社会转型背景下的城市住房制度变迁与住房属性演变

摘 要：住房制度变迁经历了住房福利模式阶段、住房福利模式向住房货币化推进的阶段、社会转型新时期的城市住房制度阶段。伴随着我国整体社会机构、身份结构、个体价值观等方面的转换或改变，不同住房制度阶段的住房差异和住房属性也随之发生了深刻的变化。随着住房市场化的推进，住房的投资属性逐渐凸显，居住属性受到严重挤压。党的十九大以来，党和政府始终坚持以人民为中心的发展思想，坚持“房住不炒”的定位，发挥住房保障的兜底功能，住房居住属性开始回归。住房属性的演变进程表明党和政府为打造公平的住房格局、增进民生福祉做出了不懈的努力。政府和相关部门要牢牢把握住房的居住属性，正确引导公众的住房消费观念，探索解决大城市住房突出问题的长效机制。

关键词：社会转型;住房制度变迁;住房差异;住房属性

[中图分类号] C913     [文章编号] 1673-0186（2021）002-0100-012

[文献标识码] A         [DOI编码] 10.19631/j.cnki.css.2021.002.008

1949年至今，中国经历了急剧的社会转型，在经济、社会、法律和制度等层面发生了一系列的变迁，群体的价值观念和消费结构也产生了深刻的变化。当前我国经济发展已经进入新常态，正在加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，个性化、多样化的消费需求倾向日渐凸显。各级政府为保障人民群众的住房需求，制定了一系列的住房政策，对改善不同时期的住房问题发挥了重要的作用。2020年10月29日，党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》强调“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，租购并举、因城施策，促进房地产市场平稳健康发展”[1]，表明政府始终坚持以人民为中心的原则，越来越重视住房的居住属性。住房改革的不同时期，由于各种因素的综合作用，不同群体之间在住房水平、资源获得等方面出现了一定的差异，住房隔离问题日趋显著，严重影响了社会稳定和团结。本研究梳理社会转型背景下的城市住房制度改革进程和住房属性演变情况，不仅具有理论意义，还能为政府和相关部门着力完善城市住房供应体系、加快解决大城市住房突出问题提供一定的建议。

一、文献综述和研究思路

伴随着我国城市住房制度的变迁，住房属性和住房差异的特点也发生了一定的变化。通过梳理以往学者对城市住房制度变迁进程、住房属性以及住房差异的研究进展，可以归纳出我国城市住房制度变迁相关研究的基本情况和相关经验。

（一）文献综述

学者们对城市住房制度变迁的研究主要是对变迁历程进行详细的梳理和展望，探讨伴随着住房制度变迁出现的住房差异、利益分化和居住属性变化。

在住房制度变迁进程中，城市居民的住房水平差异和利益分化日渐凸显。出现住房差异的原因主要包括市场转型论、权力维续论、家庭禀赋说等理论解释。以倪志伟（Victor Nee）为代表的市场转型理论强调在再分配经济向市场经济转型的过程中，直接的生产者获得更多的机会结构及向上流动机会，市场转型赋予直接生产者更多控制资源的权力，降低了再分配阶层的权力和回报，直接生产者的地位逐步上升[2]，在住房市场领域，个体可以通过自身努力，争取更好的住房条件。权力维续论强调住房市场化时期的住房差异很大一部分原因是由房改前的住房分配过程和住房私有化改革过程导致的。改革之前导致社会差异形成的體制分割因素在一定程度上依然延续并放大[3]。布劳和邓肯认为，在计划经济阶段，先赋性因素对资源分配有很大的影响，个体可以依靠代际积累获得住房资源;市场化改革以后，社会分层结构变得越具开放性，个体可以通过自身努力获取住房[4]。王枫萍站在新都市社会学中的集体消费理论视角对我国目前住房所体现出的问题进行分析，认为单纯以市场化为取向的住房供给制度将一大批无购买支付能力的社会弱势群体完全排除在城市住房供给体系之外。因此，政府在制定和实施集体消费品的供给制度时要以社会公正和正义为首要前提[5]。

