根据CIPA要求，未成年人在使用有技术保護措施的计算机时，不得接触淫秽物品、儿童色情制品等视觉资料和有害于未成年人身心健康的资料。同时，享受E-rate折扣政策的学校和图书馆，其互联网安全系统的内容还包括对未成年人网络活动的监控。享受E-rate折扣政策的学校和图书馆，还应建立符合折扣政策规定的互联网安全体系，体系应包括以下内容：

（1）互联网上有不适合未成年人接触的内容的资料。（2）在未成年人使用电子邮件、聊天室和其他直接电子通信时的安全和保护（3）未成年人参与的“黑客”和其他非法活动等未经授权的互联网访问（4）未经授权的披露，使用和传播未成年人个人身份信息（5）其他可以限制未成年人接触对其身心健康有害信息的措施。

2.成年人中止技术保护措施的权利

根据CIPA规定，当成年人出于“善意研究”或“其他合法目的”要求访问过滤后的网站时，学校、图书馆和其他单位的管理人员、主管或其他授权人员可以将屏幕移出并将互联网过滤应用的技术保护措施暂停使用。这一条款是在追求成年人的利益和未成年人保护的二者利益的平衡的结果，以使成年人的自由不至于受到互联网过滤保护措施的限制。在CIPA的规定中，并没有准确界定什么是“真正的研究”，但是联邦最高法院对于关于CIPA的判决中，提出：图书馆应该制定一项互联网使用政策，为要求终止封锁的成年人提供服务，但是当图书馆停止封锁时，它无法调查为什么成年人要求终止封锁。

二.美国互联网过滤制度的监管模式

美国的互联网过滤制度经历了从政府监管模式直接监管到间接监管的转变过程。现在，CIPA所采用的的监管模式是政府间接监管的模式。这种间接监管模式具体体现在以下两个方面：（1）《社区青少年保护法》第1732（2）节将界定“对未成年人有害的信息”标准的主体限定为有权作出决定的学校董事会、地方教育机构、图书馆或其他管理机构，联邦政府的任何机构或部门不得擅自对这些主题制定标准或着审查这些主体制定和实施的标准。（2）CIPA没有对有关主体应该采用哪种筛选和过滤技术进行明确规定，其只要求公共图书馆和中小学建立互联网安全体系并采取技术保护措施，将过滤标准的制定和如何过滤的决策权完全交给了教育机构和地方教育行政部门，进一步避免了执法过程中的矛盾冲突。CIPA的间接监督模式缩小了监督的范围，赋予了地方政府和被监管者更多的自由行动和自我管理空间，不仅将监督权力分解，同时也达到了分散矛盾的目的。

韩国

三、韩国网络内容分级研究

韩国的网络内容分级主要采取青少年保护委员会设定基础划分标准;各行业协会制定具体的行业媒介分级标准的模式，并通过青少年保护令和相关法律规定赋予相关主体相应的权利义务，保障分级制度的实行和监管

（一）分级标准

青少年保护令赋予青少年保护委员会和各审议机构对青少年有害媒介进行审议并分级的权力。委员会可以按照0-8岁、9-12岁，12—15岁和15-—19岁及19岁以上五个级别对其审议媒介划分等级，具体的行业媒介分级则由相关的审议机构决定。韩国的互联网内容分级采用的是国际通行的“互联网内容选择平台”（Platform for Internet Content Selection，简称FPICS），由韩国广播通信审议委员会（Korea Communication  Standards Commission）制定具体标准、提供服务器，企业自律分级。尽管KCSC审查的目的和范围不限于青少年保护，但是其审查力度之强，对青年少年保护作用巨大。[ 参见杨攀：《我国互联网内容分级制度研宄》，《法律科学（西北政法大学学报）》，2014年2期。]

（二）执行措施

1、技术措施

有害信息的分级措施主要采取过滤办法，即将有害信息源的IP地址及节点列表编制成黑名单，在网络出口加上过滤功能，拒绝有害信息源的TP地址。或者采用专门的软件在服务器上形成一个专门的词库来过滤信息。

2、主体参与

保护令还依据不同的主体规定了相应的义务。依据青少年保护令，与媒体的制作者、发行人、流通行为人或者媒体有关的组织，可以自主地要求青少年保护委员会或者各审议机关进行审查，并根据审查结果对相关媒介进行标记。

