乡村振兴战略背景下农村闲置土地的盘活与利用

摘 要：乡村振兴战略实施过程中农村土地闲置问题是一道绕不開的坎，而盘活和开发闲置土地对乡村振兴战略的实施意义重大，如何利用和开发农村闲置土地是摆在乡村振兴面前的一个重要课题。农村的闲置土地不是最近几年才出现的问题，而是历史堆积出来的，土地的闲置不仅仅是浪费土地资源，而且也不利于国家粮食的安全、农民的增收和农业的可持续发展。分析闲置土地出现的原因，针对如何开发和利用闲置土地提出对策建议，以期为乡村振兴战略的实施保驾护航。

关键词：农村闲置土地;乡村振兴;盘活;利用

中图分类号：F321.21        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2021）34-0039-03

随着脱贫攻坚任务的告一段落，乡村振兴战略逐步开展。为了提高农民主动建设美丽乡村的积极性，增强农民获得感，维护农村和谐稳定，解决土地的闲置问题被提上日程。我国的人均耕地面积相较于其他国家有着很大的差距，农村大量闲置土地会影响乡村振兴战略的推进。如果任由这种情况发展，无疑会加剧人地矛盾，加大乡村振兴的难度。实施乡村振兴战略的目的是提升农民的获得感及幸福感，因此解决农村闲置土地是乡村振兴的关键。

一、农村闲置土地的定义

闲置土地，顾名思义，是指“长时间空闲搁置而未得到充分利用”的土地。从社会的角度来讲就是没有人和政府让这块土地产生价值，没有发挥出这块土地的功能。其主要标志有两点，一是已经超出农作物生长周期而抛荒的土地，二是土地的资源功能并没有发挥出来，对社会没有产生应有的作用。而闲置土地又可以分为两大块，一种是城市闲置土地，另一种是农村闲置土地，本文主要研究农村的闲置土地。在一般情况下，那些有土地种植功能，或者能够产生经济效益而被长时间的抛荒或处于没有利用的状态的土地，都可以被看作是闲置土地。农村闲置土地的种类较多，所以我们将从闲置土地的成因进行分析，只有这样才能对闲置土地的问题进行有意义的研究和探索，并提出解决方案。因此，我们将农村闲置土地成因分为经济因素、政策因素、思想因素，依据以上闲置土地的因素，本文逐一进行分析。

二、农村闲置土地形成的原因

一是在城镇化的大力推进下，城市对农村劳动力产生巨大的虹吸作用。绝大多数有知识有力气的劳动力选择外出务工，在家留守的多是妇女、老人、小孩。他们独自很难对土地进行有效的管理与种植。二是投入与产出不对等。随着城镇化的推进，生产成本大幅增加。一家人辛辛苦苦围着一块土地还不如一个人在外务工3个月的经济收入，索性就直接抛荒或者部分从事农业生产。三是农村闲置土地流转不合理。闲置土地流转的主体不清晰，土地流转的相关法律法规不健全，土地流转流程农民不是很清晰。四是传统文化因素影响。受传统的小农经济影响和儒家文化的熏陶，农民进城务工之后不愿流转自己的土地，或者由家中留守老人管理。把土地看成是以后养老与安家的情感寄托，但又没有时间与能力进行开发种植，只能长时间的抛荒闲置。致使一些农村公共基础设施被遗弃或者无人打理，但又因为这些土地的特殊性，在转让和有效利用等方面没有可参考的政策和案例，导致了这些土地的闲置，或被村民当成废弃建筑私自侵占，或无人管理导致垃圾遍地，没有发挥出应有的作用。除了以上的农业用地和非农用地农村还存在一种没有任何利用价值的土地，这些土地大多数是因为历史上工业、采矿的破坏和污染而造成的闲置土地。还有超负荷使用使其功能弱化，导致土地不能使用或者使用效率低而导致的闲置。导致上述闲置土地的原因，主要归纳为以下三点。

（一）经济因素

农村土地闲置的原因绝不单单只是经济发展的好坏。农村的经济问题与城市的经济问题绝不相同。一是随着城市化的发展，城市对农村劳动力产生巨大的虹吸作用，绝大多数有知识有力气的劳动力选择外出务工，在家留守的多是妇女、老人、小孩，她们很难对土地进行有效的管理与种植。二是随着农业产品与工业产品形成的“剪刀差”，导致农产品价格与工业品的逆差越来越大，农产品原材料和种植成本大幅上升，使农民不愿意以种植为生活和收入。三是近年来随着经济的疲软，我国粮、棉、油、畜禽、水产品等主要农产品出现了有市无价的尴尬局面，且农产品价格不断下降，生活成本不断提高，导致农民入不敷出。农业产出不了多少效益，农民面对“种农产品越来越不划算”的现实问题，抛荒土地是为数不多的选择之一。