一些学者就住房属性的分类、定位问题和影响因素展开了讨论。有研究者将住房属性区分为居住、权利、归属以及投资属性，并由此出发验证这几个属性对城市居民阶层认同和阶层分化产生的影响[6]。有学者认为必须把住房的社会属性、商品属性、财产属性以及投资品属性进行综合分析，在制度设计中做到对住房属性的统筹兼顾，推进住房供给侧改革[7]。有研究者认为住房具有资产属性，对个体的财富积累和分配有很大影响。住房产权是调整生命周期收入的重要手段[8]。除此之外，还有很多学者开始探索回归住房居住属性的对策。有研究者强调经济发展特征对住房属性有很大的影响，要使住房回归居住属性，就需要引导经济发展的“再实体化”[9]。有学者认为要通过政府和各方的努力，回归住房的居住属性，并合理适度发挥其投资属性[10]。一些学者认为需要充分理清政府和市场责任边界问题、住房资源分配的公平性问题，以推动我国住房事业的高质量发展[11]。

以往的研究成果对住房制度变迁、住房差异以及住房属性的变动问题都进行了深入的探讨，对本研究具有一定的参考价值。尤其是从集体消费理论的视角探讨住房问题，对思考我国住房供应体系的完善有一定的启发。在社会转型背景下，政府和市场关系的变化、制度的变迁以及个体价值取向的变化都会带来住房属性的变动，但是少有研究者探讨住房属性变动的原因及带来的影响。本研究主要聚焦于住房制度变迁背景下的住房差异和住房属性演变，并思考住房属性变动的原因。

（二）研究思路

社会转型是一种由封闭的、半封闭的传统型社会向开放的现代型社会转型的发展过程[12]，主要表现为结构转化、机制转换以及观念的转变。结构转化是指当前的社会整体结构、社会身份结构等均在发生转化;机制转换是指我国社会的社会流动机制、社会保障机制、利益分配机制等在发生转换;观念转变是指伴随着前面两种因素的转换，人们的价值观念也在发生转变[13]。

住房是透视我国社会转型的独特视角，也是研究社会不平等的重要维度。在社会转型的背景下，住房问题的产生和住房属性的变动受到结构、机制、观念等方面转化或转变的影响。第一，伴随着制度转型，市场机制的作用正逐步超过再分配机制，成为资源分配和地位获得的重要方式，进一步激发了市场活力，为不同个体提供了更多的选择和机会。制度变迁理论强调制度行为主体为了追逐利益而进行制度的变革。在改革开放之后，一些地方政府为了追逐利益，开始“放权让利”，逐渐构成了当时我国制度转型的特色。原有的封闭社会的资源逐步可以在开放的社会中靠市场竞争获取，群体之间的同质性较弱，稳定性较差，利益分化严重，住房差异日益明显。在此基础上，住房的属性也发生了很大的变动。第二，在住房制度变迁的不同时期，不同家庭或个体所持有的价值观发生了变化，很多流动人口出现家庭化迁移趋势。一些个体将在大城市买房定居奉为奋斗目标，导致大城市住房压力日趋紧张。还有一些个体受利益所驱，购买多套房产进行投资，不断追逐住房带来的投资回报，进而造成住房属性定位的严重不清晰。第三，随着社会保障机制的逐步完善，政府和相关部门在推进保障房建设等方面做出了很大的努力，逐步推进全体人民住有所居，推进住房居住属性的转变。

本文主要是基于社会转型背景，通过梳理住房制度变迁的过程，回答以下几个问题。第一，在我国社会身份、资源结构转换的过程中，住房问题和住房屬性的特点有哪些？第二，我国社会流动机制、保障机制的变动对住房属性的演变有哪些影响？第三，伴随着居民个体价值观念的转变，居民消费观念也在发生变化，这一系列变化对住房属性的变动带来哪些影响？