对青少年行使亲权的人或者代表亲权人保护青少年的人应当作出必要的努力，防止青少年接触或进入青少年危害环境，如果青少年使用有害的媒介，应立即予以制止。任何社会公众在发现青少年使用有害媒介时都应当予以制止，以传播媒介为业的公民应当自主努力保护青少年，不能向青少年分发有害媒体。

政府可向媒体的制作者、发行者、流通行为人或与媒体有关的组织提供与青少年有害媒体审议标准有关的教育和相关信息和资料，还应作出必要努力，包括支持必要的技术和研究项目，以保护青年免受这些媒体的影响，可以鼓励和提供必要的支持，鼓励和起诉私人，如青年相关组织，并将民间建议纳入有关措施。[ 参见韩国《青少年保护令》]

3、责任承担

此外，保护令还对违反相关义务的行为规定了处罚措施。将违反分级义务的责任上升到刑事责任高度，对于分级制度的运行起到保障作用。[ 参见陈晓云 《韩国网络治理现状及启示》 《新闻与传播研究》2010-12-15

4  参见薛雯乔 《台湾地区网络媒体内容分级管理制度研究》2013年]违反第保护令16条第1款，以营利为目的，向青少年出售、出租、分发青少年有害媒介或观看、观看或使用或观看的;或以营利为目的，违反第22条，以青少年为对象传播青少年有害媒体的人，可以处三年以下有期徒刑或者三千万元以下罚款。未在青少年有害媒介或青少年有害药物上作出青少年危害标记的，未包装青少年有售媒介或青少年有害药物的人，违反第十八条播放青少年有害媒体的人，国可以处二年以下有期徒刑或者2000万以下罚款。

台湾地区

台湾地区主要通过划定相关主体的义务责任来保障网络分级制度的施行

（一）分级主体

台湾“行政院”核定《推动网站内容分级制度计划》，明确分级制度的参与者主要包括以下主体：

1、电脑网络服务提供者（简称ISP）。依据《电脑网路内容分级处理办法》的规定，ISP包括IAP、IPP和ICP。其中，IAP的任务主要是负责标示其所提供的拨接账号是否具备分级过滤的功能，协同政府及相关学术单位进行分级技术和工具的开发工作，同时对未成年人采取限制措施，严格限制购买不具备过滤功能的网络账号;IPP提供硬件的储存空间，提供网站建设、负责信息发布和网页连接; ICP在已有分级系统的协助下，对所属网站进行分级标签。同时，如果政府机关或依法经其委托的机构告知这些网络服务提供者其电脑网络内容违法或违反《电脑网路内容分级处理办法》规定，该网络服务提供者应当采取限制儿童及青少年接取、浏览其网络内容的措施，或者将内容先行移除。

2、网络内容过滤软件开发者。其主要负责将资料库和全文检索等对避免未成年人接触不良网站有帮助的内容纳入过滤软件开发者范围内，配合其他措施，进行全面防控。

3、网站浏览者。分级计划中网站浏览者包含成年人和未成年人，这些浏览者通过分级机制参与网站进行评分工作，并有权检举不符合分级标准的网站。

4、家长及监护人。家长与监护人作为未成年人成长中最重要的主体，应积极并有意识地主动对电脑设置网络分级装置。

5、教育单位和公益团体。在分级制度的运行中，教育单位和公益团体应发挥其社会作用，收集优质网站资料，配合分级计划的实际运行。

6、政府相关部门。政府机关应当积极进行网络分级制度的推行工作，协助民间团体或者专家学者组建分级委员会，投入财政资金，用于互联网分级制度过滤系统的技术研制和开发。

7、财团法人网站分级基金会。基金会主要通过整合民间资源，进行“儿童及少年使用网际网路行为观察、申诉机制之建立及执行、内容分级制度之推动及检讨，过滤软体之建立及推动、儿童及少年上网安全教育导、推动网际网路平台提供者建立自律机制和其他防护机制之建立及推动”。

针对违反网络分级内容要求的主体主要采取罚款乃至责令停业等行政处罚的手段来保障分级制度的实施。由于网络内容分级的标识在实际执行中存在困难，台湾新闻局将原来规定的四级标准（限制级、辅导级、保护级、普通级）更改为二级标准（普通级、限制级），且于2012年废止《电脑网路内容分级处理办法》，停止了强制推行的做法，改由行业协会来推进分级制度。