（二）政策因素

农村大量闲置土地的政策因素主要是以下几个方面：一是各级政府只管审批不管事后问题，各级政府和部门官员只关心政绩考核而对大量土地的闲置不管不问，村集体也对这种闲置土地的情况见怪不怪，使大量闲置土地有了可乘之机;二是对于土地闲置的处罚力度不够得过且过，并且在经济上的处罚也是“意思意思”，而且处罚的罚金也是行政缴费不属于行政罚款，即便开出罚单也没有相关人员进行追缴，任其拖欠，更加降低了闲置土地的成本，对于打击大量囤地、圈地没有形成威慑;三是地区政府部门的主要收入就是买卖土地，而大规模不合科学的批地卖地，使大量优质土地被拍卖，加大了土地被抛荒闲置的可能性。还有一些一方政府为了招商引资，免费或低价转让土地给开发商和企业，让大量土地处于抛荒或者闲置的状态。

（三）思想因素

农村土地的闲置除了上述几个因素以外，还受到思想因素的影响：一是农民的小农思想导致农民即使不愿种地也不愿意流转自己的土地，导致有地而无人耕种;二是因为土地是农民的“命根子”，保护土地的落后思想很难适应如今的现代农业;三是土地产权的不清晰导致无人接手类似的土地;四是在农民眼里土地是可以一代一代传递下去的，即使自己老了无力耕种而儿孙也无意在从事农业生产活动的时候，也不会想着把土地流转出去。

三、农村闲置土地的危害

（一）对粮食安全的危害

农村土地的闲置，导致耕地面积下降和农作物种植功能衰退，如果土地长期闲置，土壤的物理性质变差，肥力就会下降甚至消失。而农村又是粮食供给的主力军，因此农村大量的闲置土地对粮食安全的危害性可想而知，我国面临的是以有限的土地资源养活14亿的人口。看似我国粮食产量一年比一年高，但那都是建立在大量使用化肥和压榨土地肥力情况下实现的，这些因素导致我国土地后续发展的潜力降低，对我国粮食安全造成不可预估的危害。而乡村振兴战略的实施是保障中国人民饮食安全的重要途径，所以土地的闲置是不能被允许的。

（二）对农村经济的危害

经济大环境下，农民外出务工进一步导致劳动力资源流失，使得农村土地的闲置问题更为严重，土地的闲置造成农村经济衰退，形成恶性循环，进而阻碍了乡村振兴战略的有效实施。从农村经济发展来看，虽然扶贫攻坚已经告一段落，解决了绝对贫困，但相对贫困依然存在。所以只有把土地都利用起来才能发展经济，助力乡村振兴。虽然有大量人口外出务工增加农民收入，但如果将大量闲置土地都利用起来，来自农业的收入依然可观，对实施乡村振兴有着巨大的促进作用。

（三）对生态环境的危害

从生态环境来看农村是个环境整体，如果农村存有大量闲置土地就容易造成土地土壤贫瘠肥力降低，杂草丛生、垃圾满山，造成土地不可逆的污染。随着雨水的冲刷流失大量土壤破坏河道，会对生态环境造成较大伤害。

四、盘活与利用农村闲置土地的对策建议

乡村振兴战略实施的前提是对农村闲置土地进行全面的开发与利用，因为这其中涉及了农民的各项权利与利益，所以对于闲置土地的开发与利用，不是一个部门或一个人能完成的，必须是政府全局主持下，各部门通力合作，整合有关部门的权限与职责，在确定闲置土地的开发利用，通过加大政府部门检查监督、政策资金投入、思想建设宣传等等方式来破解闲置土地的问题。闲置土地问题的解决绝不是短期内能解决的，需要针对闲置原因采取相应的解决方法，不可急于一时。随着国家乡村振兴战略的实施，农村土地闲置的问题不可能久拖不决。要做到关切各方利益，做好政策宣传与开展如何开发与利用闲置土地的大讨论，在舆论导向上打好第一枪。