二、不同历史阶段的城市住房制度变迁

总体来看，我国城市住房制度变迁经历了三个重要的阶段，主要包括住房福利模式阶段、住房福利模式向住房货币化推进的阶段、社会转型新时期的城市住房制度变迁阶段。在这三个阶段的历程中，中国城市住房制度发生了深刻的变迁。

（一）1949—1978年：住房福利模式阶段

从中华人民共和国成立到改革开放之前的计划经济阶段，政府主要采取的是与计划经济体制相适应的住房制度，即住房单位福利社会主义模式。在住房单位福利阶段，城镇职工不需要承担建设住房的责任，而是由国家和单位承担。住房分配主要依据城镇职工在单位的工龄、职位高低等标准，且收取较低的租金。这种采取住房实物福利分配模式和低租金住房消费方式的住房体制，具有历史的现实性，为我国国民经济建设做出了很大贡献。但是由于住房租金根本无法填补政府和企业单位对住房建设及维护而投入的巨额资金，使得国家和企业背负了巨大的住房建设压力与财政负担，住房生产始终处于低水平状态。随着城镇人口的日益增多，单纯依靠国家和企业有限的住房供应根本无法满足城市居民的基本居住需求。到改革开放初期，我国的城镇人均居住面积从解放初期的4.5平方米降低为3.6平方米[14]，“房荒”问题严重，住房压力日益凸显。除此之外，由于福利分房的主要依据是职工的工龄和职位高低，而不考虑家庭结构和数量，许多房屋的分配根本无法满足职工家庭的实际住房需求。

随着社会转型的加速，政府逐步开始重视生产建设，大力推进工业化发展，虽然在住房建设方面也有一定的投入，但是城镇居民日益增长的住房需求仍然无法得到满足。在此阶段，住房获得和住房条件差异产生的原因主要来源于体制因素，具体体现在以下三个方面。第一，城镇职工不同单位因资源掌握不同而造成分配住房的标准有差异，计划经济阶段的住房资金大部分都是政府投入，而国有企业与集体企业相比，获得的住房建设投资比例更大;此外，不同规模企业获得的住房建设投入也不同，因而极易造成不同家庭住房条件和住房面积等方面的差异。第二，单位内部按级别等标准分配住房的差异。在福利分房的过程中，一般都是按照行政级别的高低和工龄来分配住房，行政级别高或工龄长的职工优先获得住房。在住房面积或住房质量上更是遵循严格的住房等级分配标准进行，而不是按照职工的贡献多少和刚性需求来分配住房，居住差异明显。第三，拥有单位分配住房资格的群体与其他群体在住房方面的差异。由于住房建设投入资金的有限性，新房的分配苦乐不均，仍旧有一部分职工尚未分到住房或住房分配时间比较迟，一些真正需要房子的家庭分不到房子，个别领导干部搞特殊化、走后门，以手中的权力谋取私利，严重影响了住房分配的公平和公正。综合而言，这一时期住房分配模式充分体现了再分配权力的资源分配作用，抑制了企业和个人对住房的投入，而且很容易因为单位对住房资源的掌握而造成行政职能滥用，许多居民的住房条件很难得到改善。对该阶段的流动人口而言，他们留在城市的意愿并不强烈，没有家庭化迁移带来的住房压力。

（二）1978—2009年：住房福利模式向住房货币化推进的阶段

1978年以来，我国社会转型进入快速发展阶段，我国开始从自给半自给的计划经济时期向社会主义市场经济阶段转变。1980年6月，中共中央、国务院批转国家建委党组《全国基本建设工作会议汇报提纲》，正式提出住房商品化的政策，指出个人可以新建、购买或拥有自己的住房[15]。自此，我国各级政府开始对住房政策进行调整，进行了一系列的住房改革，具体包括三个阶段：一是试点售房，由政府统一建设房屋，向个人出售，在此阶段，由于城镇居民收入比较低，对购房的承受能力也比较低，因此普遍持有“买房不如租房”的观念，购房积极性不高，试点售房的效果并不理想。二是住房的提租补贴，在此阶段，各地进行试点提高租金，增加工资，以鼓励城镇居民买房。三是“以售代租”，即将公有的住房折价出售给个人。1994年，国务院发布了《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》，该决定提出从国家和单位统包制转变为国家、单位以及个人按照一定比例共同承担住房建设投资，建立并推行住房公积金制度，积极推进租金改革，稳步出售公有住房，加快经济适用房的开发建设工作①。此阶段提出的城镇住房制度改革是为了适应社会主义市场经济体制，以满足城镇居民不断增长的住房需求，也在一定程度上抑制了不合理的住房要求，逐步转变了一些个体的住房消费观念。