（二）分级标准

《电脑网路内容分级处理办法》对网站内容的可行范围做出明确规定。第一，电脑网络内容不得违反法律强制或禁止规定;第二，详细分类网络中的限制级内容，该法第六条规定，电脑网路内容，有下列情形之一，有害儿童及少年身心发展者，列为限制级，未满十八岁者不得浏览：一、过当描述赌博、吸毒、贩毒、抢劫、窃盗、绑架、杀人或其他犯罪行为者;二、过当描述自杀过程者;三、有恐怖、血腥、残暴、变态等情节且表现方式强烈，一般成年人尚可接受者;四、以动作、影像、语言、文字、对白、声音、图画、摄影或其他形式描绘性行为、淫秽情节或裸露人体性器官，尚不致引起一般成年人羞耻或厌恶感者。

台湾网站分级推广基金会对于网络内容分级做出的具体规定如下：

对于网站中属于限制级别的内容，网络内容提供者应当按照《电脑网路内容分级处理办法》第六条的规定做出標示：一、内容提供者应於网站首页或各该限制级网页之电脑程式码，依主管机关或其委托机构规定作标示。二、内容提供者提供内容属性主要为限制级者，应于网站首页或各该限制级网页标示限制级分级标识或「未满十八岁者不得浏览」意旨之文字。三、平台提供者、内容提供者，提供内容属性系部分涉及限制级者，得不为前款标示。但应于网站首页或各该限制级网页标示「本网站已依台湾网站内容分级规定处理」意旨之文字。

由于网络内容分级的标识在实际运行中存在困难，台湾新闻局将原来规定的四级标准（限制级、辅导级、保护级、普通级）更改为二级标准（普通级、限制级）。《电脑网路内容分级处理办法》修正后的第四条规定：电脑网路内容非列为限制级者，仍宜视其内容，由父母、监护人或其他实际照顾儿童之人辅导浏览。

总的来说，台湾地区的网络分级制度明确了具体的分级标准，虽然后来由于该制度的不完善与言论自由的冲突而不再强制推行，但其制度的经验仍值得学习和借鉴。

总结

德国在互联网分级制度建设上上不仅制定了严格的法律法规，而且严格执行，并成立专门机构和公司协助监管。形成了由政府、机构互相分工，共同协作来全方位保护青少年的网络安全。美国CIPA并不是限制互联网中的言论和信息本身，而只是对互联网言论和信息传递的中间环节进行管理和控制，且美国互联网过滤的内容都非常具体，具有较强的可操作性。另外，美国的互联网规制的权力是下放的，联邦政府的任何机构或者部门不得对互联网过滤制度进行干预。韩国互联网内容分级的主要特点是青少年保护委员会的基础性标准与行业自主制定分级标准的结合，由通信审议委员会提供服务器，企业自律分级，辅以严格的审查措施和惩罚措施，对青少年网络安全保护起到巨大作用。台湾地区制定分级计划，主要依照《电脑网路内容分级处理办法》的规定，明确具体分级标准，后停止了强制推行的做法，改由行业协会来推进分级制度。

[  Frank Fechner， Medienrecht， Mohr Siebeck UTB， 9. Auflage， S.158

2参加蓝麒：《从德国判例透视我国网络言论的法律监管》，载自《科教文卫》，2007 年 9 月版。

3Stefan， Pooth， Jugendschutz im Internet-staatliche Regulierung und private Selbstkontroll， Verlag Dr. Kovac， Hamburg 2005， S.148

4顾芳：《德国广播电视监管和法律制度研究》，载《新闻大学》2007  年第 1  期。

5参见徐久生、庄敬华译：《德国刑法典》，中国法制出版社 2000  年版，第 176  页。

6温静. 德国保护青少年的网络媒体法制[D].上海交通大学，2011.

7参见杨攀：《我国互联网内容分级制度研宄》，《法律科学（西北政法大学学报）》，2014年2期。

8参见韩国《青少年保护令》

9参见陈晓云 《韩国网络治理现状及启示》 《新闻与传播研究》2010-12-15

10 参见薛雯乔 《台湾地区网络媒体内容分级管理制度研究》2013年]

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