（一）经济对策

面对农村闲置的大量土地，要以乡村振兴为契机。把农村的基础设施提上去，让农民在农村就能看病，小孩能就近接受好的教育，以此来减少农民生活的负担。加大对粮食种植的各项补助，进一步地对农业进行投资。对土地和宅基地的流转进行松绑，在绝对保证集体组织对土地所有权不变的情况下，鼓励农民将手中的闲置土地进行流转，提高土地流转的获益性，加大回购土地的资金，让农民愿意主动地流转闲置土地。同时加大对长时间土地抛荒行为的罚款力度，以抛荒时间来收取罚款金额，视情况按月按年收取罚款，将费改税，以加大开发商、企业囤地、圈地的成本，提高罚款金额。在此基础上进一步、降低土地流转的成本，刺激闲置土地在流转市场上进行流转。对于被违法侵占的校舍、卫生室等公共建设用地在乡村振兴战略的规划中应强制性地收回，对于规划之外的建设用地可以进行拍卖外包。国家应该在政策资金以外再给予农民一定的资金补助以帮助其开发闲置土地。例如以高于市场价收购农民的粮食、免费发放粮食种子、给予购买农用机械的优惠，以此来降低农民种地的各项成本，从而带动农民的积极性和主动性。

（二）政策对策

首先在国家大力推进乡村振兴的过程中对农村闲置土地进行整理归纳，出台相关法律法规限制企业为赚取利益而进行大量的囤地圈地活动，加大处罚力度。要及时地收回其手中闲置的土地并令其交齐闲置土地的罚金，并建立合理科学的闲置土地回收规定。利用相关的科技和创新技术对闲置土地的动态进行监控，加大对农村每一户每一块地的登记，并且逐户逐地核实，对闲置的土地要及时地处理归档。最后，要合理地建立政府考核机制，不能仅仅依靠土地收入，而是要减少政府为提高政绩而大量出卖土地的行为。以政策为先导，对农村闲置的土地进行开垦，对农村闲置的宅基地进行登记利用，有条件的政府可以对复垦的制度先行先试;要科学合理地规划闲置土地进行盘活利用。在乡村振兴的背景下要合理利用土地，有效地规划农民居住点，集中规划、集中居住，在布局居住地和农村基础设施的建设时要尽量避开优质的农业用地，以此来节约建设用地。对于敢抛荒、闲置宅基地者要坚持“谁撂荒谁负责”的原则，以加大对闲置土地者的处罚力度，以此阻止新的闲置地出现。在出台政策中优先利用先进的科技对开垦复垦的农地现状进行监督和管理，及时发现问题及时处理。把土地闲置的时间、面积、利用价值等内容合并到一个法律法规序列中。根据农村闲置土地的不同类型，分类管理闲置土地，明确责任主体，针对地区不同环境不同因素不同，采取有针对性的解决方案。还要通过法律法规的完善，加大农村土地流转的公平性，阻止土地流转市场的不法行为，同时加大部门的检查力度，规范土地流转市场的流转机制，加强流转市场的信息对称性。如果因为企业自身的问题无法开发和利用土地，要依法依规收回土地的使用权，并处以罚款。若是由于客观因素造成的，政府要积极帮助企业解决问题，如若无法解决的要给予一定的经济补偿，再收回土地使用权。政府还要加大政策的宣传力度，让法律法规更加深入人心。

（三）思想建设对策

在思想上要极大地宣传闲置土地的危害，這能从根本上解决农民闲置土地的问题。在经济政策的帮助下思想建设也不能松动，各级政府领导干部要大力地推广土地保护知识，加大宣传力度，进一步提高利用开发土地的积极性。同时各级政府要改变照本宣科的宣传方式，加入鲜活的例子和有趣的案例帮助农民了解有关方面的知识。一是推进农村书屋的建设，因地制宜地开展宣传活动，提高农民的自觉性，让农民主动学习有关种植技术。二是利用互联网平台进行大规模的宣传演讲，让农民在思想上改变对土地的传统看法;建立互联网获取农业种植知识的渠道，保障农业基础知识地走家串户。三是对农民晓之以理动之以情，把土地闲置的危害宣传到位，通过政府的大力宣传，调动农民参与土地管理的积极性与主动性。四是在开展农村闲置土地利用与开发工作时，要尊重农民的意愿，把其意愿放在第一的位置，改良传播方式，改良传播内容，创新宣传手段;激励农民主动开发闲置土地。通过宣讲让农民了解闲置土地如何制约乡村振兴的发展和农民获得感的提高，让农民深刻了解闲置土地盘活与开发工作的迫切性，从而让农民积极地配合政府工作人员的工作，为农村闲置土地的盘活与开发打下坚实的群众基础。在此过程中不仅可以提高农民的觉悟，也解决了开发闲置土地的思想工作。

综上不难看出，土地资源对于经济发展、乡村振兴以及人民的安居乐业都有着至关重要的影响。本文分析了农村土地闲置的危害、现状、成因及建议对策。希望可以在一定程度上解决农村闲置土地的问题，为乡村振兴保驾护航。

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[责任编辑 毛 羽]

收稿日期：2021-03-16

作者简介：张一洲（1995-），男（穿青人），贵州毕节人，硕士研究生，从事农村发展研究。