1998年，亚洲金融危机爆发，国内经济受到一定影响，政府希望通过实现住房的商品化和社会化，推动住房产业成为新的经济增长点。因此，国务院发布了《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，该通知明确提出“自1998年下半年起停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化”[16]。这一通知的提出，彻底告别了住房福利分配，建立了保障性住房和商品住房并行的双轨住房制度。2003年8月，国务院发布了《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》，该通知强调将房地产业确定为国民经济的支柱产业，要充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，要提高普通商品住房的供应②。自此，我国房地产业得到了快速的发展，多数城市的房价也从这一时期开始经历不断上涨的过程。随着房价的持续上涨，住房问题成为社会各界关注的热点话题。城市居民中的中低收入阶层日渐承受着巨大的购房压力，外地流动人口很难在大城市买房落户。在此过程中，保障性住房对外地人口有很大的限制，对维护社会公平和正义造成极大的影响。

随着住房商品化进程的推进，住房价格不断提高。为了促进社会和经济的稳定发展，稳定房价，政府及相关部门出台了一系列住房政策。2005年3月，国务院办公厅发布了《国务院办公厅关于切实稳定住房价格的通知》，该通知强调，要高度重视稳定住房价格工作，大力调整和改善住房供应结构，正确引导居民合理消费预期。2006年国务院办公厅转发建设部等部门《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》，强调要进一步切实调整住房供应结构，整顿和规范房地产市场秩序。这些政策的提出一定程度上改善了部分中低收入阶层的住房条件。2007年，国务院发布了《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，该意见明确指出“住房问题是重要的民生问题。要始终把改善群众居住条件作为城市住房制度改革和房地产业发展的根本目的”③。一系列政策的提出，表明政府对住房居住属性逐步重视，但是受经济环境的影响，住房的投资属性仍旧发挥重要作用。2008年，面对全球金融危机带来的严峻形势，政府希望通过一系列措施进行“救市”，在房地产行业采取的措施主要是扩张性调控。2008年12月20日，国务院办公厅发布了《国务院办公厅关于促进房地产市场健康发展的若干意见》，在加大保障性住房建设力度的同时，进一步鼓励普通商品住房的消费。在2008年至2009年之间，全国的住房平均销售价格迅速上升，抑制不合理的住房消费行为成为政府和相关部门接下来亟待解决的问题。在此过程中，有相当一部分“夹心层”群体既没有足够的资本购买商品房，又无法申請到保障性住房，住房囧相日趋凸显。

住房货币化改革的提出，为市场直接劳动者靠自身努力购房提供了更多的机会，但是单位制度累积的集体性社会排斥现象仍旧比较严重。随着房价的上涨，最早购买单位福利房、房改房的群体不仅获得了住房，而且可以积累更多财富购买商品房。房改时无房户或住房面积很小的居民、新参加工作的职工中低收入的无房居民则成为购房困难的群体，他们不得不努力积累更多的财富以便买到合适的住房。综合而言，在1978年到2009年之间，再分配权力的作用依然在延续，市场的直接生产者也获得相应的回报，并可以通过自身财富的积累购买商品房，再分配权力和市场机制共同发挥对住房获得的影响;除了政策对住房差异产生的影响，个体的居住方式、消费观念也对住房差异产生着一定的影响。

（三）2010—2020年：社会转型新时期的城市住房制度变迁阶段

2010年是我国社会转型飞速发展的新阶段，社会发展开始由“加快发展速度”转为“加快发展方式转变”，政府和相关部门为实现全体居民共享改革发展成果，努力调整各项政策。根据全国人口普查的资料显示，城市人均住房建筑面积由21.82平方米增加到了29.15平方米，住房基本设施和平均每户住房间数的比重都有所改善;在城市居民中，购买商品房的比重由2000年的9.21%上升到了2010年的26.02%①。2010年1月7日，国务院办公厅发布了《关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》，该通知规定要增加保障性住房和普通商品住房有效供给，合理引导住房消费，抑制投资投机性购房需求②。该通知的发布在一定程度上缓解了城市低收入住房困难家庭的住房问题，有效抑制了以投资为目的的消费行为。自此，最强限购令在各地开展，全国各地对房地产行业进行了“限购、限贷、限价”。此后，政府开始日益重视解决流动人口的住房问题。2010年6月，由住房和城乡建设部、国家发展改革委等七个部委联合制定了《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，该意见首次提出将有稳定职业并在城市居住一定年限的外来务工人员纳入公租房供应范围，有效地解决了部分外地流动人口的住房难题，有助于维护社会公平和团结③。2013年10月，习近平总书记在中共中央政治局第十次集体学习时强调，“加快推进住房保障和供应体系建设。不断实现全体人民住有所居的目标”④。这一时期的住房制度改革实际上从市场调控转变为了市场与住房保障并重的阶段。2014年，共有产权房作为一种新的住房保障形式出现，这表明我国在探索保障性住房的道路上迈出了新的一步，有效地解决了部分中低收入群体的住房问题。2015年中央经济工作会议强调将公租房扩大到非户籍人口，要求以满足新市民住房需求为主要出发点，以建立购租并举的住房制度为主要方向，这在很大程度上表明政府对满足不同群体住房需求的决心。2015年11月，习近平总书记在主持召开中央财经领导小组第十一次会议中强调，要化解房地产库存，促进房地产业持续发展。随后，全国各地的楼市开始逐步去库存，商品房价格有所降低，这一举措对促进经济增长、缓解金融风险具有重要作用。2016年12月，习近平总书记在中央财经领导小组第十四次会议上进一步指出要准确把握住房的居住属性。2017年，党的十九大报告再次强调了“房住不炒”的定位，这为今后住房发展指明了方向，再次明确了房子的居住属性。2018年5月19日，住房城乡建设部发布了《关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》，进一步明确了要坚持房地产调控目标不动摇、力度不放松，再次强调了政府“房住不炒”的坚定态度。2020年，政府和相关部门继续坚持“房住不炒”的定位，不断推进各类群体住有所居、宜居、适居，很多城市也开始落实租售同权的细则。在以居住功能为导向的住房政策实施中，各类群体的住房问题逐步得到有效改善。总体来看，在社会转型新阶段，一系列住房政策的推进，为住房居住属性的定位提供了明确的方向。

在社会转型新阶段，住房的供给主要来自市场和政府供给。住房差异的特点主要体现在以下三个方面。第一，有家庭财富积累的个体和无家庭财富积累的个体之间的差异。随着大城市对人才的吸纳，大量流动人口涌入一线城市寻找就业机会，致使许多大城市的住房状况日益紧张，但是由于房价飞速上涨，其增长速度远远快于市场直接生产者在市场中获得的利益回报，如果没有原有的财富积累或家庭支持，个人靠自身的努力很难在短时间内购买大城市的住房。第二，户籍差异带来的保障性住房分配差异。在住房保障制度完善前期，大多数保障性住房都是提供给本地户籍的低收入群体，政府的准入机制有限，很多外地人口享受保障性住房的范围受到限制。第三，房价持续增长带来的中低收入群体成为住房保障的夹心层。由于房价上涨，很多中低收入群体无法购买商品房，这一类群体又很难申请到条件限制较多的保障性住房，成了住房保障的夹心层。综合而言，在社会转型飞速发展的阶段，虽然市场机制的作用非常明显，但是再分配权力仍旧在一定范围内发挥作用，表现在住房方面，除了父辈的财富积累之外，还有一部分体制内单位通过使用政治权力为住房资源获得提供便利，而大多数市场经济的直接生产者只能通过自身劳动来换取住房资源。

三、住房制度变迁过程中的住房属性演变

总体来看，住房兼具居住和投资两种主要的属性。居住属性是住房的本质属性，也是最基本的属性。从马克思劳动力再生产理论出发，住房最基本的属性应该是满足劳动力再生产基本居住需要，即居住属性。因为住房是劳动力再生产的最主要场所，如果住房负担过重或住房条件太差都会影响劳动力再生产的数量和质量[17]。除了居住属性之外，住房还具有投资属性。要正确处理好这两个属性之间的关系，以居住属性作为最基本的功能依托，投资属性为辅，如果颠倒两个属性的权重，将不利于住房市场的健康有序发展和社会的公平正义。在住房制度变迁过程中，由于社会转型过程中的政策、个体价值观以及社会流动机制等方面的变动，住房属性出现了一定的演变，对社会和经济发展带来了很大的影响。

（一）以居民需求为本的住房居住属性发展阶段

在住房福利模式到住房货币化阶段发展的前期，我国的经济体制由计划经济向市场经济推进。政府越来越重视工业的发展，也在不断通过各种灵活的住房政策满足居民的住房需求，住房以居住属性为主。在这一过程中，住房是作为一种集体消费品由政府和单位相关部门分配给城市的体制内职工，而体制外个体则被排除在福利分房之外，城市住房的建设和维护主要靠国家和企业单位统包，经济负担非常重。在此阶段，公共租赁住房成为城镇居民的主要住房构成，租赁私房的比重非常小，并未產生因住房问题累积的利益分化。除了基本的居住属性之后，住房的其他属性尚未凸显。改革开放之后，社会转型加速进行。随着城镇化的快速发展，越来越多的农村人口涌入城市寻找工作机会，住房需求持续上升。从住房类型看，城市住房类型呈现多样化趋势，全国各大城市的公共租赁房的比重开始下降，房改住房的比重有所上升;自2002年开始，城市商品房所占的比重逐年上升。由于财富积累的有限性，大多数个体或家庭都是基于刚需购房，住房的投资属性尚不明显。基于计划经济体制的单位制和户籍制度发挥的作用逐渐减弱，但是也呈现出了原有权力维续的累积效应。

（二）房地产业的驱动带来住房投资属性增强的阶段

2003年，住房货币化模式正在稳步推进，随着国内外经济形势的变化和政策的推动，各级政府开始发展外贸，推动投资，积极促进经济发展。在此过程中，政府开始强调将房地产业确定为国民经济的支柱产业，以房地产业为代表的投资成为促进经济增长的重要驱动力，房地产市场的发展给我国经济的发展带来了极大的影响。伴随着政府提出的宽松货币政策，住房价格迅速上涨。一些地方政府开始依靠土地财政发展当地的经济，推动住房投资属性增强。随着个体职业收入带来的报酬远远低于住房投资带来的报酬，越来越多的社会财富向住房领域积聚，住房的投资属性逐渐加强，居住属性被严重挤压。随着我国城镇化进程的加速，城镇化水平提高，城市社会流动性比较大。许多农村人口越来越注重家庭团聚、子女教育和生活质量改善，并在文化、价值观等方面对城市产生认同。一些农村流动人口开始逐步由原来的个体流动到家庭化迁移推进，且家庭化迁移的规模越来越大，对城市住房的需求也越来越大，进而带动住房供需不足。随着房价上涨，部分群体的住房需求无法得到满足，严重影响了社会的正常流动。在城市住房供需不足和住房价格严重上涨的背景下，一些利益团体或个人对住房的投资属性日益关注;此外，住房本身附加的公共服务优势，如重点学校和其他优质的公共服务设施等，成为个体及家庭开始追逐的方向，一些房地产中介也趁此机会进行宣传和推广，带动了炒“学区房”的热度，很多家庭为购买这种附加公共服务优势的住房，把家庭财富向住房领域全面倾斜。这种非正常的住房属性追求，导致了住房原有的居住属性受到很大的挤压，也严重影响了部分个体或家庭的基本住房需求。

伴随着社会转型的加速，不同个体对住房消费的非理性化认识也影响了住房属性的变动。在孙洛龟在《房地产阶级社会》中，强调了对土地的本体论反思，除了土地之外，住房是东亚社会安身立命的本质意义，人们只有努力拥有房屋的所有权，最终才获得一种本体论意义上的安全感[18]。在我国传统的文化中，个体或家庭把拥有住房看作建立家庭和维护家庭稳定的前提。在此过程中，住房的权利和归属功能开始发挥作用，住房被认为是阶级分层的重要指标，很多人把拥有住房看作在城市生活的身份象征，对租房居住有很大的偏见。很多青年将购房奉为奋斗目标，进行非理性住房消费，甚至通过啃老的方式购买住房。这种传统住房消费观念的非理性化，在很大程度上不利于经济高质量发展和社会健康有序地运行。政府必须加大力度推进租售同权，让不同群体通过租房也能够感受到房子带来的归属感。

（三）住房投资属性收缩和居住属性回归的阶段

对住房投资属性的侧重，给经济高质量发展和社会的公平正义带来了很大影响。当住房的价格持续上涨时，居民的消费导向就会转为购买住房，将房子作为价值载体。少数拥有多套房子的人，凭借炒房上升为富人阶层，一些无房者则因为家庭没有可继承的房产和住房价格的上涨，而一直处于中下层，严重影响了社会的健康有序发展。党的十九大报告中明确指出“房子是用来住的，不是用来炒的”。这一定位明确表明国家对住房居住属性的回归。政府和相关部门开始通过各项住房限购令和金融政策严控炒房问题，推动租售同权，并加大对各类保障性住房的建设，不同性质的住房陆续得到建设和推广，在很大程度上缓解了不同类型群体的住房问题，对住房居住属性的回归发挥了重要的作用。

从个人住房贷款余额的基本情况来看（见图1），个人住房贷款余额从2011年的7.14万亿元增加到2018年的25.75万亿元，虽然总量一直在增加，但是个人住房贷款余额的同比增速从2017年开始有所回落，這在很大程度上与房价增速放缓有关。在“房住不炒”的定位下，金融监管单位开始合理控制房地产贷款投放;各级政府和相关部门不再把房地产业作为刺激经济发展的手段，而是开始重视实业发展。但是从个体角度而言，很多个体或家庭仍然认为有房产比有房住更重要，想尽一切办法购买住房，并在此基础上追逐“学区房”;还有的个体仍然希望通过投资房地产获利，给其他有基本住房需求的个体或家庭带来不利影响。政府和相关部门在推动居住属性回归的过程中，要加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，推动租售同权，保障租房者在租房期间享有的合法权益，鼓励居民持有科学合理的住房消费观念。

综合而言，在社会转型背景下，伴随着住房制度变迁，城镇化水平的飞跃发展和价值观念变化都对住房属性的变化产生了极大的影响。在中华人民共和国成立至住房制度改革之前，住房的居住属性占据主要地位，房子的主要功能是满足人的居住需求;自1998年下半年开始，政府和相关部门开始推进住房的市场化和商品化，住房的属性从最初的居住属性逐步转为投资与居住属性兼容;之后，随着房地产经济的发展，住房的投资属性日益凸显，严重挤压了居住属性。党的十九大报告中指出“房子是用来住的，不是用来炒的”，重新对住房的居住属性进行了定位。住房属性变动表明政府的政策倾向对住房属性的变化发挥了至关重要的作用，而个体价值观、消费观的变动也一定程度影响着住房属性。住房居住属性的回归，充分表明了党和政府把“以人民为中心”放在首位，推进经济发展不能把房地产放在首位，更不能因此影响人民对居住权的最基本需求。

四、总结与讨论

2021年是中国共产党成立一百周年，也是实施“十四五”规划，开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一年。对住房居住属性的明确定位和住房政策完善，是党和政府坚持以人民为中心发展思想的重要体现，也是在民生领域贯彻新发展理念，实现人民群众共享改革发展成果有助于进一步打破住房的阶层壁垒，对推进经济行稳致远、社会安定和谐具有重要作用。从历史的经验可以发现，在巩固住房居住属性的地位方面，不能完全依赖市场机制的作用，政府需要发挥主体作用。要处理好政府提供公共服务和市场化的关系，以保障性住房作为中低收入群体缓解住房困境的重要渠道，在市场调节的基础上发挥住房保障的兜底功能。

政府和相关部门要在金融、财税、土地政策等方面积极发力，建立维护住房事业稳定发展的长效机制。第一，要落实地方政府主体责任，保证政策的连续性和稳定性。近几年来，政府出台了一系列住房政策，目的是抑制房价，保障居民住房的刚需。但是由于部分地区政策出台的稳定性和连续性较差，在一段时间内出现房价大起大落的现象。因此，必须建立住房制度发展的长效机制。此外，各地政府还要坚持一城一策、因城施策，严格加强土地财政的管理，制定合理的政策法规，避免区域结构性矛盾日益突出。第二，要加强住房市场的监管，促进住房消费健康发展。近几年来政府在住房政策各方面的调整和改革，也逐渐证明政府对住房问题的关心和改革的决心。政府应当对房地产行业进行监督和管理，着力稳地价、稳房价、稳预期，保持房地产市场平稳健康发展，严惩借“学区房”提高房价的行为。要继续坚持“房住不炒”的定位，牢牢把握住房的居住属性，正确引导公众的住房消费观念，使消费结构趋向合理，有效抑制投资性需求。第三，要大力发展租赁住房。政府和相关部门要加强对政策性租赁住房的探索和发展，探索支持利用集体建设用地按照规划建设租赁住房，加快完善长租房政策，推动社会租赁环境的改善，让更多的社会成员共享社会发展的成果。第四，要进一步完善城镇住房保障体系，加强技术支撑。政府和相关部门要进一步扩大保障性住房供给，增加流动人口申请保障性住房的机会，让更多的外地人口获得公共租赁住房，以促进社会的公平，增进民生福祉。除此之外，政府和相关部门可以通过培养高技术人才，加强技术对住房保障制度的支撑，努力探索区块链技术与住房领域的有效结合，加强住房监管和空置房的应用，有效防止福利陷阱的出现和政府住房资源的浪费，促进住房保障资源的有效利用[19]。

参考文献

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The Change of Urban Housing System and the Evolution of Housing Property under the Background of Social Transformation

Zhang Jun

（Tianjin Municipal CPC Committee Party School， School of Marxism， Tianjin 300191）

Abstract： The change of the housing system has experienced the stage of housing welfare model， the stage of housing welfare model advancing to housing monetization， and the stage of urban housing system in the new period of social transformation. Along with the transformation or change of the overall social institutions in China， identity structure， individual values， etc.， the housing differences and housing attributes in different housing system stages have also undergone profound changes. With the advancement of housing marketization， the investment attributes of housing have gradually become prominent， and the housing attributes have been severely squeezed. Since the 19th National Congress of the Communist Party of China， the party and the government have always adhered to the people-centered development philosophy， firmly grasped the positioning of "housing to live without speculation"， played the role of housing security， and housing properties began to return. The evolving process of housing attributes show that the party and the government have made unremitting efforts to create a fair housing pattern and improve people's livelihood and welfare. The government and relevant departments must firmly grasp the residential attributes of housing， correctly guide the public's concept of housing consumption， and explore long-term mechanisms for solving prominent housing problems in big cities.

Key words： Social transformation; Changes in housing system; Housing difference;Housing property